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C. LES EMPLOIS : LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

La masse salariale correspondant aux effectifs budgétaires du ministère des affaires étrangères diminuerait de 2,73 % en 2005, du fait notamment de l'impact du change (cours de l'euro élevé par rapport au dollar) et des réductions d'emplois.

1. L'impact de l'effet change-prix

Les modèles utilisés par le ministère des affaires étrangères font intervenir à la fois les variations des taux de changes et les différentiels d'inflation entre la France et les autres pays du monde. Ils mettent donc en oeuvre des indices composites de change-prix tenant compte de ces deux variables simultanément.

En gestion 2003, les crédits soumis aux seules variations de changes ont été évalués à 24 % de l'ensemble de la dotation du ministère des affaires étrangères. Ils correspondent à l'indemnité de résidence des personnels rémunérés à l'étranger, aux crédits de fonctionnement délégués et déconcentrés dans les pays à taux de changes flottants, et aux contributions internationales libellées en devises.

Les mécanismes de prise en compte de l'effet change-prix

Pour une année n considérée, l'effet change-prix connait habituellement deux phases successives :

- la première est un exercice de prévision (faisant intervenir une hypothèse d'inflation française et une hypothèse de taux de change € / $, cette dernière ne portant donc que sur les pays sous l'influence de la monnaie américaine), effectué en année n-1 pour le projet de loi de finances de l'année n, qui débouche normalement sur des mesures d'ajustement ;

- la seconde est la gestion en année n des variations monétaires et du différentiel d'inflation constatés a posteriori. L'effet change-prix supporté en gestion n'est connu précisément qu'au mois de juin de l'année n+1.

Trois mécanismes d'effet change-prix coexistent au ministère des affaires étrangères :

- le premier, pour les contributions internationales : libellées en devises, elles ne sont soumises qu'au seul effet change. Les lignes budgétaires correspondantes (chapitre 42-31 majoritairement, chapitre 42-32 très faiblement) devraient en principe être réabondées en tant que de besoin et l'effet change est calculé de façon théorique, a posteriori, en fin d'année, par différence entre les montants réellement versés en devises (essentiellement Dollar US, Livre sterling et Franc suisse) et les montants qui auraient été versés au taux du 1er janvier de l'année considérée ;

- le second, pour les dépenses de rémunérations : le mécanisme de change-prix concernant les rémunérations est un système hybride de remboursement sur l'exécution de la période antérieure et de prévision pour la période qui suit. Il intervient à un rythme trimestriel. En raison de sa périodicité, ce modèle n'est pas seulement utilisé pour la construction du PLF ; il permet de rattraper, grâce à des abondements en gestion, l'évolution en temps réel.

- le troisième, pour les dépenses de fonctionnement et d'interventions (hors contributions internationales) : le mécanisme de change-prix pour les dépenses de fonctionnement et d'interventions réalise, quant à lui, la comparaison en rythme annuel et permet de constater a posteriori l'effet change-prix réellement subi en gestion n-1 ou de prévoir un effet change-prix en cours ou à venir. En outre, les indices synthétiques de change-prix supérieurs à 1,25 ou inférieurs à 0,75 sont automatiquement ramenés à 1, leur effet étant ainsi annulé.

Ces deux derniers mécanismes s'appuient sur des bases de données géographisées. Tous deux sont fondés sur des prévisions pour la « zone dollar », et sur la mise à jour d'indices de changes et de prix constatés pays par pays, constituant, pour les rémunérations, un mécanisme de rééquilibrage de l'effet change-prix auquel ont été exposés les agents, et pour le fonctionnement, une évaluation a priori (ou un calcul a posteriori) de l'effet change-prix sur la dotation.

