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Article 2-
(Articles L. 214-4 et L. 215-10 du code de l'environnement) -

Réforme du régime de retrait ou de modification de l'autorisation
des installations ayant un impact sur l'eau

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 214-1 du code de l'environnement prévoit que les installations, ouvrages, travaux et activités, ne figurant pas à la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement8(*) (ICPE), qui entraînent des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines ou « une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants » sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6.

Ces articles disposent que ces installations et travaux sont soumis à autorisation ou déclaration selon « les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau », en fonction d'une nomenclature9(*) établie par décret en Conseil d'Etat, après avis du Comité national de l'eau. L'article L. 214-3 précise que les infrastructures et aménagements « susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique » sont soumis à autorisation.

S'agissant des installations hydroélectriques, celles d'entre elles qui permettent le prélèvement, y compris par dérivation, dans un cours d'eau d'une capacité totale maximale supérieure ou égale à 1 000 m3/heure ou à 5 % du débit du cours d'eau sont soumises à autorisation. Les installations pour lesquelles le prélèvement est compris entre 400 et 1 000 m3/heure ou entre 2 et 5 % du débit sont soumises à déclaration. Toutefois, la nomenclature précitée indique que tous les ouvrages fonctionnant par éclusées ou entraînant une différence de niveau de 35 cm de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval sont soumis à autorisation.

En outre, les ouvrages de production d'hydroélectricité font l'objet d'une réglementation spécifique avec la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique. L'article 2 de ce texte prévoit une procédure distincte qui dépend de la puissance des infrastructures. Si leur puissance est supérieure à 4 500 kilowatts, ils sont soumis à une procédure de concession. Quand l'installation d'une concession hydraulique nécessite l'occupation définitive de propriétés privées, elle a pour conséquence la constitution d'un domaine publique hydroélectrique par déclaration d'utilité publique. Au terme de la concession, qui ne peut avoir une durée supérieure à soixante-quinze ans, si celle-ci n'est pas renouvelée, la propriété des installations revient à l'autorité concédante, c'est à dire à l'Etat. Les infrastructures dont la puissance est inférieure à 4 500 kilowatts sont, quant à elles, soumises à une procédure d'autorisation.

Dans les deux cas, l'acte de concession ou d'autorisation délivrée sur le fondement de la loi du 16 octobre 1919 vaut autorisation au titre des dispositions du code de l'environnement sur la police de l'eau.

Le texte du projet de loi :

 Le du paragraphe I de l'article 2 du projet de loi est une disposition de coordination.

Le de ce paragraphe tend à insérer un nouvel alinéa dans l'article L. 214-4 du code de l'environnement qui traite de la procédure d'autorisation des infrastructures et aménagements ayant un impact sur l'eau, notamment des installations hydroélectriques. Le paragraphe II de cet article définit les cas dans lesquels l'autorisation peut être retirée ou modifiée sans indemnité de la part de l'Etat exerçant ses pouvoirs de police10(*). Le projet de loi vise à introduire une nouvelle possibilité de retrait ou de modification sans indemnisation dans les cas où, à compter du 22 décembre 2013 en application des orientations fondamentales du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), uniquement sur les cours d'eau classés11(*), le fonctionnement des ouvrages ou installations ne permettrait pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée (dites espèces amphihalines).

Votre rapporteur note que le texte proposé par ce dispositif est explicite quant aux conséquences qui pourraient être sanctionnées sur son fondement. En aucun cas, il n'autorise l'Etat à retirer ou modifier l'autorisation des installations qui pourraient nuire à la faune aquatique. En effet, la notion de « préservation » des espèces réserve l'application de cette sanction aux seules situations dans lesquelles le fonctionnement des ouvrages hydrauliques pourrait conduire à la disparition des poissons migrateurs.

 Le du paragraphe II vise à insérer la même modification à l'article L. 215-10 du code de l'environnement, qui concerne les autorisations ou permissions accordées pour l'établissement d'ouvrages ou d'usines sur les cours d'eau non domaniaux. L'article L. 215-10 prévoit, dans sa rédaction actuelle, que ces autorisations ou permissions peuvent être retirées sans indemnité de la part de l'Etat dans un certain nombre de cas, également définis limitativement, qui diffèrent de ceux énoncés précédemment12(*). Aussi avec ces dispositions proposées par le projet de loi les autorisations sur les cours d'eau non domaniaux pourraient-elles être également retirées sans indemnité si le fonctionnement des ouvrages ou installations ne permettait pas la préservation des espèces amphihalines.

