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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 13 - Aménagement du régime fiscal privilégié des biocarburants ainsi que du régime de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux carburants

Commentaire : le présent article prévoit de modifier le régime de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) afin de favoriser l'incorporation des biocarburants pour qu'elle atteigne 5,75 % du total de la production dès 2008 d'une part, et de baisser le montant des réductions de taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) applicables aux biocarburants afin de tenir compte de l'augmentation des prix du pétrole d'autre part.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DÉFINITION DES BIOCARBURANTS

Les biocarburants sont des combustibles liquides ou gazeux utilisés comme carburants pour le transport. Ils sont obtenus à partir de la biomasse, c'est-à-dire la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture (y compris les substances animales), de la sylviculture et de ses industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux.

Deux filières de production de biocarburants existent :

- celle de l'éthanol, alcool éthylique qui peut être incorporé directement dans l'essence (appelé également bio-éthanol) et l'éthyl tertio butyl éther (ETBE), composé oxygéné issu de la réaction de l'éthanol et de l'isobutylène77(*). L'éthanol est fabriqué à partir de betterave et de blé en France ;

- celle des esters d'huiles végétales, essentiellement d'huile de colza et d'huile de tournesol en France, utilisés sous formes d'esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV), destinés aux véhicules diesel ou au fioul domestique.

Quatre arguments ont justifié le développement de la production de biocarburants :

la réduction de l'effet de serre. On considère que la filière EMHV dégage 3,3 fois moins de gaz à effet de serre, à « pouvoir calorifique inférieur »(PCI)78(*) égal, que la filière gazole, et la filière éthanol 2,5 fois moins que a filière essence. Selon le rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburant », « sur la base de la valeur généralement admise de 100 euros par tonne de carbone évitée, la valeur économique du gain effet de serre s'établit à 50 euros par m3 d'ETBE ».

l'amélioration de l'indépendance énergétique. La production de biocarburants doit réduire la part des carburants et des combustibles fossiles importés. Les biocarburants pourraient représenter, selon les hypothèses les plus hautes, 25 % de la consommation de carburant de la France, si toutefois d'importants efforts sont réalisés pour développer la recherche dans ce domaine;

le développement des débouchés de la filière agricole. La réforme de la PAC en 1992 a permis aux agriculteurs de développer des cultures à vocation non alimentaires, en l'occurrence des cultures permettant la production d'éthanol ou d'esters d'huiles végétales, sur les sols qui devaient être laissés en jachère. Une aide communautaire de 45 euros par hectare a également été mise en place pour encourager la production de biocarburants hors jachère. De plus, l'objectif d'incorporer 5,75 % de biocarburants dans les carburants fossiles, décidé par le gouvernement en 2004, devrait permettre de produire 780.000 tonnes d'éthanol et 2.400.000 tonnes d'EMHV, en 2010, et d'écouler ainsi 75 % de la production de colza (contre 25 % en 2004), 20 % de la production de betterave et 3 % de la production de blé ;

- et enfin, le développement de l'emploi. La production de biocarburants devrait permettre le maintien de 1.700 emplois agricoles et la création d'emplois dans la filière industrielle de production des biocarburants, estimé à 2.300 équivalents temps plein par la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

B. LES DISPOSITIFS EUROPÉENS ET FRANÇAIS DE SOUTIEN AUX BIOCARBURANTS

1. La politique européenne

En mars 2002, l'Union européenne a ouvert la possibilité d'appliquer un taux différencié de droits d'accise sur les biocarburants, en précisant que son montant devait être révisé régulièrement afin que cette politique de soutien ne conduise pas « à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production de biocarburants ».

Puis, le 8 mai 2003, la directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil, visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports a été publiée. Elle fixe un objectif chiffré de référence pour le développement des biocarburants. Cet objectif est indicatif : le 31 décembre 2010, la part des carburants d'origine renouvelable, exprimé en contenu énergétique, doit atteindre 5,75 % des combustibles fossiles. Toutefois, cet objectif n'est pas compatible avec les règlements techniques communautaires qui fixent les seuils maximaux d'incorporation des divers types de biocarburants dans les carburants fossiles : soit 5 %79(*) du volume du carburant fossile pour l'EMHV et le bio-éthanol, et 15 %80(*) pour l'ETBE.

