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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 3 - Nouvelle amélioration de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article a principalement pour objet de programmer une augmentation de 50 % de la prime pour l'emploi en deux ans, d'en modifier les modalités de calcul dans un sens plus favorable au travail à temps partiel, et de mensualiser son versement.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt visant à inciter au retour à l'emploi ou au maintien en activité pour les niveaux de rémunération les plus faibles.

Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi. En 2005, il concerne 8,9 millions de bénéficiaires touchant une prime d'un montant moyen de 294 euros, pour un coût d'environ 2,7 milliards d'euros.

A. LE BÉNÉFICE DE LA PRIME

Seules les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts sont éligibles à la PPE. La prime est accordée au foyer fiscal, mais dépend des revenus d'activité professionnelle de chacun de ses membres.

Une double condition de revenu doit être satisfaite pour bénéficier de la PPE.


· En premier lieu, l'attribution de la prime, qui est individuelle, dépend des revenus d'activité professionnelle. A ce titre, les revenus déclarés en 2004 doivent être compris entre 3.507 euros et 16.364 euros. Afin de tenir compte de la « mono » ou de la « bi-activité » au sein d'un foyer fiscal, cette limite est portée à 24.927 euros pour un foyer dont un seul membre travaille ou dont l'autre membre gagne moins de 3.507 euros.

Ces limites s'appliquent à des « équivalents temps plein », afin de ne pas verser de prime à des personnes dont les revenus horaires se trouveraient néanmoins élevés.

Application détaillée des règles de plafond de revenu d'activité

Le plafond de 16.364 euros s'applique :

- aux personnes célibataires, veuves, divorcées, sans enfant ou avec des enfants qu'elles n'élèvent pas seules ;

- aux personnes mariées lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.507 euros ;

- aux personnes à charge d'un foyer fiscal exerçant une activité professionnelle leur procurant plus de 3.507 euros.

Le plafond de 24.927 euros s'applique :

- si la personne est mariée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.507 euros ;

- si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants.

La durée du travail est intégrée pour le calcul de ces plafonds de revenus d'activité : ils s'appliquent à des « équivalents temps plein ». Ainsi, un salarié gagnant l'équivalent du SMIC annuel dans une année fiscale mais n'ayant travaillé que six mois dans l'année ne bénéficie pas de la PPE. Le mode de conversion se base sur une durée annuelle de travail de 1.820 heures (correspondant à une durée du temps de travail de 35 heures hebdomadaire) : le rapport entre 1.820 et le nombre d'heures travaillées dans l'année permet d'obtenir un coefficient de conversion, qui ne peut être inférieur à 1. Ce coefficient est ensuite appliqué aux revenus d'activités professionnelles déclarés pour l'examen de l'éligibilité à la PPE au regard des limites maximales de revenu (16.364 euros ou 24.927 euros).


· En second lieu, les revenus du foyer fiscal ne peuvent être supérieurs à certains plafonds13(*), ainsi déterminés pour 2004 :

- 12.383 euros pour la première part de quotient familial des célibataires, veufs ou divorcés ;

- 24.765 euros pour les deux premières parts en cas d'imposition commune ;

- plafonds auxquels s'ajoutent, le cas échéant, 3.421 euros pour chacune des demi-parts suivantes.

A titre d'illustration, un couple marié ayant deux enfants ne doit pas avoir un revenu fiscal dépassant 31.607 euros pour 2004.

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA PRIME

La prime comprend deux parties : la prime de base (partie variable) et les majorations (partie forfaitaire).

1. La prime de base

a) La prime de base pour un temps complet

La prime de base est établie par personne. Pour un revenu d'activité compris entre 3.507 euros et 11.689 euros, la prime s'élève à 4,6 % de ce revenu. Pour un revenu compris entre 11.689 euros et 16.364 euros, elle est de 11,5 % de la différence entre ce revenu et 16.364 euros.

Ainsi, la prime est attribuée à partir d'environ 0,3 SMIC au montant de 161 euros, augmente jusqu'à environ 1 SMIC pour culminer à 538 euros, puis devient dégressive pour s'annuler à environ 1,4 SMIC.

Pour les bénéficiaires qui n'auraient pas travaillé à temps plein sur l'année, et dont le revenu d'activité a donc fait l'objet d'une reconstitution en équivalent temps plein, le montant de la prime ainsi calculée est ensuite proratisé selon le coefficient inverse de celui établi pour obtenir le revenu annuel.

b) Le correctif en faveur des temps partiels

Toutefois, un dispositif introduit par l'article 3 de la loi de finances pour 2003 a apporté un correctif destiné à favoriser la reprise de l'activité, même à temps partiel.

Ce dispositif a pour effet de majorer de 45 % le montant de la prime de base pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet.

Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre 50 % (mi-temps) et 100 % (plein temps), la bonification, qui ressort ainsi à 45 % pour un mi-temps, diminue ensuite linéairement avec l'augmentation du temps de travail, jusqu'à disparaître pour un temps complet.

2. Les majorations

A cette prime de base s'ajoutent des majorations, l'une en faveur des couples « mono-actifs », l'autre pour personnes à charge.

a) Majoration en faveur des couples « mono-actifs »

Dans le cas de couples « mono-actifs », c'est-à-dire dont l'un des membres a gagné moins de 3.507 euros, la prime est :

- majorée de 81 euros pour un revenu d'activité inférieur 16.364 euros ;

- égale à 81 euros pour un revenu compris entre 16.364 euros et 23.377 euros ;

- égale à 5,5 % de la différence entre le revenu et 24.927 euros si ce dernier dépasse 23.377 euros.

Le tableau suivant donne le calcul de la prime de base pour un temps plein, majorée, le cas échéant, pour les couples « mono-actifs ».

Calcul de la prime pour un temps plein (y compris la majoration en faveur des couples « mono-actifs » mais hors majoration pour personnes à charge)

Situation de famille

Revenu d'activité R compris entre :

Formule de calcul
(temps plein)

Célibataires, veufs, divorcés, mariés « bi-actifs » ou personnes à charge du foyer exerçant une activité professionnelle au moins rémunérée à 3.507 €

3.507 € < R < 11.689 €

R x 4,6 %

11.689 € < R < 16.364 €

(16.364 € - R) x 11,5 %

Mariés «mono-actifs »

3.507 € < R < 11.689 €

(R x 4,6 %) + 81 €

11.689 € < R < 16.364 €

[(16.364 € - R) x 11,5 %] + 81 €

16.364 € < R < 23.377 €

81 €

23.377 € < R < 24.927 €

(24.927 € - R) x 11,5 %

Célibataires, veufs divorcés élevant seuls des enfants à charge

3.507 € < R < 11.689 €

R x 4,6 %

11.689 € < R < 16.364 €

(16.364 € - R) x 11,5 %

16.364 € < R < 24.927 €

0 € (susceptible de majoration pour personnes à charge)

b) Majorations pour personnes à charge

Les majorations pour personnes à charge sont forfaitaires quel que soit le revenu. Elles s'élèvent à :

- 34 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

- 68 euros pour le premier enfant des personnes isolées ;

- 34 euros quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs dont le revenu est compris entre 16.364 euros et 24.927 euros (68 euros pour le premier enfant en cas de personne isolée).

La plupart des cas de majorations pour personnes à charge sont retracés par le tableau suivant :

Majorations pour personnes à charge

Situation de famille

Revenu d'activités professionnelles

Une personne à charge

Deux personnes à charge

Trois personnes à charge

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs

3.372 € < R < 16.364 €

34 €

34 € x 2 = 68 €

34 € x 3 = 102 €

Mariés mono-actifs

3.372 € < R < 16.364 €

34 €

34 € x 2 = 68 €

34 € x 3 = 102 €

16.364 € < R < 24.927 €

34 €

34 €

34 €

Célibataires, veufs, divorcé élevant seul des enfants à charges

3.372 € < R < 16.364 €

68 €

68 € + 34 € = 102 €

68 € + 34 € + 34 € = 136 €

16.364 € < R < 24.927 €

68 €

68 €

68 €

3. La prime plancher

Un montant minimum de prime de 25 euros est accordé aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant.