Source : ministère des affaires étrangères

Le tableau ci-dessous présente l'effet change-prix calculé en gestion pour les années 2001, 2002 et 2003 avec ses imputations budgétaires, ainsi que l'effet change-prix projeté pour 2004 :

Impact de l'effet change-prix entre 2001 et 2004

(en euros)

Imputations budgétaires

2001

2002

2003

2004 (estimations)

 
 
 
 
 

Total des mesures en LFI

+ 33 844 887

+ 13 893 081

+ 6 605 683

- 24 313 672

Résultats en gestion :

 
 
 
 

31-90.21 & 31

9.921.089

- 10.050.397

- 33.258.074

- 7.324.713

36-30.10

5.245.603

- 201.000

- 2.866.856

- 1.262.146

37-90.23

3.664.136

- 683.000

- 5.857.785

- 1.865.576

37-95.31 & 40

- 27.000

- 3.413.170

- 1.307.121

Autres dépenses de Titre III

- 707.000

- 8.443.855

- 3.205.712

42-15.11*

nd

nd

- 2.939.958

- 1.988.650

42-15.13*

nd

nd

- 1.636.672

- 480.507

42-29.10**

nd

nd

- 964.493

- 1.010.560

42-31

10.721.939

- 10.118.827

- 17.363.400

+ 808.000

42-32

+ 11.000

Autres crédits d'interventions

1.210.758

- 710.000

- 5.259.558

- 1.949.571

Effet CP total constaté en gestion

30.763.525

- 22.497.224

- 82.003.821

- 19.575.556

Ecart entre mesures en LFI et effet CP constaté en gestion

- 3.081.362

- 36.390.305

- 88.609.504

+ 4.738.116

Source : ministère des affaires étrangères

NB : les gains en gestion sont marqués d'un signe négatif

* l'effet change-prix calculé sur les rémunérations des personnels inscrits sur le titre IV a été estimé par application du modèle de change-prix utilisé pour le fonctionnement et les interventions sur la part de celles-ci correspondant à l'indemnité de résidence de ces personnels (source fichier des rémunérations des personnels à l'étranger en 2003).

** l'effet change-prix calculé pour ces personnels a été estimé par application du modèle sur la part de leur traitement calculée comme équivalant à leur indemnité de résidence.

En 2004, les prévisions actuelles laissent envisager que les effets cumulés d'une mesure négative de 24,3 millions d'euros en loi de finances intiale (qui équivaut à une diminution de 6,7 % de l'assiette du change-prix et contribue, à elle seule, à 48 % de la baisse appliquée à l'indemnité de résidence ou d'expatriation des personnels expatriés du titre III) et de la relative stabilité du taux dollar / euro (qui remontait même au deuxième trimestre) entraînent, en prévision, une baisse de 76 % de l'effet change-prix sur ces rémunérations. L'effet change-prix global sur le budget est ainsi ramené à - 19,6 millions d'euros. L'écart entre la mesure corrective en loi de finances intiale et l'effet change-prix constaté en gestion deviendrait donc, en fonction des hypothèses retenues, de nouveau défavorable, à hauteur de 4,7 millions d'euros.

On notera qu'aucune hypothèse de taux n'a été fixée au cours de la négociation budgétaire pour le présent projet de loi de finances ; par conséquent, celui-ci ne comporte pas de mesure de correction de l'effet change. Toutefois, l'appréciation de l'euro par rapport à l'ensemble des monnaies, et au dollar en particulier, constitue un facteur favorable pour le ministère des affaires étrangères : compte tenu de l'évolution du taux du dollar américain au cours du 2ème semestre 2004, les résultats des calculs change-prix au 1er mars et 1er juin 2005 devraient être positifs.

2. La poursuite de la diminution des effectifs

a) Le non-remplacement de la moitié des départs en retraite

La diminution des effectifs budgétaires s'élèvera à 152 emplois en 2005, parmi lesquels 100 suppressions nettes, qui correspond à l'objectif de non-renouvellement de 50 % des départs à la retraite fixé par le gouvernement, et pleinement approuvé par votre commission des finances. Votre rapporteur spécial note donc avec satisfaction que le ministère des affaires étrangères est un des rares ministères qui respecte cet objectif. L'effort de réduction des postes budgétaire du ministère des affaires étrangères s'inscrit dans la durée, puisque ses effectifs ont été réduits de 5,8 % entre 1995 et 2003, tandis que les effectifs de l'Etat ont, au cours de la même période, augmenté de 2,5 %.