2. La législation française

Le principal outil utilisé par la France pour soutenir le développement des biocarburants était la défiscalisation, jusqu'en 2004. L'article 265 bis A du code des douanes prévoit que les biocarburants, produits sous contrôle fiscal dans des unités de production agréées peuvent bénéficier d'une réduction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers dans la limite de certains contingents. L'article 31 de la loi de finances pour 200581(*) a défini le niveau de défiscalisation comme suit :

- 33 euros l'hectolitre d'ester ;

- 38 euros l'hectolitre d'éthanol entrant dans la composition de l'ETBE ;

- et 37 euros l'hectolitre d'éthanol entrant pur dans la composition des essences.

Le gouvernement publie un appel à candidature au Journal officiel des Communautés européennes pour sélectionner les unités de production de biocarburants qui bénéficieront de son agrément. Le ministère chargé du budget délivre ou non l'agrément après examen du dossier des candidats. L'exploitant d'une unité de production doit produire la quantité de biocarburants pour laquelle il a obtenu l'agrément, ou céder le droit de production, à des fins de mise à la consommation, à une autre unité agréée. Le transfert donne lieu à l'accord préalable de l'administration des douanes.

En mai 2005, le gouvernement a étendu le volume des capacités agréées en 2005 jusqu'en 2007.

Volume des capacités agréées de production de biocarburants

En 2005, un amendement à la loi de finances pour 2005 précitée, a créé un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les supercarburants et le gazole, dont sont redevables les personnes qui mettent à la consommation ces carburants82(*). Le régime de cette nouvelle composante de la TGAP est fixé par l'article 266 quindecies du code des douanes.

Sont redevables de la TGAP relative aux carburants les redevables de la TIPP et de la TVA pétrolières, c'est-à-dire les compagnies pétrolières d'une part, et les grandes surfaces d'autre part. Il convient de préciser que ne sont concernées que les grandes surfaces ayant la qualité de dépositaire agréé, prévue par l'article 158 A du code des douanes83(*).

L'assiette de cette taxe est définie par l'article 298 du code général des impôts, relatif à l'assiette de la taxe sur la valeur ajoutée pétrolière. Aux termes de ces dispositions, la valeur imposable lors de la mise à la consommation est fixée forfaitairement pour chaque quadrimestre par le directeur général des douanes et des droits indirects, sur proposition du directeur des carburants. La valeur imposable est « établie sur la base du prix CAF moyen des produits importés, ou faisant l'objet d'une acquisition intracommunautaire, majoré du montant des droits de douane applicables aux produits de l'espèce en régime de droit commun en tarif minimum et des taxes et redevances perçues lors de la mise à la consommation, à l'exception de la taxe sur la valeur ajoutée ».

Le taux de la taxe est fixé à 1,2 % des carburants mis à la consommation en 2005, à 1,5 % en 2006, 3 % en 2007, 4 % en 2008, 5 % en 2009 et 5,75 % en 2010.

L'incorporation des biocarburants dans l'essence et dans le gazole permet néanmoins de réduire le montant de la taxe, à due proportion des quantités incorporées, corrigées de leur pouvoir énergétique.

3. Le plan « biocarburants » du gouvernement

En septembre 2004, le gouvernement a pris l'engagement d'appliquer la directive 2003/30/CE précitée. Il a décliné ses objectifs dans le plan biocarburants, dans le plan climat et dans la loi d'orientation sur l'énergie.

Aux termes de ce plan, les perspectives de production en éthanol et en EMVH sont les suivantes :

Ceci correspond à une quantité totale de biocarburants produite en 2010 de 3,1 millions de tonnes, soit sept fois plus que la quantité produite en 2004. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, rappelle qu'un effort d'investissement conséquent devra être réalisé par les producteurs de biocarburants pour permettre la réalisation du plan biocarburants. Un investissement de l'ordre de 150 millions d'euros est prévu par la filière de production des huiles végétales, sur la base des agréments accordés. Il semble qu'un investissement de l'ordre de 140 millions d'euros soit nécessaire pour permettre aux producteurs d'éthanol de fournir les 200.000 tonnes prévues pour les agréments supplémentaires prévus pour 2010.

