PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Dernier budget communautaire des perspectives financières 2000-2006, le projet de budget pour 2006 repose sur des hypothèses d'augmentation assez soutenue des crédits d'engagement et de paiement, qui peuvent sembler contradictoires avec les efforts de maîtrise des déficits publics nationaux. Ce budget ne suscite toutefois pas de critiques majeures, mais s'inscrit dans un contexte tourmenté et peu propice au renouveau de la construction européenne.
Fin novembre 2005, les négociations sur les prochaines perspectives financières (« Agenda 2007 ») n'avaient pas encore abouti, et l'on ne semblait pas s'orienter vers la prise en compte, comme base de discussion, des propositions de la présidence luxembourgeoise de juin 2005. Cette situation est le reflet d'un manque de réflexion stratégique sur la vocation du budget communautaire, et de la prévalence des intérêts nationaux. La crédibilité de la France se trouve en outre fragilisée par l'échec du référendum de mai 2005 sur le traité constitutionnel et par des prises de position perçues par certains Etats membres comme défensives, en particulier sur la politique agricole commune (PAC). Les observations de votre rapporteur spécial auront donc majoritairement trait à ces négociations déterminantes, qui conditionne en partie un regain d'adhésion de nos concitoyens au dessein européen.
Votre rapporteur spécial rappelle que l'article 6 1 ( * ) de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) consacre le mécanisme de prélèvement sur recettes, et partant, celui de la participation de la France au budget européen. En dépit des obstacles qui s'opposaient à la classification de certaines dépenses 2 ( * ) dans une « nomenclature LOLF » faisant mieux apparaître la dimension européenne du budget français, votre rapporteur spécial regrette que la nouvelle architecture budgétaire ne comporte pas un programme consacré aux concours de la France à la construction européenne .
Il a néanmoins pris acte des orientations proposées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie concernant les nouvelles modalités de gestion des crédits afférents aux fonds structurels dans le cadre de la LOLF 3 ( * ) , qui reposent sur la comptabilisation des fonds sur un « compte de tiers », hors budget de l'État, avec utilisation corrélative des systèmes informatiques existants.
I. UNE CONTRIBUTION FRANÇAISE IMPORTANTE DANS UN FONCTIONNEMENT BUDGÉTAIRE PERFECTIBLE
A. LE BUDGET EUROPÉEN N'EST PAS UN VRAI BUDGET
La contribution française au profit de l'Union européenne est évaluée pour 2005 à près de 18 milliards d'euros , soit une augmentation de 3,8 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2005. Depuis 2000, ce prélèvement a augmenté de 22,8 % . Il apparaît toujours aussi difficile d'aboutir à une prévision qui soit proche de l'exécution , puisque le prélèvement sur recettes s'est révélé sous-estimé de 770 millions d'euros en 2005, après avoir été surestimé de 890 millions d'euros en 2004.
Votre rapporteur spécial n'insistera pas sur les imperfections du processus décisionnel et des recettes du budget européen, qu'il souligne depuis de nombreuses années. Le mythe originel d'un budget européen autonome et indépendant des Etats membres a pris fin avec la renationalisation progressive des ressources , devenues des contributions nationales « déguisées » en ressources propres, et la prépondérance de la ressource issue du PNB des Etats membres. Les droits de douane constituent en définitive la seule recette véritablement communautaire.
En outre, la dichotomie du vote des recettes (par les Etats membres) et des dépenses (par le Parlement européen) n'est pas conforme aux principes démocratiques , accentue la déresponsabilisation et les comportements de « passager clandestin » via le traditionnel argumentaire sur les « retours nets », est illisible et indolore, donc sans véritable intérêt pour le citoyen, et développe le sentiment que les ressources communautaires sont un « droit de tirage » sur la richesse nationale.
Le budget européen n'assure pas réellement les trois fonctions budgétaires traditionnellement attribuées à la puissance publique . La fonction de stabilisation apparaît très réduite, celle d'affectation est tributaire d'avancées sur la Politique européenne de sécurité et de défense, et celle de redistribution est essentiellement tournée vers le secteur agricole.
L'établissement d'un impôt européen serait facteur de relégitimation et de renforcement de la démocratie budgétaire, et atténuerait la perception du budget européen en tant que vaste instrument de redistribution. Il ne serait cependant viable et acceptable qu'en étant affecté au financement d'une compétence spécifique de l'Union , que les Etats membres auraient préalablement transférée à l'Union.
* 1 Qui dispose : « Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».
* 2 En particulier celles afférentes au Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne, devenu en octobre 2005 le Secrétariat général pour les affaires européennes , qui est intégré dans le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », et les crédits de la contribution française au Fonds européen de développement , intégrés dans le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ».
* 3 Cf. infra, II de la première partie.