La diminution des effectifs budgétaires se décline comme suite :

- 100 suppressions nettes : 110 à l'étranger, au titre de la restructuration du réseau et 2 en centrale, dont 66 en janvier et 46 en septembre, et 12 créations : 7 en centrale et 5 à l'étranger ;

- des transferts d'emplois à l'AEFE (14), à l'OFPRA (37) et au ministère de la défense (1).

Les emplois budgétaires15(*) du ministère des affaires étrangères atteindraient ainsi 9.141 emplois en 2005, soit 3.881 agents à l'administration centrale et 5.260 agents à l'étranger. La part relative des agents à l'administration centrale et à l'étranger est stable.

b) La prise en compte des emplois du ministère des affaires étrangères dans le cadre de la LOLF

Le projet de périmètre du plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères, évalué pour l'année 2003, s'élève à 23.422 emplois, ce qui souligne l'apport de la LOLF en terme de comptabilisation des emplois par rapport à la notion actuelle, excessivement floue et restrictive, d'emploi budgétaire.

Projet de périmètre du plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères
(effectifs 2003)

Types d'emplois

Services diplomatiques et consulaires à l'étranger

Services et établissements culturels

Administration centrale

Coopération (titre IV)

Total

Recrutés locaux

5.865

4.747

-

-

10.612

Volontaires internationaux

79

329

-

428 (assistance technique) + 73 (Alliances françaises)

909

Emplois budgétaires

3.743

1.310

3.920

 

9.410

Militaires

363 (militaires à l'étranger)

-

73

429 (coopérants militaires)

865

Vacataires

-

-

48 ETP

-

-

Collaborateurs extérieurs et professeurs de langue

-

-

50

-

-

Total

9.782

6.291

4.091

2.895

23.422

Source : ministère des affaires étrangères

Par ailleurs, un plafond d'emploi peut être défini pour :

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), soit 9.506 agents, répartis en : 6.282 emplois dans le réseau, 78 emplois pour l'administration centrale et 3.146 recrutés locaux dans les établissements en gestion directe (sans tenir compte des agents de recrutement local des établissements conventionnés par l'AEFE, au nombre de 9.514) ;

- l'Office de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), soit 586 emplois figurant à son budget.

On rappellera que, selon les dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, sont inscrits en loi de finances initiale uniquement les emplois budgétaires de titre III, qui associent à des effectifs, présentés par catégories, corps et grades, un coût moyen. Pour le ministère des affaires étrangères, ils correspondent aux agents titulaires et contractuels, ainsi qu'aux militaires en position « hors budget » du ministère de la Défense.

Ces emplois sont répartis, entre les trois articles 11, 21 et 31 du chapitre 31-90 (administration centrale ; services diplomatiques et consulaires ; services et établissements culturels et de coopération) et les 3 chapitres expérimentaux LOLF de titre III (39-01, 39-02 et 39-03, article 01), pour un total de 9.141 emplois dans le présent projet de budget - en réduction de 152 emplois par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (9.293).

Ces 9.141 emplois budgétaires ne reflètent toutefois pas - loin s'en faut - la totalité des effectifs rémunérés par le Département. La Cour des comptes a d'ailleurs, à de nombreuses reprises, souligné le décalage particulièrement important entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels s'agissant du ministère des affaires étrangères. A compter du projet de loi de finances pour 2006, la LOLF inversera cette logique et exigera un effort de présentation exhaustive de l'emploi public.