Le 13 septembre 2005, le Premier ministre, M. Dominique de Villepin, a annoncé une accélération de la mise en oeuvre du plan biocarburants. La France devancera ainsi les objectifs fixés par la Commission européenne en matière d'incorporation des biocarburants dans les carburants fossiles. Leur consommation doit ainsi être portée à 5,75 % du total des carburants dès 2008, pour atteindre 7 % en 2010 et 10 % en 2015.

Rappelons qu'en 2004, le taux d'incorporation de biocarburants dans les carburants mis en consommation en France ne s'élevait qu'à 1 % selon les informations communiquées à votre rapporteur général. Le gouvernement, tirant les conséquences de ce retard, a précisé qu'un appel d'offres de 1.800.000 tonnes de biocarburants serait lancé avant la fin de l'année 2005, soit un doublement du volume de biocarburants par rapport à l'appel d'offres initialement prévu. Il a également proposé une modification du régime d'incitation au développement des biocarburants, tel est l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DU RÉGIME DE LA TGAP

1. La limitation du dispositif à la France métropolitaine

Le I du présent article modifie l'article 266 quindecies du code des douanes.

Le 1° du I du présent article modifiant le I de l'article 266 quindecies du code des douanes propose d'exclure les départements et territoires d'outre-mer du champ d'application de la TGAP pétrolière. Cette modification prend en compte le fait que les départements d'outre-mer, et les autres territoires d'outre-mer sont dépourvus d'unité de production de biocarburants. La TGAP pétrolière pesant sur les distributeurs de carburants, le gouvernement craint qu'en l'absence d'exonération, ces derniers ne choisissent de s'approvisionner par des importations provenant notamment du Brésil, pour échapper au surcoût de la taxe supplémentaire incorporée à la TGAP.

Il semble fondé d'exclure, au moins momentanément, les DOM du dispositif pour éviter que les consommateurs de ces départements ne paient la TGAP sans pouvoir en escompter un bénéfice immédiat pour eux, en termes d'incorporation de biocarburants. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, préconise d'étudier, courant 2006, la possibilité de développer des projets de production et d'incorporation d'éthanol de canne dans les essences et de consulter les collectivités territoriales sur cette question. En effet, les régions d'outre-mer devront supporter « le poids de la réduction de la taxe spéciale de consommation qui alimente dans les DOM le budget régional84(*) ».

2. La réduction de l'assiette de la TGAP

Le 2° du I du présent article, relatif au II de l'article 266 quindecies du code des douanes, modifie l'assiette de la TGAP relative aux carburants, afin qu'elle soit désormais totalement distincte de la TVA pétrolière. L'assiette ne serait donc plus définie par référence à l'article 298 du code général des impôts. En lieu et place, une valeur nominale est fixée à 55 euros par hectolitre pour les essences et 45 euros par hectolitre pour le gazole. Cette modification réduirait de façon importante l'assiette de la TGAP relative aux carburants qui était en juin 2005 de 100,28 euros par hectolitre d'essence et de 80,04 euros par hectolitre de gazole. Le gouvernement estime que le changement d'assiette correspond à deux objectifs :

- réduire l'instabilité de l'assiette, aujourd'hui fonction de l'évolution des prix des produits pétroliers ;

- et réduire les distorsions entre les contribuables. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, rappelle en effet, que le « dispositif de TGAP pouvait être source de disparité des contribuables devant cet impôt, voire d'impossibilité pour certains d'entre eux d'incorporer des biocarburants, les obligeant, pour éviter de payer la taxe, à acquérir des certificats de transfert auprès des raffineurs ».

De plus, ce rapport, qui recommande vivement la réduction de l'assiette de la TGAP rappelle que cette taxe peut avoir deux effets pervers : l'augmentation du prix des biocarburants d'une part et la création d'un avantage comparatif excessif d'autre part.

Selon ce rapport, la TGAP, évitée grâce à l'incorporation de biocarburants, s'analyse comme une « rente née du fait que certains protagonistes pensent que l'obligation créé par la loi ne peut pas être satisfaite par tous ».

Pensant que certains redevables ne parviendront pas à remplir leurs obligations d'incorporation et se trouveront dans l'obligation d'augmenter leur prix, pour intégrer le surcoût lié au paiement de la TGAP pétrolière, certains protagonistes augmentent à leur tour leur prix, alors même qu'ils ne paient pas pour leur part la taxe car ils incorporent aux carburants fossiles la quantité voulue de biocarburants.

