3. L'amélioration du solde structurel prévue pour 2006, un effet d'optique ?
a) Une amélioration en trompe-l'oeil du solde structurel en 2005 et en 2006
Comme cela a été indiqué ci-avant, depuis la réforme du pacte de stabilité décidée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, les Etats membres doivent améliorer leur solde structurel de 0,5 point de PIB par an, hors soultes. Or, le projet de loi de finances pour 2005 ne prévoyait d'amélioration « hors soultes » que de 0,2 point de PIB en 2005, ce qui était insuffisant.
Le gouvernement pense cependant bénéficier d'une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1,2 en 2005 et de 1,1 en 2006. Ce phénomène est purement conjoncturel, mais comme, pour calculer le solde structurel, on suppose par convention que l'élasticité des recettes publiques au PIB est égale à 1, le déficit structurel en 2005 s'en trouverait artificiellement, et temporairement, minoré, ce qui permet au gouvernement d'afficher une amélioration du solde structurel de 0,4 point de PIB en 2005. C'est un phénomène analogue, purement optique , qui permettrait de réduire encore le déficit structurel de 0,5 point de PIB en 2006.
Selon les estimations du gouvernement, le solde structurel, corrigé de ce phénomène, s'améliorerait de seulement 0,1 point de PIB en 2005 et 0,1 point de PIB en 2006. Les efforts de réduction du déficit structurel demeurent donc très insuffisants.
b) Une programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009 encore très volontariste
(1) Un nouveau report de l'assainissement des finances publiques à moyen terme
La programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au présent projet de loi de finances, qui préfigure le programme de stabilité transmis à la Commission européenne au mois de décembre de chaque année, décale une fois de plus la trajectoire d'assainissement des comptes publics , comme l'indique le graphique ci-après.
La programmation pluriannuelle des finances
publiques :
comparaison avec les programmations
précédentes
(solde public, en points de PIB)
Remarque : à l'exception du programme 2006-2008, les programmes de stabilité comprennent également un scénario de croissance forte, à 3 %, non indiqué sur le graphique.
Sources : Insee, programmes de stabilité, présent projet de loi de finances
On remarque en particulier que la nouvelle programmation pluriannuelle prévoit une quasi-stabilité du déficit public en 2005, 2006 et 2007, avec une réduction globale sur ces trois années de seulement 0,3 point de PIB.
Il faut cependant donner acte au gouvernement d'avoir retenu, pour construire la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009, une hypothèse basse de croissance du PIB de 2,25 %, plus réaliste que celle des scénarios précédents, de 2,5 %.
(2) Une hypothèse de croissance des dépenses encore plus volontariste que celle des programmations précédentes
Par ailleurs, la prévision de croissance des dépenses publiques en volume, de 0,9 % par an en moyenne selon le scénario de croissance à 2,25 %, est encore plus volontariste que les précédentes, qui n'ont jamais été respectées, comme l'indique le graphique ci-après.
La croissance des dépenses publiques en volume : prévision et exécution
(en %)
(1) Scénario dit « bas » : dans le scénario le plus optimiste, dit « haut », les dépenses publiques augmentent de 0,6 % en moyenne, contre 0,9 % en moyenne dans le scénario indiqué sur le graphique.
Sources : Insee, programmes de stabilité, présent projet de loi de finances
(3) La reconnaissance de la nécessité de réduire les dépenses de l'Etat en volume
Cette prévision d'évolution des dépenses publiques, peu réaliste si on la compare aux réalisations de ces dernières années, présente cependant l'intérêt de reconnaître, pour la première fois, que la stratégie de maîtrise des dépenses publiques passe par l'application, pour les dépenses de l'Etat, du « zéro valeur ».
En effet, jusqu'à présent les programmes de stabilité supposaient que les dépenses de l'Etat étaient stables en volume, ce qui obligeait à prévoir une croissance des dépenses de protection sociale de l'ordre de 1,5 % en volume, alors que la croissance observée était proche de 3 %, comme l'indique le graphique ci-après.
La croissance des dépenses de sécurité sociale en volume : prévision et exécution
(en %)
Remarque : la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2008 annexée au présent projet de loi de finances, n'étant pas aussi détaillée que le programme de stabilité devant être transmis à la Commission européenne en décembre prochain, n'indique pas sur quelles hypothèses elle s'appuie en matière de croissance des dépenses de sécurité sociale.
Sources : Insee, programmes de stabilité
En revanche, si les dépenses de l'Etat diminuent de 2 % par an en volume, et si les dépenses des autres administrations publiques continuent d'augmenter à un taux de 3 % par an - ce qui semble difficilement évitable, en particulier parce que les dépenses de santé de la France augmentent déjà moins vite que celles de la plupart des autres pays de l'OCDE -, il en résulte un taux de croissance des dépenses de l'ensemble des administrations publiques de 1,2 % par an , ce qui correspond à l'objectif moyen des programmations antérieures.
Selon les hypothèses d'une croissance du PIB de 2 % par an et d'une croissance des dépenses publiques de 1,2 % par an - l'objectif « volontariste » le plus vraisemblable selon votre commission des finances -, l'objectif de retour à un déficit public de 1 % du PIB serait atteint en 2011, contre 2010 selon le scénario du gouvernement, comme l'indique le graphique ci-après.
L'évolution du solde public :
comparaison des programmations pluriannuelles et de deux scénarios
alternatifs
(en points de PIB)
Sources : Insee, programmes de stabilité, présent projet de loi de finances, calculs de votre commission des finances
Le graphique ci-avant permet également de mettre en évidence le fait qu'un scénario « au fil de l'eau » - croissance du PIB de 2 % par an et croissance des dépenses publiques de 2 % par an - aurait des conséquences catastrophiques : les dépenses publiques augmentent aussi vite que le PIB, et le solde public ne s'améliore pas.