Projet de loi de finances pour 2005 : Budget 2005 : profiter de la reprise pour lever les freins à la croissance

C. UNE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE SANS VRAIES MESURES STRUCTURELLES ?

1. L'objectif d'un remplacement d'un départ à la retraite sur deux n'est pas atteint

Dans sa lettre de cadrage pour le budget 2005 en date du 20 mai 2004, le Premier Ministre écrivait : « le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, s'il ne peut constituer une règle générale, et doit être mis en perspective avec les singularités de chaque métier au sein des ministères, peut constituer une référence ».

Les effectifs autorisés devraient diminuer en 2005 de 7.188 emplois, compte non tenu du solde relatif aux mesures d'ordre (+ 341). Ce chiffre, s'il ne représente que 0,3 % des emplois inscrits au budget 2004, marque néanmoins une amplification des efforts de réduction des effectifs publics depuis deux ans , même s'il ne permet pas de compenser les quelques 22.000 emplois créés au cours des deux dernières années de la précédente législature.

Évolution nette des emplois budgétaires civils (hors mesures d'ordre)

Rapporté au nombre de départs à la retraite des agents civils prévus en 2005, ce chiffre représente 10,4 % des départs. 89,6 % des départs à la retraite des agents civils de l'Etat seront donc remplacés en 2005.

Ceci ne permettra pas de maîtriser la dépense de l'Etat liée à la fonction publique et aux pensions. Les économies sur crédits de rémunération engendrées par la suppression des 7.188 emplois budgétaires ne compensent pas l'accroissement tendanciel des charges de pension : les coûts de personnel continuent à dériver, même s'ils sont très légèrement freinés.

Départs à la retraite des agents civils de l'Etat à l'horizon 2010

2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
53.900	55.900	59.100	60.100	62.067	65.333	62.767	61.833

Le taux de remplacement des départs à la retraite varie très fortement selon les ministères. Seuls les ministères des affaires étrangères, de la culture, de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'équipement respectent peu ou prou le principe du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux fixé par le Premier Ministre.

Taux de remplacement des départs à la retraite en 2005 par ministère

(en %)

Ministère	Nombre de départs à la retraite prévus en 2005 ^5 ( * )	Evolution des effectifs en 2005	Taux de remplacement des départs à la retraite
Affaires étrangères	200	- 100	50,0%
Agriculture	900	- 303	36,3%
Culture	200	- 90	55,0%
Economie Finances Industrie	4.800	- 2.210	54,0%
Enseignement scolaire	36.600	- 4.816	86,8%
Enseignement supérieur et recherche	3.800	+ 1.000	Non significatif (accroissement des effectifs)
Emploi	600	- 164	72,7 %
Santé
Equipement	2.300	- 1.401	39,1 %
Intérieur	6.900	+ 737	Non significatif (accroissement des effectifs)
Justice	1.600	+ 1.069	Non significatif (accroissement des effectifs)
SGPM, Outre mer, Mer	100	- 17	73,1 %%
Défense (agents civils)	1.100	n.c.	n.c.
Total agents civils hors PTT	59.100	- 6.170	89,6 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Il convient pourtant de rappeler l'impact budgétaire qui peut être attendu d'une démarche de non-remplacement partiel des départs à la retraite des fonctionnaires.

Les tableaux ci-dessous précisent les économies ^{6 ( * )} , en millions d'euros, à attendre du remplacement de 95 %, 75 %, 50 % et 0% des départs par rapport à une stabilisation des effectifs.

Remplacement de 95 % des départs à la retraite

(économies en millions d'euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Nombre de départs remplacés	67.435	72.944	76.487	77.199	77.165	76.145
Economie sur l'année	90	97	102	103	103	101
Réduction cumulée des crédits de LFI associée	90	189	294	403	513	625

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Remplacement de 75 % des départs à la retraite

(économies en millions d'euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Nombre de départs remplacés	53.238	57.587	60.385	60.947	60.920	60.115
Economie sur l'année	448	485	509	513	513	506
Réduction cumulée des crédits de LFI associée	448	943	1.470	2.013	2.566	3.124

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Remplacement de 50 % des départs à la retraite

(économies en millions d'euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Nombre de départs remplacés	35.492	38.391	40.257	40.631	40.613	40.076
Economie sur l'année	897	970	1.017	1.027	1.026	1.013
Réduction cumulée des crédits de LFI associée	897	1.885	2.940	4.026	5.133	6.248

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Aucun départ à la retraite remplacé

(économies en millions d'euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Nombre de départs remplacés	0	0	0	0	0	0
Economie sur l'année	1.794	1.940	2.035	2.054	2.053	2.026
Réduction cumulée des crédits de LFI associée	1.794	3.770	5.880	8.052	10.266	12.497

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Par ailleurs, le tableau ci-dessous permet de mesurer d'une autre manière les efforts respectifs des différents ministères. Si en volume, quatre ministères (défense, économie, finances et industrie, enseignement scolaire et équipement) principalement contribuent à l'effort de réduction net des effectifs, une analyse en pourcentage souligne les efforts de trois grands ministères.