Les effets pervers de la TGAP pétrolière : la création d'un avantage concurrentiel excessif

« Le niveau de la sanction appliquée par la TGAP sur la tonne de carburant fossile en excès n'a aucun rapport avec le différentiel de coût de fabrication du biocarburant par rapport au carburant fossile. Cumulée avec la défiscalisation, elle apporte un avantage concurrentiel indéniable au biocarburant, comme le montre le tableau ci-après, établi sur la base des conditions applicables en juin.

Avantage concurrentiel procuré par la TGAP et la défiscalisation cumulée en euro/hl

Prix/hl TIC et TGAP inclus

Biocarburant

Carburant fossile en excédent par rapport au taux fixé par la TGAP

Différentiel ou avantage concurrentiel fiscalement garanti

Ester/gazole

70

148

78

Ethanol/essence

101

170

69

ETBE/essence

132

170

38

* Hors coût d'incorporation (environ 13 euros/hl).

** Pour des quantités deux fois moindre de biocarburant (47 % d'éthanol dans l'ETBE).

« Le niveau de la sanction appliquée par la TGAP sur la tonne de carburant fossile en excès n'a aucun rapport avec le différentiel de coût de fabrication du biocarburant par rapport au carburant fossile. Cumulée avec la défiscalisation, elle apporte un avantage concurrentiel indéniable au biocarburant, comme le montre le tableau ci-après, établi sur la base des conditions applicables en juin.

* Hors coût d'incorporation (environ 13 euros/hl).

** Pour des quantités deux fois moindre de biocarburant (47 % d'éthanol dans l'ETBE).

« Le « service rendu » en contrepartie de cet avantage concurrentiel apparaît assez limité, en termes d'effet de serre et de capacité énergétique. On rappellera que la valorisation effet de serre s'établit respectivement à 50 euros par m3 d'EMHV, 30 euros par m3 d'éthanol et 26 euros par m3 d'éthanol rentrant dans la composition de l'ETBE ».

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

Par ailleurs, le 4° du I du présent article complète le IV de l'article 266 quindecies du code des douanes relatif au fait générateur de la TGAP pétrolière. Il prévoit que ne rentrerait dans son assiette que le gazole, le supercarburant sans plomb et le supercarburant ARS lorsqu'ils sont utilisés comme carburants exclusivement. Les autres utilisations de ces combustibles ne seraient pas taxées, ce qui est cohérent avec l'esprit de la directive 2003/30/CE précitée qui vise à développer l'usage des biocarburants dans le secteur des transports, principal responsable des émissions polluantes aggravant l'effet de serre.

3. La majoration du taux d'incorporation

Le 3° du I du présent article, modifiant le III de l'article 266 quindecies du code des douanes, prévoit d'augmenter l'objectif d'incorporation des biocarburants afin d'atteindre le taux de 7 % en 2010 au lieu de 5,75 %.

Le tableau suivant présente la progression prévue par le présent article par rapport aux objectifs d'incorporation initialement fixés :

Notons que l'article 11 ter (nouveau), introduit dans le projet de loi d'orientation agricole85(*) par nos collègues députés prévoit de compléter l'article 4 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique86(*) d'un alinéa ainsi rédigé :

«  (...) l'Etat crée notamment par l'agrément de capacités de production nouvelles, les conditions permettant de porter à 5,75 % au 31 décembre 2008, à 7 % au 31 décembre 2010 et à 10 % au 31 décembre 2005 la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport ».

Il conviendra de s'assurer de la compatibilité de ces deux dispositions, lors de l'examen du projet de loi de finances au Sénat.

4. La création de « certificats représentatifs » des quantités de biocarburants incorporés

Le 3° du I du présent article crée un certificat représentatif des quantités, exprimées en pouvoir calorifique inférieur, de biocarburants incorporés. Il est précisé qu'un décret détermine les modalités d'émission et de cession éventuelle du certificat.

Par coordination, le 5° du I du présent article complète le V de l'article 266 quindecies du code des douanes afin de prévoir que la déclaration relative à la TGAP pétrolière soit accompagnée « des certificats ayant servi au calcul du prélèvement » en lieu et place de « tous les éléments nécessaires au contrôle et à l'établissement de ce prélèvement supplémentaire ».