La LOLF substitue en effet à cette présentation en emplois budgétaires un plafond d'emplois ministériel, auquel est associée une masse salariale, répartie par programme. La notion majeure de coût moyen s'efface devant celles de coût réel et de « budgétisation de la masse salariale ».

L'application de la LOLF au ministère des affaires étrangères conduit ainsi à recenser tous les effectifs rémunérés par le ministère et à ajouter à l'actuel périmètre d'emplois budgétaires présenté ci-dessus :

- les vacataires, collaborateurs extérieurs et professeurs de langues, imputés aujourd'hui sur le chapitre 31-98 ;

- les recrutés locaux des services diplomatiques et consulaires, actuellement imputés sur le chapitre 37-90 ;

- les recrutés locaux des établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger - en distinguant les recrutés locaux financés par subvention de l'Etat et les recrutés locaux autofinancés à partir des ressources propres des établissements (l'imputation budgétaire actuelle est le chapitre 37-95) ;

- les volontaires internationaux (VI) des services diplomatiques et consulaires et des services et établissements culturels, imputés sur l'actuel chapitre 31-90, et ceux de l'assistance technique et des Alliances françaises, imputés sur le chapitre 42-15 ;

- les assistants techniques en matière de coopération internationale et de développement (chapitre 42-15) et les assistants techniques militaires de la coopération militaire et de défense (chapitre 42-29) ;

- les personnels des Alliances françaises (chapitre 42-15).

Ces différentes populations, qui seront présentées dans 5 catégories d'emplois en LOLF (titulaires et CDI en administration centrale ; titulaires et CDI à l'étranger ; CDD, VI et AT ; militaires hors budget ; recrutés locaux), constituent un effectif total, exprimé en « équivalent temps plein » sur la base des données 2003, de 23.422 emplois.

3. Les réformes de la rémunération des personnels du ministère des affaires étrangères

a) La réforme de l'indemnité de résidence des personnels expatriés

A l'automne 2003, suite à un audit conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires étrangères, le ministère a engagé une réforme des indemnités de résidence, afin de mettre un terme à certaines incohérences (disparités géographiques injustifiées et caractère excessivement forfaitaire des indemnités notamment) et de dégager des économies sur ses dépenses de rémunération. La révision des indemnités de résidence qui a résulté de la réévaluation des indices, par pays, a touché l'ensemble des personnels expatriés de l'Etat. Dans plusieurs pays pour lesquels des incohérences manifestes, héritées du passé, ont été relevées16(*), le montant des indemnités de résidence a pu être réduit de 15 à 20 % par rapport à leur montant antérieur.

La réforme des indemnités de résidence a permis une économie de 28 millions d'euros pour le ministère des affaires étrangères, dont une partie - soit 8 millions d'euros - a été redéployée au profit de la rémunération des recrutés locaux et des personnels d'administration centrale.

Votre rapporteur spécial considère que ces révisions sont justifiées, dès lors qu'elles s'accompagnent d'une meilleure prise en compte des charges familiales et d'un rapprochement des indemnités entre l'administration centrale et les postes à l'étranger, considérant qu'un écart trop important peut produire des effets néfastes pour la motivation des agents en administration centrale.

b) La revalorisation des grilles de rémunération des recrutés locaux

Faisant le constat des insuffisances ou disparités qui caractérisaient la gestion des personnels de recrutement local, le ministère des affaires étrangères a établi, en 1999, un plan d'action visant à valoriser et à améliorer la situation de ces agents, fondé sur les conclusions du rapport Amiot. On rappellera que les personnels de recrutement local sont des agents publics recrutés sur la base de contrats de travail de droit privé et conformes à la législation du travail du pays d'accueil et des conventions internationales.

En premier lieu, le recrutement des agents locaux repose désormais sur une base juridique stable et pérenne, la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 disposant que « lorsque les nécessités du service le justifient, les services de l'Etat à l'étranger peuvent, dans le respect des conventions internationales du travail, faire appel à des personnels contractuels recrutés sur place, sur des contrats de travail soumis au droit local, pour exercer des fonctions concourant au fonctionnement desdits services ».

Chaque poste à l'étranger doit mettre en place un guide de gestion, appelé « règlement intérieur » précisant les dispositions directement applicables aux agents en vertu du droit local. Une trentaine de dossiers seraient en voie de finalisation, et 120 autres projets présentés par les postes seraient en cours de négociation. Par ailleurs, les contrats de travail ont été révisés et mis systématiquement en conformité avec le droit local.

S'agissant des rémunérations, celles-ci font l'objet, dans chaque pays, d'une grille des salaires appliquée par l'ensemble des services français, dont les niveaux sont échelonnés par type de fonction et par ancienneté. Cette grille est établie par référence aux niveaux de salaire pratiqués sur le marché du travail local et doit être cohérente avec celles pratiquées par les autres ambassades, notamment européennes.

Les salaires sont donc très différents selon le niveau de développement économique de la zone considérée. La rémunération moyenne dans le monde s'élève à 511 euros par mois pour le 1er niveau de la grille des salaires (emplois de gardien, planton, agent de nettoyage, etc.) et de 1.522 euros pour le dernier niveau (emplois de confidentialité, attaché de presse, traducteur, etc.).

Le plan d'action défini en 1999 a fait de la revalorisation de ces grilles de rémunération une priorité. En effet, dans de nombreux cas, et comme avait eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises le prédécesseur de votre rapporteur spécial, notre ancien collègue Jacques Chaumont, elles n'étaient plus adaptées au marché local du travail, ce qui a eu pour effet, dans certains postes, de constituer un obstacle au recrutement d'agents qualifiés ou de conduire à un nombre élevé de démissions, très préjudiciables à leur bon fonctionnement.

Par ailleurs, la protection sociale des agents a été améliorée, de manière à leur garantir une couverture sociale adéquate. Cette initiative s'est traduite soit par l'affiliation des personnels de recrutement local aux régimes locaux existants lorsque ceux-ci sont obligatoires, soit par l'application des conventions bilatérales de sécurité sociale, soit par soit la conclusion de contrats d'assurance complémentaire privée. Pour les postes dans lesquels la conclusion d'un contrat d'assurance privée ne peut être envisagée, la couverture des frais médicaux peut être assurée sous certaines conditions par la mission d'action sociale. Les modalités d'indemnisation en cas de départ à la retraite sont également fonction des caractéristiques du régime local. Lorsque la législation locale est muette, une indemnité calculée sur une base forfaitaire est versée aux personnels concernés.

Le ministère des affaires étrangère indique qu'en dépit des mesures nouvelles régulièrement obtenues en lois de finances, la mise en oeuvre du plan d'action, prévue initialement sur 4 ans, a été freinée par l'impact négatif de l'évolution des taux de change dans les pays où la monnaie est liée au dollar américain, d'une part, et par les régulations budgétaires successives, d'autre part. Depuis la gestion 2002, il note que la contrainte budgétaire s'est révélée moins pesante, essentiellement en raison de la bonne tenue de l'euro face au dollar.

Il précise que, depuis 1999, 99 grilles de rémunération ont été revalorisées, à raison de 15 en 1999, de 28 en 2000, 23 en 2001, 21 en 2002 et 14 en 2003.

Pour 2004, la mesure nouvelle de 2,2 millions d'euros accordée en loi de finances initiale devrait permettre un rattrapage du retard accumulé dans le processus de révision des grilles de salaires au cours des gestions précédentes, en procédant à la revalorisation d'une trentaine de grilles de rémunération.

* 15 On rappellera que la comptabilisation des emplois sera effectuée, à compter de l'entrée en vigueur de la LOLF, le 1er janvier 2005, en fonction des emplois « rémunérés par l'Etat », mesurés en « équivalent temps plein » (ETP).

* 16 Il s'agit, notamment, de plusieurs pays d'Europe de l'est et des Balkans.

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