Enfin, le de ce paragraphe étend le champ d'application de l'article L. 215-10 aux entreprises hydroélectriques placées sous le régime de la concession au titre de la loi du 16 octobre 1919, ce qui permet à l'Etat, pour les motifs évoqués ci-dessus, de résilier ou de modifier la concession hydraulique sans indemnité.

Observations de votre commission :

Dans la pratique, les dispositions de cet article ont pour objet de parvenir à maîtriser, voire diminuer, les effets sur la vie piscicole des fortes variations de débit (appelées également éclusées) dans les cours d'eau qui résultent du fonctionnement des installations hydroélectriques. En effet, les ouvrages hydroélectriques se caractérisent par des aménagements leur permettant de stocker des volumes d'eau importants, que cela soit sous la forme d'un lac ou d'une retenue de bassin, qui sont relâchés dans les cours d'eau quand l'usine hydroélectrique est mise en marche afin de répondre à la demande du système électrique. En conséquence, le débit, et donc le niveau, du cours d'eau varient fréquemment selon que la centrale fonctionne ou non. Or, de telles variations peuvent précisément nuire au développement de la vie piscicole, en particulier pendant les périodes de frais. Les poissons sont amenés pondre leurs oeufs dans des frayères situées dans des cours d'eau submergés du fait de la mise en fonctionnement des centrales hydrauliques. Toutefois, quand l'usine est mise à l'arrêt, le débit et le niveau du cours d'eau diminuent, parfois très fortement, ce qui a parfois pour conséquence de mettre les oeufs à l'air libre et de les détruire.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater que les producteurs d'hydroélectricité avaient conscience de ces inconvénients et de leurs enjeux en termes de préservation de la vie piscicole. Il lui a ainsi été indiqué que, sur la base de ce constat, des négociations locales entre les différents acteurs, s'attachant à trouver des solutions à ces problèmes, s'étaient engagées. De ce point de vue, l'article 2 du projet de loi vise à créer un cadre juridique permettant à l'Etat de tirer les conséquences d'un échec de ces négociations. Ainsi, l'autorité administrative serait en mesure, en s'appuyant sur les SDAGE, de prendre des mesures pour remédier aux situations les plus graves de destruction de la vie piscicole.

Cependant, votre rapporteur ne peut pas, d'un autre point de vue, aborder cette question sans évoquer les enjeux énergétiques importants liés à la variation des éclusées. Les ouvrages hydroélectriques fonctionnant avec une retenue d'eau sont fréquemment mobilisés pour faire face aux pointes de consommation d'électricité. Les ouvrages de lac de montagne, qui se remplissent pendant l'été et l'automne avec la fonte des neiges, sont plus particulièrement utilisés au cours de l'hiver quand le système électrique a besoin de puissance supplémentaire du fait des besoins en chauffage des consommateurs. Les barrages fonctionnant avec une retenue et qui se remplissent régulièrement au cours de l'année en fonction de la pluviosité sont utilisés, quant à eux, pour répondre aux pics de consommation quotidiens (le matin et le soir essentiellement). On estime que la part « modulable » de production électrique à partir de ces centrales hydroélectriques représente environ 25 térawattheures (TWh) sur une production hydraulique totale de 70 TWh. Il est donc indéniable que c'est cette faculté de modulation de la puissance envoyée sur le réseau électrique qui constitue l'un des atouts majeurs de l'énergie hydroélectrique. D'après les estimations réalisées par RTE13(*), la capacité de production hydroélectrique contribue à fournir entre 60 et 70 % des variations quotidiennes de la demande d'électricité.

Au surplus, cette capacité de modulation est tout à fait essentielle pour assurer la sécurité du système électrique et pour éviter de procéder à des délestages si un incident ou toute autre raison devait conduire à la diminution de la production de base d'électricité (nécessité de mettre à l'arrêt une centrale nucléaire par exemple). Une installation hydroélectrique peut être mise en marche en quelques minutes, et peut monter en puissance aussi rapidement en cas de nécessité, contre plusieurs heures pour les moyens de production thermiques (centrales à fioul, à charbon ou à gaz) qui, aujourd'hui, constituent la seule alternative pour fournir de l'électricité pendant les périodes de pointe de consommation.