Si la création d'un certificat cessible doit être salué car il améliorerait la fluidité du marché et inciterait au développement de la production des biocarburants, le fait que le certificat soit émis par le redevable peut poser quelques difficultés.

En effet, les grandes compagnies pétrolières, comme les grandes surfaces qui sont « entrepositaires agréés », doivent adresser au service des douanes une déclaration de mise en consommation précisant le volume des pétroles mis en vente et le taux de biocarburant incorporé. Pour les grandes entreprises pétrolières, cette modification ne présente pas de problème particulier, elles incorporent elles-mêmes les biocarburants dans leur raffinerie.

Les grandes surfaces en revanche devront s'adresser à leurs fournisseurs, parfois situés à l'étranger, pour être capables d'émettre le certificat. Or, ni ces entreprises, ni les douanes n'auront la capacité de vérifier la fiabilité des informations données par les fournisseurs.

La cessibilité des certificats est en revanche un progrès. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, recommandait de définir un certificat « de transfert » :

- « pour corriger l'absence de fluidité du marché et à la demande des distributeurs, la Douane a introduit la possibilité pour un redevable dont le droit à déduction est supérieur au terme d'une année au montant dû de TGAP de vendre ce droit excédentaire à un autre redevable. Cette cession prend la forme d'un certificat de transfert établi sous le contrôle des Douanes. Ce système, dépourvu de base législative, risque de ne corriger que marginalement en 2006 les inégalités d'accès des redevables à l'incorporation physique des biocarburants, compte tenu des quantités agréées effectivement disponibles sur le marché et du niveau de la défiscalisation si celui-ci n'est pas corrigé. On peut craindre qu'en l'absence de fluidité du marché, le niveau du certificat de transfert ne s'établisse dans certaines filières à un niveau plus proche de la TGAP évitée par l'acquéreur que du prix habituel de vente du biocarburant ».

De plus, le rapport observe que la fluidification du marché renforcerait les effets de la TGAP.

Le renforcement des effets de la TGAP par la fluidification du marché

« L'intensité de l'incitation à introduire du biocarburant - une diminution de la taxe égale à la valeur hors TVA du carburant fossile - a été fixée par la loi sans référence à des données techniques ou économiques telles qu'un surcoût de production. (...).

« Dans ces conditions, il est difficile de voir dans cet impôt une « taxe générale sur les activités polluantes », c'est-à-dire une taxe calculée en fonction du coût de la pollution ou d'un surcroît de dépenses nécessaires pour éviter une pollution. En réalité, cet impôt a tous les caractères d'une sanction appliquée aux distributeurs qui incorporent dans le carburant qu'ils commercialisent une quantité de biocarburant inférieure à celle qui est fixée par la loi. Cette sanction est proportionnelle à la quantité de biocarburant qui fait défaut.

« Si tous les acteurs respectent la concentration cible, (...) aucun ne paiera la taxe. Si, de plus, chaque acteur est persuadé que lui-même et tous ses concurrents pourront respecter la concentration cible, chaque distributeur saura que ses concurrents ne paieront pas la taxe ; en conséquence, la concurrence entre distributeurs aura pour effet qu'aucun d'entre eux n'augmentera ses prix de vente au-delà de ses coûts. Les autres acteurs du marché (fournisseurs de biocarburants, etc.) en auront conscience et, pour ce qui est des prix, tout se passera comme s'il n'y avait pas de taxe ; néanmoins, l'existence de la taxe aura eu un effet incitatif indéniable sur les quantités de biocarburant incorporées et sur une fixation du prix des biocarburants à leur prix de revient marginal. Tel était probablement l'objectif du législateur.

