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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES A L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 51 - Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation d'emplois

Commentaire : le présent article a subi, avec l'entrée en vigueur de la loi organique modifiée n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, une important modification dans sa structure : il ne se contente plus de déterminer l'équilibre général du budget en évaluant les recettes et en fixant un plafond de dépenses autorisées pour en déduire le solde budgétaire dans le cadre d'un tableau d'équilibre ; il comporte également un tableau de financement et un plafond pour la variation nette en fin d'année de la dette négociable de l'Etat de plus d'un an, ainsi qu'un plafond des emplois rémunérés par l'Etat. En dernier lieu, cet article prévoit l'affectation des éventuels surplus de recettes en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005. A l'issue de ses délibérations, l'Assemblée nationale a réduit le déficit qui se monte à 46,549 milliards d'euros milliards d'euros contre 46,804 milliards d'euros dans le projet du gouvernement.

Comme il est de coutume, les grandes lignes de l'équilibre général proposé par le gouvernement sont analysées dans le tome I du présent rapport. Cette année l'examen de cet article, qui a été modifié à la marge par l'Assemblée nationale, prend un relief tout particulier par suite des changements importants de structure intervenus en application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Le vote de l'article d'équilibre cesse d'être une simple formalité, substantielle, certes d'un point de vue juridique eu égard à la priorité du vote des recettes sur les dépenses296(*).

L'article d'équilibre présente désormais une portée plus économique en ce qu'il reprend les éléments essentiels qui caractérisent le projet de loi de finances tant du point de vue budgétaire que financier. Il va même jusqu'à comporter, avec le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat évalué en termes d'équivalents temps plein travaillé (ETPT), la mention d'une variable « physique », dont la présence en première partie ne se justifie que dans la mesure où elle conditionne l'équilibre du budget.

Loin d'être une simple récapitulation comptable assurant la cohérence entre première et seconde partie de la loi de finances, l'article d'équilibre devient la clef de voûte du texte en faisant la synthèse des éléments de « l'équilibre économique défini », selon les termes mêmes de l'article premier de la LOLF, susceptibles d'affecter le consentement du législateur.

I. LA NOUVELLE STRUCTURE DE L'ARTICLE D'ÉQUILIBRE

Elle résulte de l'article 34 de la loi modifiée du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui définit le contenu de la loi de finances de l'année et donc, notamment, les éléments susceptibles de figurer dans l'article d'équilibre.

On note que, si l'article 34 de la LOLF énumère les différents éléments devant figurer en première partie de loi de finances et notamment en application de son I- 7° « les données générales de l'équilibre budgétaires, présentées dans un tableau d'équilibre » ou de son I- 8° les « ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement », une lecture littérale de l'article n'imposait pas de les regrouper dans un seul et même article.

A. LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE

L'article d'équilibre tel qu'il résulte de l'article 34 de la LOLF, reprend les composantes qui existaient jusqu'alors en y intégrant, outre les fonds de concours, un certain nombre d'éléments :

- une évaluation de « chacune des recettes budgétaires » et de « chacun des prélèvements » sur recettes. L'on note que la mention explicite des prélèvements sur recettes, -qui ne sont apparues de facto explicitement dans le tableau d'équilibre qu'à partir de 2003- tire les conséquences de l'article 6 de la LOLF qui précise qu'ils sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ;

- la fixation de plafonds de dépenses et de charges, non seulement pour le budget général mais aussi pour « chaque budget annexe » et « chaque catégorie de comptes spéciaux », conformément à la présentation actuellement en vigueur. Désormais les plafonds sont détaillés en seconde partie pour chacune des missions du budget général, chaque budget annexe et pour chaque compte spécial.

Ces plafonds de dépenses comprennent désormais le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours en application de l'article 17 de la LOLF297(*). L'on relève que la LOLF ne fait plus de distinction suivant le caractère définitif ou temporaire des charges.

Les votes des recettes, des ressources et des charges de trésorerie, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois sont régis par l'article 43 de la LOLF.

B. LES AUTORISATIONS RELATIVES AUX EMPRUNTS ET À LA TRÉSORERIE DE L'ETAT

L'article 31 de l'ordonnance de 1959 prévoyait que le projet de loi de finances « évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie » mais cette disposition n'avait jamais été appliquée ni sanctionnée par le Conseil constitutionnel dans la mesure où celui-ci a considéré « que le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le sujet»298(*).

1. Le tableau de financement comme moyen d'appréhender les besoins de recours au marché

a) Une information plus large sur les besoins de financement de l'Etat

A cet égard, la LOLF innove en prévoyant, au 8° de son article 34, d'assortir le tableau d'équilibre budgétaire d'un tableau de financement évaluant « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier ». C'est en vertu de ces dispositions que le refinancement des emprunts figure désormais en loi de finances et plus simplement la seule charge de la dette.

Contrairement à ce qui a pu être dit par certains commentateurs au sujet des conséquences à tirer des conséquences de la rédaction de l'article 43 de la LOLF, le gouvernement a choisi de ne pas prévoir de votes distincts pour l'article d'équilibre et pour le tableau de financement.

b) Le financement du déficit budgétaire en 2006

Le tableau de financement prévu par la LOLF et figurant au 1° du II du présent article d'équilibre s'établit comme suit :

Tableau de financement de l'Etat en 2006299(*)

(en milliards d'euros)

Besoin de financement

Amortissement de la dette à long terme

44,1

Amortissement de la dette à moyen terme

39,9

Engagements de l'Etat

-

Déficit budgétaire

46,8

Total

130,8

Ressources de financement

Emissions à moyen et long terme (OAT et BTAN), nettes des rachats

125

Variation nette des BTF

-

Variation des dépôts des correspondants

5,5

Variation du compte du Trésor et divers

0,3

Total

130,8

Source : présent projet de loi de finances

Le besoin de financement de l'Etat en 2006 se monte à 130,8 milliards d'euros, réparti entre 84 milliards d'euros au titre de l'amortissement de la dette à moyen et long terme et à 46,8 milliards d'euros au titre du financement du déficit de l'année.

Pour 2005, le besoin de financement révisé (septembre 2005) s'établit à 112,3 milliards d'euros, contre 118 milliards d'euros prévus dans le projet de loi de finances initiale300(*).

L'importance du besoin de financement de l'Etat fait de l'Agence France Trésor l'un des tous premiers émetteurs, sinon le premier, de titres obligataires publics de la zone euro. Encore ce volume d'émission ne tient-il pas compte des autres émetteurs de la dette de l'Etat comme la CADES, qui avec 39 milliards d'euros en 2005 procède à autant d'émissions que l'Espagne301(*).

Le besoin de financement de l'Etat a augmenté de 87 % depuis 1993.

Evolution du besoin de financement de l'Etat depuis 1993

(en milliards d'euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les ressources de financement de l'Etat proviendront des émissions nouvelles de dette à moyen terme (BTAN) et long terme (OAT) pour un montant global de 125 milliards d'euros ainsi que de la variation positive des dépôts des correspondants du Trésor qui résulterait en particulier de la dotation de la Caisse de la dette publique (10 milliards d'euros) issue « des recettes de privatisation des sociétés d'autoroutes ».C'est à ce niveau que peut être mesuré l'impact des cessions de titres d'autoroutes, non pas directement « en tant que tel » sur l'endettement, mais sur le tableau de financement, ce qui revient évidemment au même.

Evolution des ressources de financement depuis 1997

(en milliards d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Ressources de financement

94

84,7

81,5

85,6

90,6

109,6

119,5

112,8

Émissions à moyen/long terme (3)

94,3

90,6

78

80,8

78,7

86,9

111,5

121,6

Variation nette des BTF

0

6

-13,5

9,3

9,4

35,7

20,5

-11,6

Variation des dépôts des correspondants

2,9

5,6

5,4

-5,7

-2,3

5,1

-14,6

1,6

Variation du compte courant à la BdF (4)

-3,2

-13,3

10,9

1,9

8

-16,4

0,2

-2,2

Autres ressources (+) ou besoins (-)

0

-4,2

0,7

-0,7

-3,2

-1,7

1,9

3,4

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. La variation nette en fin d'année de la dette négociable de l'Etat de plus d'un an : enjeux politiques et portée juridique

Par ailleurs, si la LOLF maintient la nécessité naguère prévue par l'article 31 de l'ordonnance organique de 1959 d'une autorisation parlementaire des emprunts et autres opérations de trésorerie (opérations de conversion de pension sur titre de dépôts de liquidités de rachats, d'échange, de taux d'intérêt, de devises etc..), elle prévoit en outre au 9° de son article 34 qu'il appartient à la loi de finances de l'année de fixer « le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ».

