B. PRÉSENTATION DES AGRÉGATS
Le budget de l'urbanisme et du logement comprend deux grands agrégats : « solidarité dans le logement » et « développement de l'habitat et renouvellement urbain ».
Présentation des crédits par agrégats
(en millions d'euros)
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Crédits votés en 2004 |
Crédits demandés |
Evolution |
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Agrégats |
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en 2005 |
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DO + CP |
AP |
DO + CP |
AP |
DO + CP |
AP |
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Solidarité dans le logement |
5.046 |
- |
5.179 |
- |
+ 2,6 % |
- |
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Développement de l'habitat et renouvellement urbain |
1.513,7 |
1.682,5 |
1.347,8 |
1.206 |
- 11 % |
- 28,3 % |
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TOTAL |
6.559,7 |
1.682,5 |
6.526,8 |
1.206 |
- 0,5 % |
- 28,3 % |
1. Solidarité dans le logement
L'agrégat « solidarité dans le logement » regroupait la contribution de l'Etat aux aides à la personne , qui ont pour finalité d'abaisser, dans le secteur locatif ainsi que dans le secteur de l'accession, le taux d'effort des ménages, et les subventions pour les personnes défavorisées (fonds de solidarité pour le logement, subventions aux associations) ou les accédants en difficulté (fonds d'aide aux accédants en difficulté). En raison des modifications de structure expliquées plus haut, cet « agrégat » n'est plus aujourd'hui constitué que de la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne.
Les aides à la personne sont :
- l'aide personnalisée au logement (APL) ;
- l'allocation de logement sociale (ALS) ;
- l'allocation de logement familiale (ALF).
Ces aides sont versées, sous conditions de ressources, aux ménages locataires, accédant à la propriété ou résidant en foyers, en fonction de leur situation familiale et de leurs dépenses de logement (loyer, mensualité de remboursement de prêt, redevance versée au gestionnaire de foyer).
Les crédits se répartissent entre :
- d'une part, la contribution versée par l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) pour le financement de l'ALS, à laquelle s'ajoutent les cotisations versées par les employeurs ;
- d'autre part, la subvention d'équilibre versée au fonds national de l'habitation (FNH) pour le financement de l'APL , en sus des contributions des régimes de prestations familiales et du fonds national d'aide au logement.
Quant à l'ALF, elle est entièrement financée par le fonds national des prestations familiales (FNPF), qui est alimenté par les cotisations d'allocations familiales des employeurs et 1,1 % de CSG ; le budget du logement ne participe donc pas à son financement.
Les trois prestations, APL, ALS et ALF sont désormais très voisines et coexistent essentiellement pour des raisons historiques. L'ALF, créée en 1948, est versée aux familles avec enfants et aux jeunes ménages. L'ALS, créée en 1971, est destinée principalement aux personnes isolées et aux ménages sans enfant à faibles ressources, notamment les personnes âgées, les jeunes travailleurs ou les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI). L'APL, créée en 1977, est versée à toutes les catégories de ménages, dès lors que ces ménages occupent un logement construit, acquis ou amélioré avec une aide de l'Etat.
Les aides personnelles au logement sont versées mensuellement aux bénéficiaires par les caisses d'allocations familiales pour le régime général et par les caisses de mutualité sociale agricole pour le régime agricole.
13,4 milliards d'euros de prestations d'aides personnelles au logement ont été versées en 2003 à 6,1 millions de ménages.
Part de l'Etat dans le financement des différentes aides à la personne
(en millions d'euros)
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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TOTAL ETAT |
4925 |
5104 |
5262 |
4997 |
5379 |
5239 |
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TOTAL EMPLOYEURS |
7111 |
7436 |
7465 |
7870 |
8139 |
8246 |
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PART DE L'ETAT DANS LE FINANCEMENT TOTAL |
40,9 % |
40,7 % |
41,3 % |
38,8 % |
40,0 % |
38,9 % |
Source : secrétariat d'Etat au logement
Aides personnelles au logement : dotation budgétaire demandée pour 2005
(en millions d'euros)
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Ch.46-40 |
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rappel LFI 2004 |
5.046,00 |
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PLF 2005 |
5.179,00 |
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écart 2005/2004 |
+ 133,00 |
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dont |
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Mesures d'équité sur les barèmes |
- 65,00 |
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Actualisation des barèmes |
100,00 |
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Changement des clés de financement |
- 200,00 |
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Ajustement du tendanciel |
+ 298,00 |
Source : secrétariat d'Etat au logement
La simplification du financement des aides personnelles
Le gouvernement souhaite simplifier, à l'avenir, le financement des aides personnelles. Lors de la création de l'APL, en 1977, son financement a été basé sur le principe de l'allocation de logement (AL) « virtuelle » (article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation) : le montant d'allocation de logement qu'aurait perçu le ménage en l'absence d'APL est pris en charge par le budget des prestations familiales s'il s'agit d'une famille, le budget du FNAL sinon. Le budget de l'Etat, à travers le fonds national de l'habitation (FNH), prend en charge le complément entre AL virtuelle et APL. Des clés forfaitaires fixent la part de chaque fonds.
Outre la complexité du dispositif (existence de trois fonds, transferts entre FNH et FNAL, alimentés tous deux par des crédits budgétaires), l'unification des barèmes APL et AL est un élément supplémentaire de nature à justifier la simplification de ce système. En effet, le principe de l'AL virtuelle, appliqué au barème unique en locatif, conduit à faire prendre en charge en totalité la nouvelle aide des familles par le budget des prestations familiales, l'Etat finançant de son côté les prestations versées aux « petits » ménages (isolés et couples sans enfant). L'application de ce principe nécessite une modification des clés de financement de l'APL pour les mettre en conformité avec les dispositions législatives en vigueur, diminuant fortement la part de l'Etat au profit d'une imputation sur le budget des prestations familiales.
Faisant suite à l'actualisation des barèmes des aides personnelles au 1 er juillet 2003, le Gouvernement a demandé en février 2004 à un groupe de travail interministériel associant les services de la CNAF d'examiner cette question et, le cas échéant, de proposer une modification. Il a finalement décidé de modifier les clés de financement pratiquées provisoirement depuis 1997 et d'appliquer très rigoureusement le principe de l'AL virtuelle lors de l'élaboration du projet de loi de finances 2005.
Le gouvernement poursuit par ailleurs la simplification de la gestion des aides : dès la promulgation de la loi habilitant le gouvernement à prendre des mesures par ordonnance pour simplifier le droit (qui devrait intervenir à l'automne 2004), la fusion des deux fonds FNAL et FNH sera mise en oeuvre.
Source : secrétariat d'Etat au logement