« En revanche, si certains distributeurs pensent que d'autres distributeurs qui, ensemble, occupent une place significative sur le marché, ne pourront pas atteindre la concentration cible, ils pourront légitimement penser que ces distributeurs devront augmenter le prix de leurs produits. Ils en tireront alors logiquement parti pour augmenter les leurs, même s'ils savent que, atteignant la concentration cible, ils n'auront pas à payer de taxe. Par ailleurs, les autres acteurs de ces filières de biocarburant pourront alors faire valoir aux distributeurs qui n'atteignent pas la concentration cible que tout mètre cube supplémentaire de biocarburant leur permettra de diminuer la taxe qu'ils auront à payer de 700 ou 800 euros environ sur la base des taux en vigueur en juin 2005. Si, par ailleurs, les acteurs ayant satisfait leurs obligations fiscales peuvent céder à d'autres acteurs les certificats d'incorporation du biocarburant dont ils n'ont pas l'usage, le marché sera rendu plus fluide ».

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

B. LES MODIFICATIONS DE LA RÉDUCTION DE TIPP EN FAVEUR DES BIOCARBURANTS

Rappelons que l'Union Européenne recommande d'éviter que les réductions fiscales prévues « ne conduisent à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production des biocarburants »87(*).

Le II du présent article propose de modifier le 1 de l'article 265 bis A du code des douanes afin de prévoir qu'à compter du 1er janvier 2006, les montants de réduction de TIPP sont diminués :

- à 25 euros par hectolitre pour les EMHV, contre 33 euros actuellement (1° du II du présent article) ;

- à 33 euros par hectolitre pour l'ETBE, contre 38 euros actuellement (2° du II du présent article) ;

- et à 33 euros par hectolitre pour l'alcool éthylique d'origine agricole incorporé directement aux supercarburants, contre 37 euros actuellement (3° du II du présent article).

Enfin, le 4° du II du présent article modifie le c de l'article 265 bis A du code des douanes afin de supprimer le dispositif de défiscalisation spécifique à l'éthanol incorporé directement aux supercarburants, bénéficiant d'une réduction de TIPP de 37 euros par hectolitre, aux termes de l'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2003. L'éthanol incorporé directement aux supercarburants aura désormais le même régime que l'ETBE.

Le dispositif prévu par la loi de finances rectificative pour 2003 visait à remettre en cause le monopole de fait des producteurs d'ETBE en encourageant l'incorporation directe d'éthanol.

Les normes techniques applicables sont cependant contraignantes et la mesure fiscale n'a pas rencontré le succès escompté, seuls 5,54 % des agréments prévus ont pu être accordés.

L'incorporation directe d'éthanol aux supercarburants crée un mélange dont le niveau de « pression vapeur » est supérieur à la norme fixée par la directive 98/70/CEE du Parlement européen et du Conseil88(*) pour la période du 1er mai au 31 septembre. Le rapport du 20 septembre 2005 estime pour sa part que la filière de l'incorporation directe ne doit pas être condamnée sur le plan économique et technique.

Développer l'incorporation directe de l'éthanol

« La mission est arrivée à la conclusion que l'incorporation directe était excessivement coûteuse en été mais qu'elle pouvait être envisagée en hiver ; en effet, même s'il y a un surcoût qui peut être estimé à 13 euros par hectolitre d'éthanol(1), celui-ci est sensiblement inférieur aux incitations fiscales existantes en faveur de l'éthanol ; l'un des grands distributeurs (groupe Leclerc) a d'ailleurs commencé à tester cette voie et en est satisfait. Il y a actuellement une demande d'appui à leurs opérations de la part des grands distributeurs, dont les organisations représentatives se sont faites l'écho auprès de la mission, en vue d'éviter de payer la TGAP ou d'avoir à acheter des certificats de transfert aux pétroliers.

« Ceci a conduit la mission interministérielle à proposer le lancement d'une opération en vraie grandeur d'incorporation de l'éthanol en direct. Une telle opération devrai pouvoir démarrer avant la fin de l'année : un stockage et des moyens de distribution d'éthanol sont en cours d'installation dans un dépôt pétrolier de Rouen et une autre étude est en cours sur un dépôt de Bordeaux, chacun devant permettre des livraisons de l'ordre de 30.000 tonnes d'essence éthanolée(2) par mois, si les conditions du marché sont réunies et une solution trouvée pour la fourniture des bases d'essence nécessaires.

« Un accord devrait être recherché entre distributeurs, stockistes et pétroliers français ou étrangers sous l'égide de l'Etat pour un programme global justifiant l'équipement d'un nombre plus étendu de dépôts en stockages d'éthanol. Un appui technique à l'opération pourrait être demandé à l'IFP et l'ADEME. Cette démarche est apparue pour les membres de la mission plus réaliste que l'hypothèse d'une diminution à court terme des spécifications françaises en matière de tension de vapeur et de volatilité des essences qui ne peuvent passer que par un accord à Bruxelles probablement difficile à obtenir.

