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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 12 - Création d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO2

Commentaire : le présent article vise à instituer une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO2.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CONTEXTE : LE MARCHÉ DES VÉHICULES PARTICULIERS EN FRANCE

Pour l'année 2004, les ventes de voitures particulières en France s'élèvent à 2.013.709 unités (+ 0,2 % par rapport à 2003), dont 1.392.925 véhicules Diesel, 617.449 véhicules essence, 2.875 véhicules à bicarburation essence/GPL première monte, 669 véhicules hybrides et 460 véhicules électriques.

Le graphique suivant retrace l'évolution des ventes de véhicules particuliers en France depuis 10 ans :

Evolution des ventes de véhicules particuliers en France depuis 10 ans

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

On constate, comme le montre le graphique qui suit, que la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France stagne depuis quatre ans, pour s'établir à 154 grammes de CO2 par kilomètre. On relèvera que les véhicules Diesel émettent, en moyenne, 13 grammes de CO2 par kilomètre de moins que les véhicules Essence.

Evolution du taux moyen d'émissions de CO2 en France depuis 1995

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

Dans ce contexte, l'objectif de ramener, d'ici 2008, la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France à 140 grammes de CO2 par kilomètre paraît difficile à atteindre (cf. infra C).

B. LE DISPOSITIF DE LA TAXE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION

Tous les véhicules sont soumis à certificat d'immatriculation - ou carte grise.

L'article 1599 quindecies du code général des impôts dispose qu'il est institué au profit des régions une taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, délivrés dans leur ressort territorial. Le taux de cette taxe, qui est assise et recouvrée comme un droit de timbre, est normalement proportionnel, sauf dans certains cas prévus par les articles 1599 sexdecies à 1599 novodecies du code général des impôts71(*).

Les concessionnaires et les agents de marques de véhicules automobiles sont exonérés de cette taxe pour les véhicules neufs affectés à la démonstration, dont le poids total en charge n'excède par 3,5 tonnes.

Le taux unitaire par cheval-vapeur, arrêté par la région, est déterminé chaque année par délibération du conseil régional. En 2005, il s'établit en moyenne à 27 euros par cheval-vapeur au niveau national et varie entre 16 euros en Corse et 36 euros en Lorraine.

Le montant versé par le particulier pour l'obtention de son certificat d'immatriculation est en partie fonction des émissions de CO2 du véhicule, puisque la formule de calcul de la puissance administrative du véhicule intègre la quantité d'émissions de CO2 par kilomètre.

On rappellera que la vignette automobile, supprimée en 2001, avait également vu son niveau, du fait de la redéfinition de la puissance administrative, indexé sur les émissions de CO2 à partir de 1998.

C. LA STRATÉGIE COMMUNAUTAIRE ET LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES

1. La stratégie communautaire

Afin de réduire les émissions de CO2, le Conseil des ministres de l'Union européenne a approuvé, en 199672(*), une stratégie communautaire visant à réduire les émissions de CO2 des voitures particulières et à améliorer l'économie de carburant qui se fonde sur trois piliers : des engagements de l'industrie automobile à améliorer l'économie de carburant ; l'utilisation d'étiquettes de consommation de carburant ; enfin, des mesures fiscales.

Les constructeurs automobiles ont pris l'engagement de réduire les émissions moyennes de CO2 de voitures particulières neuves à 140 grammes de CO2 par kilomètre d'ici 2008-2009, l'objectif du Conseil européen et du Parlement européen étant de ramener les émissions de CO2 des voitures particulières neuves au niveau moyen de 120 grammes par kilomètre d'ici 201273(*). D'après les données communiquées à votre rapporteur général, le niveau moyen d'émissions de CO2 des voitures nouvellement immatriculées produites par les constructeurs européens, japonais et coréens s'élevait en effet à 172 g/km en 2000 et avait diminué pour s'établir à 166 g/km en 2002. Les données françaises étaient un peu inférieures, puisqu'elles s'établissaient à 155 grammes de CO2 par kilomètre en moyenne en 2002 et 2003.