Proposition de votre commission :

Tout en étant conscient des enjeux qui s'attachent à la préservation et au développement de la vie aquatique afin d'atteindre un objectif de bon état écologique des eaux, votre rapporteur est néanmoins soucieux de préserver les points forts du système électrique français. Or, d'après l'analyse de RTE, si l'application du présent article devait conduire à une quasi-stabilité des débits des centrales hydrauliques au cours de la journée, il pourrait en résulter une perte de 2 à 3 gigawatts (GW) de puissance dans les périodes de pointe de consommation, qui devrait être compensée par autant d'investissements en moyens de production nouveaux. Surtout, il pourrait en résulter une perte de puissance modulable de 6 à 7 GW, utilisée là aussi pour répondre aux pics de la demande, qui devra être compensée en totalité par des moyens thermiques beaucoup moins adaptés à ce type de service.

La limitation de la capacité de modulation des usines de lac ou d'éclusées nécessitera de compenser ces pertes de production par la création de moyens de production thermiques supplémentaires, fortement émetteurs de gaz à effet de serre, qui ne seront pas utilisés dans les périodes où la consommation est plus régulière. Beaucoup de groupes thermiques devraient ainsi connaître des séquences démarrage-arrêt au cours d'une même journée, ce qui ferait peser des risques sur la disponibilité des machines et occasionnerait des surcoûts liés au nombre accru de démarrage et à une maintenance alourdie.

Au total, votre commission tient à souligner qu'il est indispensable de trouver un équilibre entre les exigences liées à la préservation des milieux aquatiques et la nécessité de garantir la sûreté du réseau et de répondre aux pics de consommation avec des moyens de production respectueux de l'environnement.

Aussi, votre commission juge-t-elle nécessaire de préciser le champ d'application de l'article 2, en adoptant un amendement de rédaction globale. Outre des modifications rédactionnelles, cet amendement vise à limiter les prérogatives qui sont données à l'Etat en cas de non respect des dispositions de cet article. En effet, il est apparu à votre commission que le retrait sans indemnité de l'autorisation ou de la concession constituait une sanction trop lourde au regard de l'objectif poursuivi par ce dispositif. En particulier, la concession est une procédure lourde, dont l'équilibre financier doit être garanti sur de nombreuses années. Votre commission ne peut que rappeler le jugement que portent les producteurs d'hydroélectricité qui, à juste titre, considèrent que cette disposition porte atteinte au régime contractuel des concessions et au principe de sécurité juridique qui y est traditionnellement attaché. Aussi cet amendement propose-t-il de ne prévoir que la possibilité de modifier l'autorisation ou la concession.

L'amendement tend également à préciser la cause qui autorise l'Etat à modifier l'autorisation dans les cas où la préservation des espèces amphihalines ne serait pas assurée. En effet, dans sa rédaction actuelle, le texte donne des prérogatives à l'Etat si le « fonctionnement » des installations ou des ouvrages ne permet pas de garantir la préservation des migrateurs. Votre commission juge que cette formulation est trop imprécise et vous propose de préciser que cette disposition vise exclusivement la variation du débit dans les cours d'eau du fait du fonctionnement de ces ouvrages.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 8 Installations régies par les dispositions du titre Ier du Livre V du code de l'environnement.

* 9 Annexée au décret n° 93-743 du 29 mars 1993, modifié par le décret n° 2003-868 du 11 septembre 2003.

* 10 Le retrait ou la modification de l'autorisation sans indemnisation est actuellement possible dans l'intérêt de la salubrité publique, pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour la sécurité publique, en cas de menace majeure pour le milieu aquatique ou quand les ouvrages ne font plus l'objet d'un entretien régulier.

* 11 Il s'agit des cours d'eau classés au titre du II de l'article L. 214-17 (voir commentaire de l'article 4 du projet de loi).

* 12 Sont cette fois visées les situations suivantes : dans l'intérêt de la salubrité publique, pour prévenir ou faire cesser les inondations, si l'exploitation porte atteinte à la conciliation entre les différents usages de l'eau, lorsque l'autorisation concerne des ouvrages établissant ou réglant le plan d'eau ou des établissements ou usines qui ne sont plus entretenus, pour des raisons de protection de l'environnement.

* 13 Réseau de transport d'électricité, qui est le gestionnaire du réseau de transport français.