« Si un dispositif fiscal spécifique était mis en place, il ne serait pas déraisonnable d'envisager que, pendant l'hiver 2006-2007, près de 20.000 tonnes d'éthanol soient incorporées en direct, ce qui correspondrait à une part du marché de l'essence en hiver de plus de 10 % et une progression significative par rapport aux incorporations en direct de l'année 2004. La faisabilité de cet objectif est néanmoins fortement dépendante également de la réduction au minimum des délais d'instruction des dossiers d'installations classées. »

_____________________________________________

1 Essentiellement constitué par le manque à gagner qui résulterait de la non incorporation de butane dans l'essence pendant les mois d'hiver et permettrait de faire baisser la tension de vapeur. Ce surcoût est estimé entre 5 et 10 dollars l'hectolitre par Total.

2 Correspondant à un volume maximum de 1.600 tonnes d'éthanol incorporées par mois pour chacun des deux, étant rappelé que la consommation mensuelle d'essence est actuellement d'un million de m3.

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du gouvernement trois amendements :

- le premier prévoit de fixer une date butoir pour l'application de l'article 266 quindecies du code des douanes dans les départements d'outre-mer. A compter du 1er janvier 2010, le prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes sur les supercarburants et le gazole sera applicable aux personnes mettant à la consommation ces carburants. Les DOM ont donc cinq ans pour développer la production d'éthanol de canne à sucre, pour pouvoir l'incorporer aux carburants fossiles et pouvoir déduire le montant de leurs incorporations de la TGAP pétrolière ;

- le deuxième amendement adopté, à l'initiative de la commission des finances, supprime les dispositions modifiant l'assiette de la TGAP pétrolière. Les valeurs nominales de taxation prévues par le présent article du projet de loi seraient ainsi supprimées, et l'assiette de la taxe resterait fixée par référence au cours du baril de pétrole brut. Le gouvernement a entendu les arguments de l'ensemble des députés qui souhaitaient maintenir l'assiette de la TGAP pétrolière telle qu'ils l'avaient fixée, à l'unanimité, l'année dernière et a donné un avis favorable à cet amendement. Les députés ont rappelé qu'ils souhaitaient que la TGAP varie, en fonction des cours des carburants, pour être efficace. Ils ont estimé qu'elle devait même avoir un « effet punitif » pour ceux qui n'incorporent pas suffisamment de biocarburants. Pour ces raisons, ils ont souhaité continuer à indexer le calcul de la TGAP plutôt que de fixer un forfait. Le gouvernement a toutefois noté que le fait d'indexer la TGAP pétrolière sur le cours du baril pouvait avoir un effet pervers : si le prix du pétrole venait à baisser l'incitation à incorporer des biocarburants baisserait également. Dans la mesure où les cours sont hauts, l'effet à l'incitation est fort, mais le gouvernement a craint les effets désastreux d'un retournement de tendance. Cependant les prévisions sur l'évolution du prix du baril donnent plus à penser que ceux-ci vont se stabiliser que diminuer;

- le troisième amendement est d'ordre rédactionnel.

IV. LE COÛT DU DISPOSITIF RELATIF AUX BIOCARBURANTS

Le rapport du 20 septembre 2005 précité présente une estimation des coûts pour les consommateurs d'une part, et pour les contribuables d'autre part du coût des incitations financières mises en place pour favoriser l'incorporation des biocarburants.

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

Cette estimation à l'horizon 2010 est transposable à l'horizon 2008 dans la mesure où le gouvernement propose d'augmenter les taux d'incorporation des biocarburants, et que dès 2008 le taux initialement prévu pour 2010 serait applicable.