La Commission européenne74(*) estime que la taxation des véhicules constitue « un instrument complémentaire essentiel pour atteindre l'objectif de l'Union européenne de 120 g de CO2/km pour les voitures neuves d'ici à 2008-2010, et contribuer au respect des engagements pris par l'Union européenne dans le cadre du protocole de Kyoto ». Elle précise également que la taxation des véhicules « doit instaurer une relation plus directe entre le niveau des taxes et le taux d'émissions de CO2 de chaque voiture particulière neuve. La différenciation des taxes sur les véhicules est considérée comme un élément fondamental pour améliorer globalement le bilan énergétique des voitures particulières neuves. Les taxes automobiles existantes doivent être remplacées par des taxes totalement basées sur les émissions de CO2 ou, à défaut, un élément CO2 doit être intégré aux taxes d'immatriculation et aux taxes annuelles de circulation existantes ».

L'idée d'une taxation différenciée des véhicules particuliers en fonction du volume de CO2 qu'ils rejettent s'inscrit donc dans le cadre de réflexion dressé par la Commission européenne.

2. La taxation des véhicules particuliers au sein de l'Union européenne

Les dispositifs de taxation des véhicules particuliers sont extrêmement hétérogènes au sein de l'Union européenne, ainsi que le montre le tableau qui suit.

D'après ce tableau, la France se singularise dans la mesure où elle est le seul Etat à ne disposer, depuis la suppression de la vignette automobile en 2001, ni de taxe d'immatriculation, ni de taxe annuelle de circulation.

Cette appréciation doit être nuancée dans la mesure où il existe en France, ainsi qu'il a été précédemment relevé, un certificat d'immatriculation pour les véhicules particuliers qui est, en partie, fonction des émissions de CO2 du véhicule. Toutefois, cette taxe sur les cartes grises est assimilée par la Commission européenne à une redevance pour service rendu et non à une taxe d'immatriculation.

Les différences de taxation des véhicules particuliers dans l'Union européenne

Etat

Taxe à l'immatriculation (TI)

Taxe annuelle de circulation (TAC)

ALL

non

oui

AUT

malus sur consommation, jusqu'à 16% du prix du véhicule

oui

BEL

oui

oui

DAN

Moyenne : 15.569 euros en 1999, la plus élevée de l'Union européenne

moyenne : 463 euros en 1999 (***)

ESP

oui

oui

FIN

oui

oui

FRA

non (****)

non pour les particuliers (*)

GRE

oui

oui

IRL

oui

oui, élevée

ITA

Moyenne : 267 euros en 1999, la moins élevée de l'UE

Moyenne : 30 euros en 1999, la moins élevée de l'UE

LUX

non

oui

PB

bonus CO2 entraînant une réduction de TI

élevée avec bonus - malus sur la consommation

POR

oui

oui

RU

non

basée sur les émissions de CO2 (**)

SUE

non

oui

(*) « Vignette automobile » supprimée pour les particuliers, en 2001.

(**) Seul pays de l'UE à pratiquer une TAC basée sur le CO2. Entre 159 euros pour 150 CO2/km et 246 euros pour 185 gCO2 et plus.

(***) La plus élevée de l'UE : + 120 euros de taxe pour chaque litre consommé en plus pour 100 m.

(****) La taxe sur le certificat d'immatriculation (carte grise) n'étant pas considérée ici comme une fiscalité significative.

Source : rapport du groupe de travail bonus-malus CO2 de la commission interministérielle du véhicule propre et économe (CIVEPE)

Dans la communication précitée du 6 septembre 2002, la Commission estime qu'« il convient de réduire progressivement les montants des taxes d'immatriculation en vue de les ramener à de faibles niveaux et, de préférence, les supprimer totalement », afin de supprimer les entraves fiscales pour les voitures particulières au sein du marché intérieur.

Quelques expériences étrangères

Le Royaume-Uni a mis en place un système de modulation du montant de la vignette annuelle (TAC), découpée depuis mars 2001 en six classes, en fonction des émissions de CO2, avec une différenciation essence - diesel. Une voiture dont les émissions sont inférieures à 150 g de CO2 par km, est taxée à 159 euros, les taxes augmentent ensuite jusqu'à concurrence de 246 euros pour les véhicules particuliers émettant plus de 185 gCO2/km. Selon les professionnels britanniques de l'automobile, cette mesure aurait entraîné, entre mars 2001 et octobre 2003, une diminution de 3,5 % des émissions de CO2 des véhicules particuliers neufs.