*

* *

Tous ces éléments de calcul sont strictement incompréhensibles pour le moindre des bénéficiaires de cette prime. Le dispositif ne saurait être présenté comme incitatif à quoi que ce soit. Un tel raffinement administratif, contraire au bon sens, montre à quelles extrémités conduit le système franco-français de recherche d'une impossible égalité, et traduit des compromis multiples qui ne peuvent que nuire à l'efficacité et à la lisibilité d'une allocation censée avoir un impact psychologique sur les comportements individuels... Il est temps de s'en rendre compte.

C. LES MODALITÉS DE VERSEMENT DE LA PRIME

Afin de diminuer le délai séparant la reprise d'une activité professionnelle du paiement de la prime, et d'améliorer une hypothétique incitation au retour à l'emploi, un acompte forfaitaire de prime pour l'emploi s'élevant à 250 euros a été institué par l'article 3 de la loi de finances pour 200414(*).

Le salarié perçoit ainsi, plus d'un an avant la date de perception actuelle, une somme représentant, en moyenne, la moitié de sa prime pour l'emploi.

Le tableau suivant permet de saisir la portée de ce mécanisme en retenant le cas d'un célibataire inscrit comme demandeur d'emploi depuis le 1er juin 2003, et retrouvant une activité salariée rémunérée au SMIC le 1er décembre 2003 :

Modalités d'encaissement de la prime pour l'emploi

(en euros)

Année

2003

2004

2005

Situation antérieure (pas d'acompte)

-

-

463 versés
en septembre

Situation actuelle

-

250
versés en mai

213 versés
en septembre

Cet acompte est versé au profit des personnes justifiant d'une activité professionnelle d'une durée au moins égale à six mois et ayant été, pendant les six mois précédents, sans activité professionnelle et inscrites comme demandeurs d'emploi ou bénéficiaires du minimum invalidité, de l'« allocation adultes handicapés », de l'allocation de parent isolé, du revenu minimum d'insertion, de l'allocation parentale d'éducation à taux plein ou du « complément cessation d'activité » à taux plein de la prestation d'accueil du jeune enfant.

La régularisation de l'acompte intervient lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année du paiement de l'acompte, après imputation éventuelle des différents crédits d'impôt.

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article, modifiant les taux et les montants figurant dans l'article 200 sexies du code général des impôts, programme pour les revenus de 2005 et de 2006 une augmentation des taux conduisant à une majoration des montants de la PPE de 50 % sur deux ans et à un calcul de la prime plus favorable au travail à temps partiel, ainsi qu'un rehaussement des divers seuils et limites de revenus afin de tenir compte de l'évolution des prix et des salaires.

En outre, il est prévu de mensualiser le versement de la PPE, d'augmenter le montant des acomptes versés pour les personnes reprenant un emploi, et de substituer un seuil de versement au « plancher » de versement existant.

A. UNE AUGMENTATION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI APPROCHANT 50 % EN DEUX ANS

Il est rappelé qu'en 2004, pour un revenu d'activité compris entre 3.507 euros et 11.689 euros (soit environ 1 SMIC), la prime s'élève à 4,6 %15(*) de ce revenu, et que pour un revenu compris entre 11.689 euros et 16.364 euros (soit environ 1,4 SMIC), elle s'élève à 11,5 %16(*) de la différence entre ce revenu et 16.364 euros. Le présent article prévoit que ces taux évoluent conformément au tableau suivant :

Evolution des taux de la prime pour l'emploi

 

2004

2005

2006

Taux applicable jusqu'au revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

4,6 %

6 %

6,8 %

Taux différentiel applicable jusqu'au revenu professionnel déclaré ne permettant plus de bénéficier de la prime

11,5 %

15 %

17 %

Le taux principal progresse donc de plus de 30  % au titre des revenus de 2005, puis de plus de 13 % au titre des revenus de 2006, soit au total plus de 48 % d'augmentation en deux ans.