Les ministères des affaires étrangères de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'équipement connaîtront ainsi une réduction de leurs effectifs supérieure à 1 %, dans la continuité des efforts accomplis en 2004.

Evolution des effectifs des ministères en volume et en pourcentage 2004/2005

En revanche, le ministère de l'éducation nationale, qui représentera en 2005, 51 % des effectifs de l'Etat, fournit un effort de réduction de ses effectifs très minime en pourcentage. C'est pour l'essentiel ce ministère, qui, faute de réforme structurelle de son organisation et de ses missions, en remplaçant la quasi-intégralité de ses départs à la retraite, ne permet pas d'atteindre l'objectif d'un remplacement d'un départ à la retraite sur deux. C'est évidemment la réforme de ce ministère qui conditionne la réduction de la dépense de fonction publique.

Les ministères régaliens - intérieur et justice - connaîtront eux une progression nette de leurs effectifs conformément aux engagements du gouvernement.

Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat estime que les 500 mesures prises au titre des stratégies ministérielles de réforme se traduiront par un gain de 10.000 emplois équivalent temps plein à l'horizon 2007, ce qui reste faible par rapport aux enjeux d'un réelle maîtrise de la dépense publique.

2. La forte baisse des crédits d'intervention aboutit à un paradoxe

Les crédits du titre IV connaîtraient dans le projet de loi de finances pour 2005 une diminution de 4,56 %, qui s'explique en majeure partie par les expériences de globalisation des crédits menés dans le cadre de la préparation de l'application de la LOLF. Cette évolution n'est donc pas significative.

En application de l'article 66-1 de la LOLF, le gouvernement a fourni en annexe au projet de loi de finances pour 2005, à titre indicatif, une présentation des crédits selon la nomenclature qui deviendra applicable à compter de 2006. Selon cette nomenclature, hors remboursements et dégrèvements, les dépenses d'intervention (désormais titre 6) passeraient de 81,84 milliards d'euros en 2004 à 82,9 milliards d'euros en 2005, soit une hausse de 1,3 % en valeur, et une diminution sensible en volume. Ceci poursuit la tendance observée en 2003 d'une maîtrise des dépenses d'intervention.

En cours d'exécution, les mesures de régulation budgétaire nécessaires au respect de la norme de dépense conduisent à des annulations, dans des proportions non négligeables. La norme de dépense votée par le Parlement est en effet un plafond qui n'entraîne pas pour autant obligation de dépenser.

Dès lors, on aboutit à une situation paradoxale où des fonctionnaires de l'Etat, dont les effectifs restent relativement stables, gèrent des crédits d'intervention en forte diminution, d'où une sous-activité qui, en toute logique, devrait se traduire par des baisses d'effectifs ...

3. Les dépenses informatiques, instrument de la réforme de l'Etat

Le rapport d'information de votre commission des finances du Sénat relatif aux dépenses d'informatisation de l'Etat « Pour un Etat en ligne au service des citoyens » ^{7 ( * )} recommande de porter le niveau des dépenses informatiques à 1 % des dépenses du budget général afin d'engendrer les gains de productivité nécessaires à une reformatage des administrations d'Etat. Il préconise également de sanctuariser, et donc de préserver de la régulation budgétaire, les crédits informatiques dont le retour sur investissement est prouvé, afin de préserver la capacité de l'Etat à se réformer.

Si aucun d'engagement n'est possible à ce stade sur le second point, un effort en termes de dépenses informatiques aurait pu être évoqué à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2005. Rien ne permet d'indiquer à ce stade que ces dépenses porteuses d'avenir ont été réévaluées à un niveau suffisant, et comparable à celui des organisations privées.

* ⁵ Les prévisions de départs en retraite indiquées ci-dessous ont été estimées au vu des mesures prises par la loi portant réforme des retraites. Cependant, les comportements des agents étant difficilement prévisibles, ils doivent être utilisés avec toutes les réserves nécessaires. L'impact relatif aux mesures d'abaissement d'âge pour les agents ayant commencé à travailler jeune et ayant eu une longue carrière n'est pas inclus car la ventilation par ministère n'est pas possible à ce stade.

* ⁶ Le coût unitaire utilisé est le coût marginal de création des emplois, différencié par ministère. L'économie du non remplacement de l'agent partant étant égale au coût de son remplaçant, les rémunérations moyennes des agents recrutés par ministère ont été estimées à partir des fichiers de paie. Les coûts utilisés sont des coûts en année pleine, ils ne prennent donc en compte ni les dates des départs et ni celles des recrutements. Les coûts unitaires ont été calculés hors évolution du point fonction publique et hors mesures catégorielles. En revanche, l'économie dégagée par le non remplacement des agents est revalorisée chaque année du GVT positif (2 %/an). On a considéré que les primes variaient proportionnellement aux rémunérations principales. Enfin, les coûts tiennent compte des charges de l'Etat employeur. Les flux de départs considérés sont les départs à la retraite (civils + militaires) estimés par le comité d'orientation des retraites (avant réforme des retraites et avant prise en compte de l'effet "départ anticipé pour carrière longue").

* ⁷ Rapport d'information n° 422 (2003-2004) de notre collègue Jean Arthuis.