Le Danemark a mis en place deux modulations. La première est basée sur la TI qui fait l'objet depuis 2000 de réductions pour les véhicules peu consommateurs de carburant (4 classes jusqu'en 2005, et 3 ensuite), avec distinction entre essence et diesel. La seconde, la « taxe verte », instituée depuis 1997, est basée sur une TAC acquittée deux fois par an. Les taux sont également fonction de la consommation de carburant, avec distinction essence - diesel.

Cette vignette ajoute environ 120 euros par an, pour chaque litre supplémentaire de consommation aux 100 km. Dans l'année suivant la mise en oeuvre de cette mesure, la consommation unitaire moyenne des voitures neuves a baissé de 4 %, et une hausse des ventes diesel a été observée.

Aux Pays-Bas, en 2002, les véhicules particuliers consommant peu de carburant bénéficiaient d'un bonus pour économie d'énergie, la TAC étant découpée en sept classes (A à G) et la réduction pouvant aller jusqu'à 1.000 euros (classe A).

Enfin, depuis 1992, l'Autriche applique un bonus-malus (« feebate ») à sa TI, basé sur la consommation et le type de carburation (différence entre essence et diesel).

Source : rapport du groupe de travail bonus-malus CO2 de la commission interministérielle du véhicule propre et économe (CIVEPE), avril 2004

3. Les réflexions antérieures du gouvernement

Dans le cadre de son rapport 2005 sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, votre rapporteur général avait analysé les réflexions du gouvernement en matière d'intégration des émissions de CO2 dans les dispositifs de taxation existants.

Une étude relative à un système de « bonus-malus » a tout d'abord été lancée à la suite du « plan véhicules propres », annoncé par le gouvernement le 15 septembre 2003 : un groupe de travail composé de représentants de l'administration et de représentants des constructeurs automobiles français a ainsi travaillé à ce projet, dans le cadre de la commission interministérielle sur le véhicule propre et économe (CIVEPE), et a abouti à des propositions.

L'idée de « bonus-malus » figurait explicitement dans le « plan national santé-environnement » présenté le 21 juin 2004 et constituait également l'une des actions du « plan climat » annoncé le 22 juillet 2004, afin de lutter contre le changement climatique : d'après les informations contenues dans ce plan, la mise en place d'un mécanisme de « bonus-malus » pourrait entraîner la diminution d'émission de CO2 d'environ un million de tonnes par an d'ici 2010.

Sur un total de ventes de 1,97 million de voitures en 2003, le ministre de l'écologie et du développement durable, alors M. Serge Lepeltier, avait annoncé qu'environ 600.000 acheteurs bénéficieraient d'un bonus, qu'environ 300.000 acheteurs bénéficieraient d'un malus, tandis que la mesure serait neutre pour environ un million d'acheteurs.

Le « plan climat » indiquait qu' « une concertation nationale et européenne [serait] entreprise afin d'étudier la mise en place dès que possible d'un système de bonus-malus fondé sur l'étiquette énergie à l'achat des véhicules particuliers neufs, récompensant les acheteurs de véhicules peu émetteurs de CO2, et dissuadant l'achat d'automobiles très émettrices ».

D'après les informations communiquées alors à votre rapporteur général, les services de la Commission européenne avaient confirmé la compatibilité de ce dispositif avec le droit communautaire, sous réserve qu'il ne crée pas de distorsion de concurrence, ce qui supposait de définir un barème adapté, n'entraînant pas de surtaxation des voitures étrangères par rapport aux voitures françaises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INSTAURATION, AU PROFIT DE L'ETAT, D'UNE TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE PROPORTIONNELLE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION

Le I du présent article tend à insérer dans le chapitre III du titre IV de la première partie du livre premier du code général des impôts une nouvelle section et un nouvel article 1011 bis consacrés à une nouvelle taxe additionnelle à la taxe proportionnelle sur les certificats d'immatriculation des véhicules.

Le I du nouvel du nouvel article 1011 bis prévoit que, contrairement à la taxe sur les certificats d'immatriculation, cette taxe additionnelle serait instituée au profit de l'Etat.

Cette taxe serait due sur tout certificat d'immatriculation d'une voiture particulière75(*).

Il est précisé que ne donnent pas lieu au paiement de cette taxe :

- la délivrance de certificat d'immatriculation de véhicules des séries W et WW, visée à l'article 1599 septdecies du code général des impôts

- la délivrance, visée à l'article 1599 octodecies du même code, de duplicata de certificats, de primata de certificats délivrés en cas de modification d'état civil ou de simple changement de dénomination sociale et de certificat d'immatriculation consécutive à un changement d'état matrimonial ou à un changement de domicile.

Le II du présent article précise que cette taxe s'appliquera à compter du 1er janvier 2006, aux véhicules dont la première mise en circulation est intervenue à compter du 1er juin 2004.

B. L'ASSIETTE, LE TARIF ET LE MODE DE RECOUVREMENT DE LA TAXE

1. Une assiette différente selon qu'il s'agit, ou non, d'un véhicule ayant fait l'objet d'une réception communautaire

Le II du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, définit l'assiette de la taxe, qui diffère selon que le véhicule considéré a fait l'objet, ou pas, d'une réception communautaire :

- pour les voitures particulières qui ont fait l'objet d'une réception communautaire, la taxe est assise sur le nombre de grammes de dioxyde de carbone émis par kilomètre ;

- pour les autres voitures particulières, la taxe est assise sur la puissance administrative.

Le concept de « réception communautaire »

La notion de « réception communautaire » est définie par la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

Il s'agit d'une procédure qui permet, au sein de l'espace communautaire, de connaître précisément les prescriptions techniques harmonisées applicables pour chacun des différents éléments ou des différentes caractéristiques du véhicule.

Cette procédure doit permettre à tout Etat membre de constater que chaque type de véhicule a été soumis aux contrôles prévus par les directives particulières et relevés sur une fiche de réception. Elle permet aux constructeurs d'établir un certificat de conformité pour chaque véhicule, qui doit alors être considéré par tous les Etats membres comme conforme à leurs propres législations.

2. Le tarif de la taxe

Le III du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, définit les taux applicables à chaque catégorie de véhicules. Comme l'assiette, les taux diffèrent selon que le véhicule considéré a fait l'objet, ou pas, d'une réception communautaire :

- le tableau suivant retrace les taux applicables aux voitures particulières ayant fait l'objet d'une réception communautaire :

Il ressort de ce dispositif que seules les voitures particulières émettant plus de 200 grammes de CO2 par kilomètre seraient taxées.

- le tableau suivant retrace les taux applicables aux autres voitures particulières :

Ainsi, seules les voitures particulières d'une puissance fiscale de plus de 10 chevaux-vapeurs seraient taxées.

3. Le recouvrement de la taxe

Le IV du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, précise que la taxe est recouvrée selon les mêmes règles et dans les mêmes conditions que la taxe sur les certificats d'immatriculation.

Cette précision apparaît de bon sens, dans la mesure où il s'agit d'une taxe additionnelle à la taxe précitée.

Exemples concrets

1) j'achète une voiture européenne

Le certificat d'immatriculation de cette voiture comprend nécessairement les émissions de CO2 et je relève donc du premier barème : le montant de la taxe additionnelle sera donc proportionnel aux émissions de CO2 de mon véhicule :

- si j'achète une Renault Vel Satis Expression 2,2 dCI 115, les émissions de CO2 atteignant 192 grammes par kilomètre, je ne paierai aucune taxe additionnelle ;

- en revanche, si j'achète le même modèle, mais doté d'un moteur essence 3,5 V6, les émissions de CO2 s'élèvent à 275 grammes par kilomètres et je paierai donc 200 euros ; cette somme s'ajoutera à la taxe sur les certificats d'immatriculation, qui compte tenu de la puissance administrative du véhicule (17 chevaux-vapeurs) représente une somme de 459 euros en moyenne : le surcoût d'immatriculation par rapport à la situation actuelle serait donc de 43,5 % ;

- si j'achète une Peugeot 607 Executive 2,2 essence 16 v, les émissions de CO2 s'élevant à 219 grammes par kilomètre, le montant de la taxe additionnelle sera de 38 euros ; comme la puissance administrative de la voiture s'élève à 11 chevaux-vapeurs, le surcoût moyen s'établirait à 12,8 %.

- si j'achète un 44 Volkswagen Toureg, (modèle 177 kW, V6, quatre roues motrices), les émissions de CO2 étant estimées à 331 grammes par kilomètre, je paierai une taxe additionnelle de 424 euros. Ce modèle ayant une puissance administrative de 18 chevaux-vapeurs, le surcoût lié à l'instauration d'une taxe additionnelle s'établira à 87,2 % (910 euros au total au lieu de 486 euros aujourd'hui).