La PPE 2004 culmine, au voisinage du SMIC, à 538 euros. Compte tenu de la revalorisation des seuils (infra), le montant maximum de la PPE 2005 doit s'établir à 714 euros, et celui de la PPE 2006 atteindrait 809 euros, soit plus de 50% d'augmentation sur la période. Le tableau suivant montre l'évolution du montant de la prime de base versée au titre des revenus perçus en 2004, en 2005 et en 2006 :

Le coût de cette mesure est évalué à 680 millions d'euros en 2006.

B. UNE AUGMENTATION DE LA PRIME RENFORCÉE POUR LES TRAVAILLEURS À TEMPS PARTIEL

Il convient de noter que près de 35 % des bénéficiaires de la PPE travaillent à temps partiel.

Le présent article prévoit de rehausser la majoration du montant de la prime de base pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet : fixée à 45 % pour les revenus de 2004, cette majoration doit être portée à 65 % pour les revenus de 2005, puis à 85 % pour les revenus de 2006.

Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre un mi-temps et un temps complet, le mécanisme demeure inchangé : la majoration, qui ressortira ainsi à 65 % puis à 85 % pour un mi-temps, diminue ensuite linéairement avec l'augmentation du temps de travail, jusqu'à disparaître pour un temps complet.

Ainsi, au titre des revenus de 2006, un salarié à mi-temps payé au SMIC touchera 92,5 % de la prime qu'il percevrait à temps plein pour le même salaire horaire contre 72,5 % aujourd'hui, soit 744 euros contre 394 euros, ce qui représente une hausse de 89 % de sa PPE.

Le coût de cette mesure est évalué à 80 millions d'euros en 2006.

C. LA MENSUALISATION DE LA PPE ET L'AUGMENTATION DES ACOMPTES

Afin d'accélérer et de lisser les paiements, la PPE serait versée mensuellement, sous forme de virement, à compter de janvier 2006.

En pratique, des acomptes d'un douzième de la PPE de l'année précédente seraient versés au cours du 1er semestre17(*), avec une régularisation au troisième trimestre. Les versements mensuels ne seraient pas effectués s'ils devaient être inférieurs à 15 euros, ce qui correspond à une prime annuelle de 180 euros.

D'après l'exposé des motifs, il n'est ici pas moins proposé que de « transformer la prime pour l'emploi en véritable complément de rémunération pour les bas revenus des personnes qui travaillent ».

Par ailleurs, pour les nouveaux bénéficiaires de la PPE, le système d'acompte existant doit être « renforcé pour être rendu plus attractif » : son montant serait porté de 250 euros à 300 euros en 2006 et à 400 euros en 2007 et la durée minimale d'activité professionnelle requise serait réduite de 6 mois à 4 mois. En outre, il est annoncé une campagne d'information pour informer les salariés et les employeurs sur ce dispositif d'acompte.

D. LES AUTRES AJUSTEMENTS

1. L'indexation des limites et des seuils de revenu régissant le dispositif, ainsi que des majorations

Le présent article indexe les seuils et limites de revenu régissant le dispositif, ainsi que les majorations, sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2005 par rapport à 2004, qui ressort à 1,8 %.

Pour 2006, il prévoit une augmentation des limites de revenu de 25 %, en cohérence avec l'intégration de l'abattement de 20 % au barème de l'impôt sur le revenu.

Indexation des limites de revenu

(en euros)

 

Revenu 2004

Revenu 2005

Revenu 2006

Revenu de référence pour les personnes seules

12.383

12.606

15.758

Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune

24.765

25.211

31.514

Majoration de revenu de référence pour chaque demi-part supplémentaire

3.421

3.483

4.354

Concernant les majorations pour personnes à charge, la hausse ressort également à 1,8 %, avant arrondi à l'euro le plus proche, la majoration de la prime pour les foyers mono-actifs demeurant cependant inchangée.

Montant des majorations

(en euros)

 

Revenu 2004

Revenu 2005

Revenu 2006

Majoration de la prime pour les foyers mono-actifs

81

81

81

Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas

34

35

35

Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls (fixée au double de la majoration ci-dessus)

68

70

70

Le présent article a également pour objet de rehausser les limites de revenu servant au calcul de la prime, afin de suivre l'évolution des revenus.

La hausse pratiquée avant arrondi s'élève à 1,8 % en 2005, ce qui représente l'inflation18(*). Il n'est pas prévu de hausse pour 2006.

Rehaussement des seuils de revenu

(en euros)

 

Revenu 2004

Revenu 2005

Revenu 2006

Limite inférieure de revenu professionnel déclaré

3.507

3.570

3.570

Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

11.689

11.899

11.899

Revenu professionnel déclaré au-delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

16.364

16.659

16.659

Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers mono-actifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 81 € actuellement

23.377

23.798

23.798

Plafond de revenu professionnel déclaré au-delà duquel, pour les foyers mono-actifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

24.927

25.376

25.376

En raison d'une augmentation du SMIC plus forte en 2005 que celle de l'inflation, les indexations précédentes ont pour effet de diminuer la dépense de 255 millions d'euros. Il convient de noter qu'à seuils inchangés, le coût de la PPE baisserait spontanément de 470 millions d'euros, l'augmentation nominale des salaires réduisant le nombre et le montant des primes versées.

2. La fin du plancher de PPE et l'instauration d'un seuil de versement

Il est mis fin au montant minimum de prime de 25 euros accordé aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant, tandis qu'un seuil de versement de 30 euros est mis en place, étant estimé que « la prime ne serait plus versée lorsque son montant s'avère trop faible pour exercer le moindre effet incitatif sur l'activité des personnes concernées ».

Cette mesure aurait pour conséquence de rendre environ 400.000  personnes inéligibles à la PPE, et d'entraîner une atténuation de la dépense de l'ordre de 5 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, quatre amendements de nature strictement rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE S'INSCRIVANT INITIALEMENT DANS UN CADRE ÉLABORÉ PAR LE SÉNAT

La prime pour l'emploi (PPE) est une mesure initialement proposée par le Sénat en novembre 2000, au principe de laquelle le gouvernement s'était finalement rallié19(*) suite à l'annulation par le Conseil constitutionnel20(*) du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) initialement soutenu par la précédente majorité.

Ce dispositif avait alors deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

Dès 2001, plus de 8 millions de foyers ont bénéficié chaque année de la prime.

Nombre de foyers bénéficiant de la prime pour l'emploi

 

2002 (1)

2003 (1)

2004 (1)

2005 (2)

Imposables

3 576 000

3 503 000

3 600 000

3 900 000

Non imposables

4 924 000

4 927 000

5 100 000

5 000 000

Total

8 500 000

8 430 000

8 700 000

8 900 000

(1) : Etat statistique 1507M à la quatrième émission de l'imposition des revenus de 2001, 2002 et 2003

(2) : Etat statistique 1507M à la troisième émission de l'imposition des revenus de 2004

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. UNE REVALORISATION COHÉRENTE DES SEUILS DE REVENUS SERVANT AU CALCUL DE LA PRIME POUR L'EMPLOI

Le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC afin d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus d'inactivité. Les seuils retenus avaient donc été calculés en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC et dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC.

Pour 2005, compte tenu de l'achèvement de la « convergence des SMIC » au 1er juillet 2005 qu'avait programmée la loi « Fillon », les indexations retenues ont pour effet de « caler » à nouveau le dispositif sur ce schéma de calcul avec désormais pour référence le SMIC pour 35 heures de travail hebdomadaire.

C. UN SYSTÈME DEVENU COÛTEUX, COMPLEXE ET ILLISIBLE

1. Un système devenu coûteux et instable

Le doublement de la prime annoncé à l'origine du dispositif pour l'exercice budgétaire 2002 est intervenu dès l'exercice budgétaire 200121(*). En revanche, le triplement simultanément annoncé pour l'exercice budgétaire 2003 (soit une nouvelle hausse de 50 % de la prime de base par rapport à celle versée en 2002) n'a pas été réalisé dans le projet de loi de finances pour 2003. Le présent article réalise donc, dans une certaine mesure, cette ambition...

Le coût de la prime pour l'emploi s'est élevé à 2,32 milliards d'euros en 2003, à 2,45 milliards d'euros en 2004, et il devrait s'élever à 2,7 milliards d'euros en 2005.

Pour 2006, les « mesures votées » sont évaluées à 2,73 milliards d'euros (tome II du « bleu » « évaluation des voies et moyens »), auxquels il convient d'ajouter le solde du coût des mesures du présent article, qui s'élève à 500 millions d'euros, soit 3,23 milliards d'euros. Pour 2007 le montant des primes versées doit encore s'accroître de 13 % en vertu de la hausse programmée des taux (supra)... Rapportée à l'efficacité de la mesure, ces perspectives de progression sont préoccupantes.

Par ailleurs, les prévisions des services semblent peu assurées : l'évaluation résultant des « bleus » pour 2004 et pour 2005 a donné lieu, respectivement, à une surestimation de la dépense de plus de 500 millions d'euros et de près de 200 millions d'euros...

La complexité du lien entre l'évolution du niveau des bas revenus et celui du volume de PPE ainsi que les incertitudes pesant sur l'évaluation de ces rémunérations seraient les causes principales de ces approximations. Il est également vrai que le gouvernement semble avoir à coeur d'afficher des mesures nouvelles importantes pour la PPE.

2. Un « réformisme » significatif

a) Les recentrages successifs vers l'emploi à temps partiel

L'article 3 de la loi de finances pour 2003 avait apporté un premier correctif à la PPE, destiné à favoriser la reprise de l'activité y compris à temps partiel. Votre rapporteur général avait alors noté : « Quant à l'effet réel de cette mesure sur le taux d'activité, il semble réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la prime pour l'emploi, complexité encore accrue par ce dernier aménagement. Il conviendra à l'avenir de s'interroger sur l'efficacité économique du dispositif par rapport à son coût budgétaire ».

Le présent article ne fait que prolonger ce mouvement, sur l'analyse duquel votre rapporteur général n'a pas changé.

b) L'instauration, puis le renforcement et la généralisation des acomptes

L'instauration d'un système d'acompte par l'article 3 de la loi de finances pour 2004, même « amélioré » et généralisé par le présent article au travers de la mensualisation, ne permet pas d'amender sensiblement l'analyse précédente.

En effet, le lien « physique » entre la prime et l'activité demeure ténu, le bénéfice de l'acompte en cas de reprise d'activité n'apparaissant pas au travers de la rémunération, et son versement ne survenant au surplus qu'avec six mois - ramenés à quatre mois par le présent article- de retard par rapport à la reprise de l'emploi. La perspective d'une mensualisation pour les personnes percevant déjà la PPE ne permet pas de modifier substantiellement ce jugement.

Par ailleurs, les difficultés de gestion inhérentes aux systèmes d'acomptes sont nombreuses, et peuvent venir s'ajouter à celles d'un calcul déjà fort complexe. Jusqu'à présent, les acomptes facultatifs n'ont pas suscité un engouement véritable, puisque 2.420 demandes ont été recensées en tout et pour tout...

c) La revalorisation des taux

Compte tenu de la forte revalorisation des taux de la PPE (+ 4,55 %) simultanément décidée pour 2004, qui visait à en accroître le caractère incitatif, votre rapporteur général avait noté : « (...) la revalorisation (...) n'est pas inutile compte tenu du manque de lisibilité de la mesure. Elle instille également le doute quant à sa nature véritable, qui pourrait simplement consister en un instrument de distribution de pouvoir d'achat plutôt qu'en un mécanisme d'incitation au travail ».

Montant moyen de la prime pour l'emploi

(en euros)

 

2002

2003

2004

2005

Montant moyen de la prime perçue

252

263

282

294

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les nouvelles et substantielles hausses programmées par le présent article confirment ce diagnostic. En tout état de cause, le coût de la PPE incite à mener rapidement une réflexion sur son rôle, en cohérence avec ses modalités de calcul et de versement.

3. Les voies d'une vraie réforme

Deux orientations semblent22(*), a priori, concevables : un versement mensualisé figurant sur la feuille de paye, qui accroîtrait la lisibilité de la PPE au prix, sans doute, d'un nouveau surcroît de complexité, ou son remplacement pur et simple par une diminution des prélèvements sociaux sur les plus bas salaires.

Dans la première perspective, votre commission des finances n'avait pu qu'approuver l'amendement adopté en loi de finances pour 2004 à l'Assemblée nationale tendant à la production d'un rapport gouvernemental « présentant les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité et notamment d'inscrire son montant sur la fiche de paie ». Les solutions présentées par ce rapport23(*) reposent sur l'alternative discernée par votre commission des finances. L'encadré ci-après en présente le résumé :

Les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité

Le rapport précité envisage, d'une part, un nouveau dispositif mis en place dans la sphère sociale, et d'autre part, le maintien de la PPE dans l'IR selon de nouvelles modalités.


· La mise en place d'un nouveau dispositif transféré dans la sphère sociale

- Solution n° 1 : ristourne de cotisations et de contributions sociales

Une ristourne de cotisations et de contributions sociales (CSG et CRDS) viendrait en diminution de celles prélevées sur la rémunération, jusqu'à une exonération totale pour les rémunérations inférieures ou égales au SMIC, qui décroîtrait progressivement au-delà du SMIC.

- Solution n° 2 : versement d'une allocation spécifique de soutien

Le montant de l'allocation serait proportionnel au salaire jusqu'à un certain pourcentage du SMIC, puis dégressif, et majoré en présence de charges de famille. Elle serait donc partiellement familiarisée, ce qui ne serait pas le cas de la ristourne.

Avantage :

- Objectif pleinement atteint (effet « feuille de paye »).

Inconvénients :

- La situation globale du foyer fiscal n'est pas appréhendée, au contraire de la PPE ;

- La gestion du dispositif repose sur les entreprises : ce sont elles qui verseraient mensuellement la ristourne ou l'allocation ;


· Le maintien de la PPE dans l'impôt sur le revenu selon des modalités nouvelles

- Solution n° 3 : paiement d'acomptes par l'administration

Il s'agirait d'étendre l'acompte forfaitaire actuel à toute personne en mesure de justifier, au titre d'une année civile, d'une activité professionnelle d'une certaine durée.

Avantage

- généralisation d'un système existant : l'acompte instauré par la LFI pour 2004

Inconvénients

- L'« effet feuille de paye » n'est pas obtenu ;

- Les problèmes de régularisation et, le cas échéant, de recouvrements ultérieurs.

- Solution n° 4 : paiement des acomptes par l'employeur

Les acomptes précités seraient versés en même temps que leur rémunération aux salariés réputés éligibles à la PPE (ceux dont le salaire est inférieur ou égal au SMIC) tandis que ce paiement serait compensé auprès des entreprises, par une imputation sur les impôts, cotisations ou contributions sociales dont elle est redevable. La régularisation serait opérée l'année suivante par l'administration fiscale lors de la liquidation de l'impôt sur le revenu.

Avantage

- L'objectif est pleinement atteint (effet « feuille de paye ») ;

Inconvénients

- La gestion incombe à l'entreprise ;

- Une complexité de gestion particulière en cas de pluralité d'employeurs.

En toute hypothèse, l'instauration d'un mécanisme précité se traduirait l'année de sa mise en oeuvre, par un surcoût budgétaire estimé à 1 milliard d'euros environ, puisque serait versée la PPE au titre de l'année précédente et au titre de l'année en cours. La solution la plus efficace consisterait alors à ne pas verser la PPE au titre de l'année précédent celle de la mise en oeuvre du nouveau dispositif. Une autre solution consisterait à étaler dans le temps le versement de la dernière PPE liquidée selon le mode actuel.

La troisième solution, peu ambitieuse, a inspiré la mensualisation instaurée par le présent article. Quoi qu'il en soit, tout cela demeure exagérément complexe et susceptible d'introduire de lourds coûts administratifs, pour le service public comme pour les entreprises sans que les contreparties psychologiques soient certaines. La bonne voie de recherche s'inscrit donc dans le cadre des propositions de votre commission visant à l'instauration d'une TVA sociale.

Avec l'allègement des coûts salariaux, surtout si elle est accompagnée par un ajustement du SMIC, l'opportunité de la prime pour l'emploi disparaîtra et elle pourra tout bonnement être supprimée, ce qui améliorera encore l'effet de la réforme fiscale sur le solde des finances publiques.

En attendant que de telles évolutions se produisent, il persiste clairement une disproportion entre le coût fiscal et les moyens administratifs mis en oeuvre d'une part, et l'efficacité de l'incitation à la reprise d'activité d'autre part.

Une évaluation des coûts de gestion de la prime pour l'emploi

« 1 - En ce qui concerne le coût de gestion de la prime pour l'emploi « standard » :

Le coût de gestion de la prime pour l'emploi peut être évalué à environ cinquante équivalent temps plein (ETP). Cette évaluation comprend les charges :

- de saisie des données nécessaires au calcul de la prime ;

- d'exploitation des lettres de relance pour les contribuables susceptibles de percevoir la PPE mais n'ayant pas servi les cases concernant la durée d'activité ;

- de traitement du contentieux, qui reste volumineux malgré la communication autour de cette mesure.

Elle ne comprend pas le contrôle de la prime.

Par ailleurs, la gestion de la PPE génère des coûts budgétaires d'impression et d'affranchissement qui peuvent être estimés à :

- pour la DGI, environ 700.000 euros pour l'envoi des lettres de relance ;

- pour la DGCP, environ 3 millions d'euros pour la fabrication et l'envoi des lettres chèques de restitution de la prime.

2 - En ce qui concerne le coût de gestion des acomptes PPE mensuelle :

- envoi d'environ 4 millions de lettres aux contribuables susceptibles de bénéficier de la PPE mensuelle afin d'obtenir leur RIB, soient 2 millions d'euros en affranchissement ;

- saisie des RIB envoyés par les contribuables : information non disponible à ce jour. Le coût de la saisie dépendra du nombre de RIB à saisir ».

Source : extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire

C'est pourquoi votre rapporteur général inscrit sa réflexion dans la nouvelle stratégie fiscale que permettra la mise en oeuvre de la TVA sociale : on s'orienterait ainsi vers une suppression définitive de la PPE.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 13 En cas de mariage, décès, ou de passage en cours d'année à une imposition distincte, ces plafonds sont convertis sur une base annuelle.

* 14 Cet article a également prévu que « les demandes formulées sur la base de renseignements inexacts en vue d'obtenir le paiement d'un acompte donnent lieu à l'application d'une amende fiscale de 100 euros si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ».

* 15 Taux déjà porté de 4,4 % à 4,6 % par l'article 3 de la loi de finances pour 2004.

* 16 Taux déjà porté de 11 % à 11,5 % par l'article 3 de la loi de finances pour 2004.

* 17 Représentant ainsi la moitié de la prime versée l'année N-1, ces avances ne devraient pas donner lieu fréquemment à restitutions.

* 18 En 2003 et 2004, la revalorisation des seuils de revenus a largement excédé l'inflation afin ne pas pénaliser les personnes payées au SMIC, en forte augmentation depuis 2003 en raison de la « convergence des SMIC » programmée par la loi « Fillon » du 17 janvier 2003.

* 19 Projet de loi n° 2906 XIème législature déposé le 31 janvier 2001 à l'Assemblée nationale.

* 20 Décision n° 2000-437 DC.

* 21 A la suite d'une modification apportée par l'article premier de la loi de finances rectificative pour 2001, le versement complémentaire étant effectué au mois de janvier 2002.

* 22 Cf. rapport d'information n° 389 (2003-2004) « Pour un budget de stabilisation et de croissance. Débat d'orientation budgétaire », Philippe Marini, juin 2004.

* 23 Rapport prévu par l'article 3 de la loi de finances pour 2004, remis le 15 octobre 2004 à votre rapporteur général.