Une telle disposition, qui est une compétence nouvelle, existait déjà à certains égards dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, puisque le Parlement vote le plafond des avances de trésorerie dont peuvent bénéficier certains régimes sociaux.

a) La définition du plafond et ses enjeux

L'on remarque que, dans la rédaction de la LOLF, qui résulte d'une initiative de votre rapporteur général, le plafond ne porte que sur la dette négociable dont la durée est supérieure à un an, appréciée en fin d'année.

Lors de la discussion de l'article 34 de la LOLF en première lecture à l'Assemblée nationale, de longs échanges avaient eu lieu entre des parlementaires et la secrétaire d'Etat au budget de l'époque, Mme Florence Parly, au sujet du vote, distinct ou non de celui relatif au tableau de financement, d'une disposition relative à l'emprunt. Il s'agissait en quelque sorte de donner un contenu à l'autorisation d'émettre des emprunts du paragraphe 8° en le liant au besoin de financement révélé et exprimé par le tableau de financement.

A cette occasion, notre collègue Jean-Jacques Jégou, alors député, avait accepté de retirer un amendement prévoyant que la loi de finances fixe le plafond des emprunts autorisés contre l'engagement du gouvernement de mettre à profit la navette parlementaire pour trouver une rédaction appropriée.

C'est votre commission des finances qui parvint, avec l'accord du gouvernement de l'époque, à introduire cette disposition dans la loi organique sur la base de deux conditions : que le plafond n'empêche pas le gouvernement de faire face à des aléas de trésorerie risquant de mettre l'Etat en cessation de paiement ; qu'il n'entrave pas une gestion optimale de la dette, et notamment qu'il n'interdise pas en cours d'année de procéder à des rachats de dettes.

Il s'agissait, selon votre rapporteur général, d'une position de sagesse : toute autre règle aurait pu constituer une contrainte qui aurait pu gêner le pouvoir exécutif pour faire face à d'éventuels aléas de gestion.

Pour le rapporteur de la loi organique au nom de votre commission des finances, notre collègue Alain Lambert, « il ne saurait être question de ne pas honorer la signature de l'Etat. Même si les moyens actuels de prévision rendent une telle perspective peu envisageable, il est certain que les aléas qui s'attachent tant aux décaissements qu'aux encaissements de l'Etat justifient que les opérations liées à la tenue de la trésorerie de l'Etat ne soient pas contraintes par un plafond strict, sauf à imaginer des procédures d'urgence complexes »

« De même, fixer un plafond brut de la dette risquerait de soulever des difficultés pour la gestion de celle -ci. Des techniques financières complexes, qui peuvent conduire à racheter de la dette passée pour en émettre une nouvelle et donc à augmenter les émissions brutes, pouvant permettre de minorer finalement la charge de la dette.[...] 302(*).

Notre collègue Alain Lambert concluait son analyse en soulignant la portée politique fondamentale de cette disposition :

« Ainsi, votant le tableau de financement de l'Etat, fixant un plafond pour l'augmentation de la dette nette, ayant connaissance de l'ensemble des opérations liées à cette dette par le biais du compte de commerce particulier dédié à cet effet, le Parlement verra son information comme son contrôle sur la dette considérablement améliorés et sera en mesure de jouer pleinement son rôle en la matière, qui est celui d'engager l'avenir. »

Pour votre rapporteur général, il y a là une disposition essentielle du point de vue du consentement à l'impôt puisqu'en se prononçant sur la dette, le législateur décide de la charge qui pèsera sur les générations future : la dette d'aujourd'hui, c'est bien les impôts de demain.

b) Une portée juridique contraignante

Le plafond de variation de la dette ainsi fixé par le présent article ne doit pas être confondu avec le dispositif très strict qui existe aux Etats-Unis où son Président est contraint de venir dans l'urgence devant le Congrès négocier le relèvement du plafond dès que celui-ci est dépassé, quelles que soient les raisons du dépassement303(*).

Ce plafond a néanmoins une valeur juridique contraignante. Il obligera le gouvernement à en demander le relèvement dans une loi de finances rectificative304(*) s'il lui paraît ne pas pouvoir être respecté en raison d'une aggravation du déficit budgétaire et d'une augmentation des besoins de financement.

Le plafond de variation de la dette a ainsi le même statut, juridique et politique, que celui du déficit budgétaire : s'il peut être dépassé en cours d'année, il ne peut être dépassé en fin d'année qu'à la condition expresse qu'un collectif budgétaire l'autorise. La loi de règlement constituera la sanction politique ultime d'un éventuel dépassement, comme c'est aujourd'hui le cas pour le déficit budgétaire.

Il faut se féliciter, à cet égard, que le gouvernement se soit rendu aux arguments de votre commission des finances et n'ait pas suivi les gestionnaires de la dette lorsqu'ils réclamaient une marge de manoeuvre supplémentaire, certes technique, mais qui aurait ôté au principe même du plafond toute portée contraignante.

c) Une variation nette prévue pour 2006 de 41 milliards d'euros

En application de l'article 34 de la LOLF, le 4° du II du présent article fixe à 41 milliards d'euros le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an.

Cette variation de la dette négociable représente la variation entre le 31 décembre de l'année 2005 et le 31 décembre de l'année 2006 de la somme des encours d'obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) nets des amortissements et rachats.

C. LE PLAFOND AUTORISÉ DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L'ETAT

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) offre de nouveaux moyens de suivi technique et politique des dépenses de personnel, qui représentent, ainsi qu'on l'a vu, plus de 40 % des dépenses de l'Etat.

1. Le regroupement au titre 2 des crédits de personnel, facteur de clarification

Techniquement, on doit rappeler que, sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le titre III « Moyens des services » recouvrait à la fois des crédits de personnel et des « autres » moyens de fonctionnement. La LOLF regroupe les dépenses de personnel dans un seul et même titre, le titre 2, qui se subdivise en trois catégories : rémunérations d'activité ; cotisations et contributions sociales ; prestations sociales et allocations diverses.

Au surplus, la distinction entre dépenses civiles et militaires ne facilitait pas, dans l'ancien régime, une vision d'ensemble, d'autant que les crédits pour pensions militaires étaient, en exécution, transférés sur la section des Charges communes, qui était un budget civil.

Politiquement, il convient d'insister sur le fait que, si l'ordonnance organique de 1959 donnait bien compétence en son article premier au Parlement pour fixer le nombre des créations et des transformations d'emplois budgétaires, ce pouvoir s'est révélé des plus théorique et source de rigidités multiples en terme de gestion des personnels.

L'augmentation du nombre d'agents contractuels rémunérés « sur crédits » comme la pratique des surnombres, gagés ou non par des vacances, avaient fini par faire apparaître un décalage considérable entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels, si tant est que les administrations soient en mesure de les connaître.

2. La fixation d'un stock d'emplois effectifs évalués en équivalents temps plein travaillé

Désormais, le Parlement cesse d'autoriser des flux théoriques pour se prononcer sur un stock réel, apprécié globalement. Certes, son pouvoir perd en précision en ce qui concerne les flux305(*) mais, en principe son champ est élargi à tous les « emplois rémunérés par l'Etat », quel que soit le statut des personnels, étant noté que ce plafond global est décliné par ministère et non pas par programme.

Le IV du présent article fixe le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat à 2.351.146 équivalents temps plein travaillé (ETPT). L'article 55 du présent projet de loi de finances répartit ce plafond d'emplois par ministère conformément à l'état C qui lui est annexé, les plafonds des autorisations d'emplois faisant l'objet d'un vote unique conformément à l'article 43 de la LOLF.

Tous les personnels rémunérés sur le titre 2 ont vocation à être décomptés dans les plafonds d'emploi, y compris les saisonniers ou occasionnels et les autres agents non-titulaires. Le périmètre de décompte correspond aux agents dont l'Etat rémunère l'activité y compris les agents en formation, les congés de longue maladie mais à l'exception des personnels ne percevant que des prestations sociales et des rémunérations à la tâche.

Les plafonds ministériels d'emploi prennent en compte tous les personnels rémunérés par l'Etat. Ainsi, un agent d'un ministère mis à la disposition d'une personne morale autre que l'Etat, gratuitement ou contre remboursement, ou d'un autre ministère est imputé sur le titre 2 du ministère d'origine et entre dans la consommation d'emploi du ministère qui le rémunère.

En revanche, certains agents relevant du statut et de la gestion de l'Etat, tels que les personnels détachés auprès d'une autre personne morale ou en disponibilité, ne seront pas pris en compte dans le plafond puisqu'ils ne sont pas rémunérés par l'Etat contrairement aux mises à dispositions.

La loi organique du 12 juillet 2005 modifiant la LOLF dispose que les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public sont présentés à titre indicatif et leur variation justifiée.

Les grands opérateurs de l'Etat fournissent dans les annexes par mission au projet de loi de finances pour 2006 des informations relatives aux effectifs qu'ils emploient et rémunèrent directement. Si ces effectifs ne rentrent pas dans le plafond d'emplois, quand bien même ils seraient subventionnés par l'Etat, les informations relatives aux opérateurs permettent aux rapporteurs spéciaux, pour chaque mission dont ils assurent le suivi et le contrôle, d'avoir une vision consolidée des effectifs chargées de mettre en oeuvre les politiques publiques.

Le passage de la notion « d'emplois budgétaires » à celle « d'équivalents temps plein travaillé » provoqué par la mise en oeuvre de la LOLF permet à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 un « exercice vérité » sur le périmètre des agents rémunérés par l'Etat.

Ainsi, si l'on dénombrait en 2004 2,212 millions d'emplois budgétaires, dans le projet de loi de finances pour 2006, le plafond d'autorisation d'emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) s'établit à 2,338 millions. Le ministère des affaires étrangères passe ainsi par exemple de 9.141 emplois budgétaires en loi de finances initiale pour 2005 à 16.720 ETPT dans le présent projet de loi de finances.

Ont en effet été inclus dans le plafond d'emploi les assistants techniques, les volontaires internationaux et les recrutés locaux des services des ambassades (5.580 emplois en équivalent temps plein).

Plafond d'autorisations d'emplois (en ETPT) pour 2006 par ministère
figurant à l'article 55 du présent projet de loi de finances


Ministères

Plafonds d'autorisations d'emplois (en ETPT)

Affaires étrangères

16.720

Agriculture et pêche

39.914

Culture et communication

13.966

Défense

440.329

Ecologie et développement durable

3.717

Economie, finances et industrie

173.959

Education nationale, enseignement supérieur et recherche

1.250.605

Emploi, cohésion sociale et logement

13.721

Intérieur et aménagement du territoire

185.984

Jeunesse, sports et vie

7.159

Justice

71.475

Outre-mer

4.900

Premier ministre

7.795

Santé et solidarités

15.125

Transports, équipement, tourisme et mer

93.215

Total

2.338.584

Source : présent projet de loi de finances

L'exercice rencontre néanmoins encore quelques limites. Certains ministères comme celui de l'éducation nationale comptent un nombre important de personnels « hors titre 2 ».

Le titre 2 ne concerne, conformément à la LOLF, que les crédits de personnel juridiquement financés par l'Etat. En conséquence, les personnels rémunérés directement par les établissements publics locaux d'enseignement, en pratique les collèges et les lycées, ne sont pas comptabilisés dans le plafond d'emplois du ministère. Il en est ainsi des assistants d'éducation, des contrats aidés ou des derniers « emplois jeunes », qui ne figurent pas dans le plafond d'emplois, même s'ils sont payés in fine par l'Etat, et pas davantage dans la vision « consolidée » de la mission.

3. Perspectives 2006 : une diminution de 5.318 équivalents temps plein

Rapporté au nombre de départs à la retraite en 2005, évalué à 77.731 (emplois civils et militaires), la diminution de - 5.318 équivalents temps plein reste faible : plus de 90 % des départs à la retraite seront remplacés.

Du point de vue du gouvernement, l'effort de maîtrise des effectifs publics en 2006 reste très comparable à celui de l'année précédente.

Certes, cet effort peut apparaître légèrement inférieur, à hauteur d'environ 2.000 emplois supprimés de moins. Il convient de tenir compte néanmoins de l'impact de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école. Elle conduit par exemple à créer en 2006 3.000 emplois, dans la recherche (1.100 emplois), et dans l'enseignement supérieur (1.900 emplois). Dans l'enseignement scolaire, l'évolution des effectifs d'élèves conduira à augmenter de 1.000 le nombre d'enseignants dans le premier degré et à diminuer de 3.000 le nombre d'enseignants dans le second degré.

C'est parce que la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a ajouté un nouveau ministère prioritaire en termes budgétaires, et en termes d'effectifs, que les réductions d'effectifs apparaissent limités sur un plan global, alors que certains ministères, comme ceux des affaires étrangères, de l'agriculture, de l'économie, des finances et de l'industrie font de réels efforts.

Sur l'ensemble du budget de l'Etat toutefois, aucun effet global important ne pourra jamais être attendu sans une réelle contribution du ministère de l'éducation nationale à l'effort de maîtrise des effectifs publics : ce ministère représente plus de 53 % du plafond des équivalents temps plein, compte non tenu des effectifs payés par les collèges et les lycées.

Le nombre important de départs à la retraite des agents de la fonction publique dans les années à venir offre la possibilité de redéfinir les objectifs et les missions de chaque structure, y compris au ministère de l'éducation nationale.

Evolution du nombre de départs à la retraite des agents civils et militaires

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

4. La nécessité d'une politique plus dynamique en matière de gestion du personnel dans le sillage de la LOLF

Si le gouvernement souhaite mettre un terme à la dérive tendancielle de la masse salariale de l'Etat, il doit pouvoir maîtriser son recrutement, en faisant le choix, partout où cela est possible, conformément aux exigences de qualité de service, de ne pas remplacer l'intégralité des flux de départs à la retraite.

Sous réserve du respect des plafonds des autorisations d'emplois et des enveloppes de crédits de personnel qui leur sont attribuées, les ministères, pourront librement adapter la structure de leurs emplois par mission, en fonction de leurs objectifs.

Chaque ministère aura ainsi la possibilité de ne pas « saturer » son plafond d'autorisations d'emplois - qui est un plafond et non un objectif de nombre d'emplois, sachant que la réforme budgétaire lui ouvre désormais le droit d'utiliser les crédits ainsi économisés pour financer des mesures salariales ou tout autre type de dépense (fonctionnement, intervention, investissement) conforme à ses objectifs. Cela doit inciter les responsables de mission ou les ministères à une gestion plus fine des ressources humaines.

En contrepartie de cette liberté nouvelle, dans chaque ministère, les gestionnaires de programme seront pleinement responsables de la maîtrise de la dépense salariale. Toutes les décisions ayant une incidence sur la masse salariale (recrutements, avancement, augmentations indemnitaires) seront nécessairement subordonnées à l'obligation de contenir la dépense dans les limites des enveloppes de crédits de personnel figurant au titre II.

Il convient, en outre, de signaler que la mise en oeuvre d'une démarche de performance doit aller de pair avec des procédures d'intéressement des personnels aux objectifs fixés par les responsables des ministères.

D. L'UTILISATION DES ÉVENTUELS SURPLUS DE RECETTES

1. L'affectation des éventuels surplus au désendettement

Le IV du présent article précise les modalités d'utilisation des éventuels surplus de recettes constatés en exécution en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF modifiée par la loi organique n°2005-779 du 12 juillet 2005. En l'occurrence le présent projet de loi de finances prévoit que les éventuels surplus seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Le texte dispose « qu'il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2006, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l'année 23006 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2007, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article ».

Il précise également que par dérogation aux dispositions du premier alinéa du IV, les éventuels surplus de recettes des impositions de toute nature portant sur les produits pétroliers peuvent être utilisés pour financer des dépenses.

2. Un dispositif de portée plus politique que juridique

Comme son collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, votre rapporteur général estime qu'il y a là une contrainte de nature plus politique que juridique.

D'abord parce que la règle du comportement pourra être modifiée en cours d'année, notamment dans le cadre de loi de finances rectificative ; ensuite par ce que la probabilité des surplus dépendra de la façon plus ou moins volontariste dont aura été établie la prévision de recettes. Comme le rappelle notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, dans son rapport sur le projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances306(*) « le choix de la prévision des recettes fiscales détermine pour partie l'ampleur des éventuels surplus de recettes fiscales. Selon que l'on aura été optimiste, voire volontariste ou prudent dans le choix d'un taux de croissance de référence indépendamment des questions plus techniques liées aux hypothèses d'élasticité, l'on se retrouvera avec un surplus plus ou moins substantiel.

[...] Le gouvernement, s'il tient compte des prévisions de croissance du « consensus des économistes », a aujourd'hui une latitude complète pour estimer le taux de croissance de référence, et donc, pour favoriser l'apparition d'un éventuel surplus ou l'éviter. Seule la fixation d'une règle objective de détermination de ce taux de croissance, par exemple en le faisant relever d'un collège d'économistes ad hoc, ou en le fixant au niveau de celui du consensus à la fin du premier semestre de l'année N-1, permettrait d'éviter cet arbitraire et d'éliminer toute possibilité de manipulation. »

En tout état de cause pour votre rapporteur général, il ne saurait être question de porter atteinte à la liberté d'appréciation du pouvoir exécutif dans l'exécution budgétaire et c'est pourquoi il est essentiel de préserver une capacité de pilotage « manuel » du solde budgétaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

A l'initiative de notre collègue député Pierre Méhaignerie, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du gouvernement, un amendement qui tend à majorer l'évaluation des recettes inscrites au « produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat » de 79 millions d'euros, suite à la cession de l'immeuble du 53 rue Saint Dominique ainsi que de ceux des 10 et 12 rue du Parc Royal, considérant qu'il s'agissait là d'un « test clé de la réforme de l'Etat. »

Toujours avec l'accord du gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a également souhaité, à l'unanimité, minorer les dépenses de 300 millions d'euros, au motif que les « politiques publiques ne souffrent pas d'un manque de moyens, mais d'une confusion des objectifs, d'un empilement des structures et d'une complexité des procédures. C'est spécialement facile à constater au niveau local. »

Convaincus que « le Premier ministre a eu la main trop légère en matière d'emplois publics » et que « ce n'est pas supportable pour les finances publiques », nos collègues députés ont voulu « marquer une orientation déterminée. »

Enfin ont été adoptés par l'Assemblée nationale, une série d'amendements rédactionnels ou de conséquence à l'initiative de sa commission des finances ainsi que le traditionnel amendement de coordination du gouvernement, qui a pour objet de traduire dans l'article d'équilibre et dans l'état A qui lui est annexé l'incidence des modifications intervenues au cours de la discussion de cette première partie.

En première délibération, les recettes fiscales ont été globalement minorées de 124 millions d'euros : 68 millions d'euros au titre de l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune des parts ou actions détenues au nominatif par des salariés ou dirigeants de société et 56 millions d'euros au titre du passage à 5,5 % du taux de TVA applicable aux bonbons en chocolat.

Par ailleurs, est intervenu un ajustement à hauteur de 4,94 milliards d'euros des recettes et de plafond des dépenses du compte de concours financier qui retrace les avances aux collectivités territoriales, pour intégrer notamment, à partir de 2006, le produit de la TIPP affecté aux départements en compensation du transfert du RMI, qui avait été oublié dans le texte initial.

Enfin, les recettes non fiscales sont majorées de 79 millions, avec le reversement au budget général du produit de la cession d'immeubles libérés par le ministère de la Culture à la suite de la rénovation de l'immeuble des Bons Enfants.

Au total, à l'issue des débats à l'Assemblée nationale de première partie et compte tenu de la minoration globale des dépenses de 300 millions, qu'il convient encore de ventiler lors de l'examen des misions par cette assemblée, le déficit du projet de loi de finances a été réduit de 255 millions d'euros pour s'établir à 46, 549 milliards d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Soucieuse de mettre en valeur l'importance nouvelle donnée à l'article d'équilibre, la Conférence des présidents, à l'initiative de votre commission des finances, a prévu la tenue de deux débats ad hoc sur la dette et sur les effectifs de la fonction publique.

Par cette initiative, elle entend, dans un but pédagogique, « faire vivre » un article d'équilibre qui joue désormais un rôle central dans la loi de finances à la fois comme pivot entre la première et la seconde parties et comme lieu des choix fondamentaux de politique économique du gouvernement.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter cet article et l'état A qui lui est annexé, compte tenu des modifications qu'elle a apportées aux articles de la première partie.

* 296 Extraits de la Décision du Conseil constitutionnel n° 79-110 DC du 24 décembre 1979 relative à la loi de finances pour 1980 :

« Considérant qu'en vertu de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie » ;

« Considérant que la portée de cette disposition ne peut être appréciée qu'en la rapprochant de l'article 1er, alinéa 1er, de la même ordonnance, d'après lequel « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » ;

« Considérant qu'en subordonnant la discussion de la deuxième partie de la loi de finances, qui fixe le montant global des crédits applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles, au vote de la première partie, qui autorise et évalue les recettes, fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre économique et financier, l'article 40 ne fait que tirer les conséquences, au plan de la procédure législative, du principe fondamental affirmé à l'article 1er ; qu'il tend à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses, aux grandes lignes de l'équilibre préalablement défini, tel qu'il a été arrêté par le Parlement ; »

« Considérant que, si cette prescription ne fait pas obstacle à d'éventuelles modifications par les assemblées des dispositions de la première partie du projet de loi de finances, il faut, pour qu'il y soit satisfait, que la première partie, en l'absence d'un vote d'ensemble, ait été adoptée en celles de ses dispositions qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet; qu'il en est ainsi, particulièrement de la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l'équilibre ; que, s'il en était autrement et, notamment, en cas de rejet de cette disposition, les décisions de la deuxième partie relatives aux dépenses n'auraient pas été précédées de la définition de l'équilibre, contrairement à ce qu'exige, dans sa lettre comme dans son esprit, l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; [...] ».

* 297 « Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6o du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours ».

* 298 Décision n° 2000-442 D C du 28 décembre 2000 qui considère : « qu'il ressort du contenu des rapports parlementaires, [que] le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie destinées au financement du solde général ; que l'état A annexé à l'article critiqué présente, par ligne de recettes, les voies et moyens assurant l'équilibre financier».

* 299 L'Etat émet trois produits obligataires : les obligations assimilables du Trésor (OAT), supports de l'endettement à long terme, dont la maturité est comprise entre 7 et 50 ans, les BTAN, supports de l'endettement à moyen terme, dont la maturité est de deux ans ou de cinq ans, les BT), instrument privilégié de gestion de la trésorerie, dont la maturité est inférieure à un an.

* 300 En raison des opérations de rachats de dette à moyen terme qui ont été effectuées en cours d'année.

* 301 Cf à ce sujet le rapport d'information n° 476 (2004-2005) de notre collègue Paul Girod, rapporteur spécial des « engagements financiers de l'Etat » : « Pour une gestion consolidée des dettes de l'Etat ».

* 302 Rapport n° 343 (2000-2001) page 200.

* 303 Cette hypothèse n'est pas un cas d'école. Compte tenu de moins-values fiscales et des dépenses engagées pour lutter contre le terrorisme, la dette fédérale américaine avait ainsi atteint en mai 2002 sa limite légale, fixée à 5.950 milliards de dollars le 5 août 1997. Le Président a dû négocier avec le Congrès l'augmentation de cette limite dans l'urgence.

* 304 La décision du Conseil constitutionnel n° 91-298 en date du 24 juillet 1991 dispose en effet que le gouvernement est tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale une loi de finances rectificative dès lors que les conditions de l'équilibre économique et financier sont bouleversées.

* 305 La notion d'ETPT apporte des précisions intéressantes. Ainsi, sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959, une création d'emploi était comptabilisée comme telle qu'elle intervienne le 1er janvier ou le 1er décembre de l'année. Avec la LOLF, un emploi à plein temps créé au 1er juillet sera compté pour 0,5 ETPT, étant noté que cette moitié est appelée à se transformer automatiquement en une unité pleine l'année suivante...

* 306 Rapport n° 106 (2004-2005)