2) j'achète une voiture américaine qui fait l'objet d'une homologation nationale

Dans ce cas, la taxe additionnelle ne sera pas proportionnelle aux émissions de CO2 mais sera forfaitaire, en fonction de la puissance administrative du véhicule.

Au-delà d'une puissance administrative de 15 chevaux vapeurs, je paierai la même taxe de 300 euros quelle soit la puissance administrative du véhicule. Dès lors, plus la puissance du véhicule augmente, plus le surcoût lié à l'instauration de cette taxe additionnelle diminue.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LE CONTENU DU DISPOSITIF PROPOSÉ

D'un point de vue économique, le dispositif proposé a pour objet « d'internaliser des externalités négatives » et constitue un élément favorisant le respect du protocole de Kyoto.

Dans son rapport 2005 sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, votre rapporteur général relevait que la réforme du système actuel de certificat d'immatriculation pourrait représenter une alternative intéressante aux dispositifs de bonus/malus un temps envisagé ou au dispositif de taxation annuelle, également possible. Il notait que ce dispositif pourrait présenter, dans la mesure où il s'agit d'un dispositif déjà à l'oeuvre, un coût de gestion moindre que celui d'un dispositif totalement nouveau, ce qui serait évidemment préférable, et éviterait de donner le sentiment d'un va-et-vient fiscal trop opportuniste...

A cet égard, il ne peut qu'approuver le principe de la démarche finalement retenue par le gouvernement.

Il n'en reste pas moins que l'impact de ce type de fiscalité demeure incertain. D'après le rapport d'avril 2004 du groupe de travail bonus-malus CO2 de la commission interministérielle du véhicule propre et économe (CIVEPE), les constructeurs automobiles n'auraient constaté aucun effet significatif de la suppression de la vignette pour les particuliers sur la puissance réelle des voitures achetées et il paraît selon eux impossible de conclure sérieusement à une corrélation entre la fiscalité en question et les évolutions de part de marché des puissances des véhicules.

Au total, le gouvernement estime que cette taxe devrait rapporter environ 12 millions d'euros en 2006.

D'après les informations recueillies par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), cette taxe concerner avant tout les coupés, les monospaces, les minibus et les 44, ainsi que le montre le graphique suivant :

Moyennes des émissions de CO2 des véhicules vendus par type de carrosserie

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

D'une manière générale, cette taxe toucherait les catégories de véhicules les plus luxueuses, qui sont les plus émettrices de CO2, comme le montre le graphique suivant :

Moyennes 2003/2004 des émissions de CO2 des véhicules vendus par gamme

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

En outre, il ressort des données recueillies par l'ADEME que ce dispositif de taxation ne constitue pas une mesure protectionniste déguisée. Dès lors, il est compatible avec les règles posées par le droit communautaire.

B. SUR L'AFFECTATION DE LA TAXE À L'ETAT

Ainsi qu'il a été relevé, le I du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, prévoit que le produit de cette taxe est affecté à l'Etat.

Or, il ressort des informations communiquées à votre rapporteur général et des débats menés à l'Assemblée nationale que le gouvernement entend affecter le produit de cette taxe à l'ADEME76(*), ce qu'il serait souhaitable de préciser dans le texte du présent article.

En outre, il convient d'étudier avec attention le tarif de la taxe, pour parvenir à une efficacité optimale de ce dispositif.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

* 71 Il en va ainsi des remorques, des véhicules agricoles, des véhicules immatriculés dans la série spéciale dite TT, des vélomoteurs et des véhicules immatriculés dans les séries W et WW.

* 72 Conclusions du Conseil « Environnement » du 25 juin 1996.

* 73 Cette position est notamment exposée dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la mise en oeuvre de la stratégie communautaire de réduction des émissions de CO2 des voitures, en date du 11 février 2004 (COM(2004) 78 final).

* 74 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la taxation des voitures particulières dans l'Union européenne, COM(2002) 431 final du 6 septembre 2002.

* 75 La notion de véhicule particulier s'entend au sens du 1 du C de l'annexe II de la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

* 76 Sur la situation budgétaire de l'ADEME, se reporter au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 43 du présent projet de loi de finances.