Le taux de TGAP retenu est celui applicable en juin 2005, et correspond donc au dispositif législatif rétabli par l'Assemblée nationale. En revanche cette estimation ne tient pas compte de la base de la défiscalisation proposée par le présent article et adopté par l'Assemblée nationale. L'estimation se base sur les données économiques de juin 2005 et sur les hypothèses retenues par le ministère chargé de l'agriculture en termes de consommation de biocarburants et de carburants fossiles. Elle suppose que le coût de la TGAP pétrolière est intégralement reporté sur le consommateur. En multipliant le coût au mètre cube par le volume prévisionnel consommé, on obtient un coût total pour le consommateur de 2.400 millions d'euros, en 2008. En procédant de même pour la défiscalisation de la TIPP, on obtient l'effort demandé aux contribuables, soit 1.269 millions d'euros en 2008.

L'estimation réalisée par les grands groupes du secteur est inférieure à celle du rapport « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants ». Elle se base sur l'hypothèse d'un taux de TGAP fixé forfaitairement à 55 euros par hectolitre pour les essences et 45 euros par hectolitre pour le gazole, comme le proposait le projet de loi de finances initial pour 2006. Elle envisage également une augmentation de 20 euros par litres de carburant fossile (ce qui correspond au deuxième chiffre dans la colonne « TGAP » du tableau suivant). Pour la TIPP, elle propose une double évaluation en 2006 pour tenir compte de la possibilité nouvelle d'incorporer de nouveaux types de biocarburants (deuxième chiffre de la colonne « TIPP »).

Coût des dispositions d'incitation à l'incorporation des biocarburants
au montant forfaitaire de TGAP de 55 euros pour les essences et 45 euros pour le gazole

(en millions d'euros)

Année

 

TIPP

TGAP

Total

 

Essence

98-123

135-184

233-307

2006

Gazole

176

291-421

467-597

 

Total

274-299

426-605

700-904

 

Essence

297

411-561

708-858

2008

Gazole

558

983-1420

1541-1978

 

Total

855

1394-1981

2249-2836

Le coût de la défiscalisation serait compris entre 274 et 299 millions d'euros en 2006, et devrait atteindre 855 millions d'euros en 2008. Le coût de la TGAP qui pourrait être reporté sur le prix à la pompe des carburants, et donc peser sur les consommateurs serait compris entre 426 et 605 millions d'euros en 2006 et entre 1.394 et 1.981 millions d'euros en 2008.

Votre rapporteur général s'étonne des différences existant entre les évaluations du « coût » du dispositif fiscal relatif aux biocarburants. Il note toutefois qu'il convient d'être très prudent avant de modifier le dispositif, tant il semble qu'une variation, même minime, des mesures de soutien aux biocarburants peut avoir une ampleur financière significative. Ainsi l'augmentation de 20 euros par litre d'essence ou de gazole de la TGAP pétrolière entraîne une augmentation de près de 200 millions d'euros, qui peuvent être reportés sur les prix des carburants.

De même, l'extension de la définition des biocarburants paraît avoir pour effet immédiat l'augmentation de 25 millions d'euros du coût du dispositif de défiscalisation.

Votre rapporteur général regrette qu'une évaluation globale du coût des dispositifs tendant à favoriser le développement des biocarburants ne lui ait pas été communiquée par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 77 L'isobutylène est un produit pétrolier de la famille du butane.

* 78 Le PCI mesure la quantité d'énergie libérée lors de la combustion du carburant.

* 79 Norme EN 14214 et EN 590.

* 80 Norme EN 228.

* 81 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004.

* 82 La mise à la consommation est définie par la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accises. La mise à la consommation recouvre l'importation, la fabrication et la sortie.

* 83 Les grandes surfaces achetant les carburants auprès d'une compagnie pétrolière, et n'exploitant pas directement un entrepôt fiscal de stockage de produits pétroliers ne sont pas redevables de la TGAP relative aux carburants.

* 84 Rappelons que l'article 266 quater du code des douanes fixe le régime de la taxe de consommation spéciale qui se substitue à la TIPP dans les TOM, et qui pèse sur les essences, les super carburants et le gazole. Cette taxe spéciale est affectée au budget du conseil régional.

* 85 Ce texte a été adopté en première lecture au Sénat le 9 novembre 2005. L'urgence a été déclarée. La commission mixte paritaire devrait se réunir le 8 décembre prochain.

* 86 Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005.

* 87 Décision du Conseil du 25 mars 2002, précitée, autorisant la France à octroyer des agréments permettant l'application de taux d'accises différenciés aux biocarburants.

* 88 Directive du 13 octobre 1998 concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel.