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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice

 

C. LE PROGRAMME 182  « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

1. Présentation du programme

Le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ) assure la mise en oeuvre des mesures d'investigations et éducatives prescrites par l'autorité judiciaire pour les mineurs délinquants ou en danger. Il concerne aussi la protection des « jeunes majeurs » (18 à 21 ans) en grande difficulté.

Les services chargés de la mise en oeuvre du présent programme, complément du programme « Justice judiciaire », doivent coordonner leurs interventions avec celle des conseils généraux ainsi que de divers partenaires publics ou privés.

L'action n° 1 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants » concerne la mise en oeuvre des mesures éducatives intervenues dans le cadre d'une décision pénale se rapportant à des mineurs. Ces mesures sont financées par l'Etat à 100 %, dans les secteurs public et associatif ;

L'action n° 2 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs » concerne les mesures d'assistance éducative pour les mineurs en danger. Elle a également trait aux mesures prises en faveur des jeunes majeurs ayant sollicité une poursuite de l'action éducative.

S'agissant des mineurs en danger, l'Etat finance les mesures exécutées dans le secteur public ainsi que celles pour l'investigation, l'orientation éducative et les enquêtes sociales exécutées par le secteur associatif. Les départements couvrent les dépenses exécutées par les services d'aide sociale à l'enfance et par le secteur associatif (placement direct).

Les mesures nécessaires aux jeunes majeurs en difficulté sont prises en charge par l'Etat à 100 % dans les secteurs publics et associatifs.

Les mesures susceptibles d'être prises, selon les situations et les publics concernés sont les suivantes : investigations et enquêtes préalables, prise en charge (avec maintien dans le milieu familial, dans des structures de placement, ou au sein d'un établissement pénitentiaire).

L'action n° 3 « Soutien » concerne la fonction support du programme et l'action n° 4 « Formation » se rapporte à celle assurée par le Centre national de formation et d'études (CNFE) et ses neufs pôles territoriaux de formation.

2. L'évolution des crédits

Le présent programme comporte, hors fonds de concours48(*), 741,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 737,7 millions d'euros en crédits de paiement, en progression respectivement de 8,2 % et de 9,1 % (61,5 millions d'euros).

Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent de 51,5 millions d'euros (soit + 16 %). Les rémunérations d'activité progressent de 6,6 millions d'euros, soit 2,8 %, en raison de l'évolution du point d'indice fonction publique et à des mesures catégorielles, notamment de revalorisation indemnitaires. Les cotisations et contributions sociales augmentent de 45,9 millions d'euros (+ 55,8 %), notamment en raison du transfert des cotisations vieillesse au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Les prestations sociales et allocations diverses régressent de 1 million d'euros, soit 13,9 %. Hors jeux d'écriture, la progression des crédits s'élève à 8,9 millions d'euros.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) augmentent de 2,3 millions d'euros (soit +  0,7 %). Cette relative stabilité des moyens de la PJJ recouvre des évolutions très différenciées puisque les crédits des actions « Soutien » et destinés à la protection des mineurs en danger et des jeunes majeurs, avec des montants respectifs de 14,4 millions d'euros et de 159,6 millions d'euros, sont en diminution respectivement de 6 % et de 23 %. En revanche, les moyens de l'action relative à la mise en oeuvre des mesures judiciaires prononcées envers les mineurs délinquants connaissent une progression de 49 % (158,2 millions d'euros en 2006 au lieu de 106,2 millions d'euros en 2005). Cette progression est due, pour une part importante, à l'augmentation des crédits nécessaires au fonctionnement des centres éducatifs fermés, qui constituent l'un des objectifs prioritaires de la loi d'orientation et de programmation pour la justice et bénéficieront, à ce titre, d'une dotation supplémentaire de 4 millions d'euros en 2006.

Les crédits d'investissement (titre 5) progressent de 7,7 millions d'euros (soit + 50,7 %). Figurent à l'origine de cette évolution, 4 millions d'euros qui sont consacrés à la poursuite du programme de création de centres d'éducation fermés et 3 millions d'euros pour la rénovation et la mise en sécurité des établissements.

Les dépenses d'intervention (titre 6) restent stables à 3,1 millions d'euros.

3. Un passif qui hypothèque l'avenir

La régulation budgétaire a porté, au 30 juin 2005, sur un montant total de 6,2 millions d'euros, réparti entre les crédits de fonctionnement (5,7 millions d'euros) et ceux d'intervention (0,5 million d'euros). Elle a aussi concerné la totalité des crédits de report de l'exercice précédent (2,5 millions d'euros).

Il en résulte que, comme en 2003 et 2004, le montant total de la réserve de précaution appliquée aux crédits de fonctionnement (5,7 millions d'euros) est supérieur aux mesures nouvelles en 2005 (3,9 millions d'euros).

Les ressources disponibles ont donc été, en 2005, inférieures à celles de 2004, malgré l'augmentation de l'activité.

En outre, faute de disposer de leurs crédits de report, les directions régionales de la PJJ ont été contraintes d'utiliser leurs crédits de l'exercice 2005 pour le financement des opérations engagées mais non mandatées en 2004.

Les difficultés financières créées par la régulation budgétaire en 2005 ont rendu difficile le dialogue de gestion avec les services déconcentrés, les prévisions d'actions effectuées en début d'année ne pouvant être respectées. Ceci est très regrettable au moment de la mise en oeuvre de la LOLF et alors même que l'expérience de déconcentration des crédits est bien avancée à la PJJ 49(*).

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005 pour le financement du secteur associatif habilité (266,4 millions d'euros) n'ont pas permis de faire face aux dépenses prévues en raison, d'une part, de l'importance du report de charges de 2004 sur 2005 (50 millions d'euros) et, d'autre part, de l'évolution de l'activité dans les centres éducatifs fermés. Le rythme de consommation des crédits à ce titre sur les six premiers mois de l'exercice 2005 fait apparaître un écart de 71 millions d'euros entre les dépenses prévues et les ressources budgétaires.

Votre rapporteur spécial s'inquiète d'une telle situation, où le « passif des années écoulées » rend plus difficile l'appréciation sur les moyens inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006. Il souhaite que la régulation budgétaire n'hypothèque pas, en fait, une part trop importante des moyens alloués, compte tenu de ce passif.

4. Les actions du programme

L'action n° 1 relative aux mesures à l'égard des mineurs délinquants absorbe près de la moitié (45,5 %) des moyens du programme et l'action n° 2 ayant trait aux mineurs en danger et aux jeunes majeurs, en consomme plus du tiers (35,2 %).

5. Une déconcentration bien avancée

a) La gestion des moyens budgétaires

Le processus de déconcentration de la gestion des crédits de la PJJ est déjà quasiment achevé. En effet, toutes les dépenses de rémunération ainsi que celles relatives au secteur associatif habilité sont effectuées au niveau local.

Seul 1,5 % des crédits de fonctionnement est géré au niveau central, s'agissant des moyens de ce niveau d'administration.

Les crédits d'intervention sont déconcentrés à 89 %.

Les services déconcentrés disposent d'une dotation globale par nature de dépense déterminée dès le début de l'exercice. Ils ont toute latitude, dans le respect des orientations nationales, pour engager les dépenses et procéder aux différentes phases de leur exécution.

La fongibilité asymétrique des crédits sera mise en oeuvre au niveau local par les directions régionales de la PJJ, dans le cadre des budgets opérationnels de programme (BOP).

b) La gestion des personnels

Engagée expérimentalement dès 2003, la déconcentration de la gestion du personnel a fait l'objet d'un décret n° 2005-534 du 24 mai 2005 portant déconcentration en matière de recrutement, suivi d'un arrêté du 22 juillet 2005 pris pour l'application de ce décret.

Cette déconcentration porte pour 9 types d'actes qui ne donnent pas lieu à l'avis préalable des commissions administratives paritaires. Il s'agit des décisions concernant les fonctionnaires titulaires et stagiaires (congés, compte épargne temps...) ou non titulaires (recrutement, congé...).

En pleine cohérence avec la LOLF, cette déconcentration permet une amélioration notable de la gestion du personnel en rapprochant le lieu de décision des personnes concernées et en réduisant les délais de traitement des dossiers.

c) Le contrôle de gestion

La mise en place du contrôle de gestion dans les services déconcentrés s'est effectuée en 2003 avec le recrutement de 3 contrôleurs de gestion.

En 2004 et 2005, le dispositif a été complété avec 11 contrôleurs de gestion, 14 directions régionales de PJJ (sur 15) étant donc désormais pourvues.

Les contrôleurs de gestion, placés sous l'autorité du directeur régional, sont des cadres A chargés d'aider au pilotage des services régionaux en cause et d'élaborer les comptes rendus de gestion à l'attention de l'administration centrale.

Votre rapporteur spécial considère positivement cette déconcentration des services de la PJJ, tout en souhaitant une prise en compte des moyens nécessaires aux directions régionales pour « absorber » les nouvelles charges de travail.

6. Les effectifs

Le programme dispose de 8.730 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en progression de 3150(*).

L'action n° 1 « Mineurs délinquants » est dotée de 4.135 ETPT, constituant près de la moitié du programme (47,4 %).

L'action n° 2 « Mineurs en danger et jeunes majeurs » fonctionne avec 2.317 ETPT (26,5 % du programme).

Les actions n°s 3 et 4 (« Soutien » et « Formation ») totalisent 2.278 ETPT, soit 26,1 % du programme.

7. Rapport d'activité ou mesure de la performance ?

L'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat, avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action. En outre, des éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent également interférer sur la réalisation des objectifs, sans que la PJJ puisse avoir une « prise » suffisante.

Il en découle, peut-être de manière inéluctable, de nombreux indicateurs de performance pour lesquels la PJJ manque de leviers d'action. En outre, le projet annuel de performance comporte trop d'indicateurs d'activité qui « poussent à la mesure » et donc à la demande de moyens.

Enfin, un total de 13 indicateurs pour le programme paraît excessif, si on veut bien considérer aussi que leur alimentation accroîtra inévitablement les tâches administratives des agents, au détriment de leurs missions essentielles.

Peuvent être classés parmi les indicateurs d'activité ou de moyens, le taux de suivi éducatif auprès des mineurs incarcérés ou les délais de prise en charge des mesures judiciaires par les services de la PJJ, encore qu'il s'agisse d'objectifs louables et, pour ce qui concerne le second, fixé par la LOPJ51(*).

Peuvent encore être considérés comme des indicateurs d'activité appelant des moyens supplémentaires, le taux d'occupation des établissements, le taux d'activité par catégorie de personnel ou le coût complet des mesures judiciaires par journée ou par acte. Ce dernier indicateur, décomposé en 12 sous-indicateurs, exposé sur 2 pages et demi, semble plus encore que les précédents, essentiellement informatif. Il ne s'agit pas d'une mesure de la performance.

Parmi les indicateurs pour lesquels la PJJ ne dispose pas de leviers d'action, on peut citer le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence.

En revanche, quelques indicateurs de qualité de service peuvent être relevés, comme le taux d'évolution favorable de la situation des mineurs en danger (mesures non renouvelées ou « atténuées »), le taux d'inscription, en « fin de mesure », dans les dispositifs de droit commun ou encore la part des jeunes pris en charge au pénal qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui suit la clôture. On peut considérer, en effet, que ces indicateurs mesurent l'efficacité du service, même si, une fois encore, il faut tenir compte des éléments de contexte et donc, relativiser la portée des chiffres bruts. Toutefois, les chiffres prévisionnels pour 2006 et la « cible » pour 2009 ne sont pas mentionnés : ces indicateurs seront « livrés » en 2006 ou 2007.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 182 « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

- La stabilité des dépenses de fonctionnement occulte des mouvements en sens inverse et, singulièrement, une traduction budgétaire de la priorité accordée aux centres d'éducation fermés.

- L'appréciation des moyens inscrits pour la PJJ dans le projet de loi de finances pour 2006 est « brouillée » par le niveau trop important des régulations budgétaires intervenant chaque année.

- L'état d'avancement de la gestion déconcentrée des crédits et de celle du personnel doit être salué. Toutefois, les moyens nécessaires aux directions régionales de la PJJ pour « absorber » les nouvelles tâches de travail devront être prévus.

- La mesure de la performance des services de la PJJ est rendue délicate en raison de leur travail en partenariat avec les départements et le secteur associatif : l'atteinte des objectifs fixés ne dépend donc pas exclusivement de leur action, d'autant que les éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent aussi interférer.

- Un total de 13 indicateurs pour le programme paraît excessif.

- Trop d'indicateurs dits « de performance » ne traduisent en fait que le niveau d'activité et sont de nature à encourager les demandes de moyens supplémentaires.

- En revanche, certains indicateurs révèlent réellement la performance : taux d'évolution favorable des mineurs en danger ou part de jeunes pris en charge au pénal qui n'ont pas récidivé ou réitéré dans l'année.

* 48 0,2 million d'euros, au titre de la participation de collectivités territoriales à des opérations concernant la PJJ.

* 49 Voir point 5 ci-après.

* 50 Dont 22 ETPT pour les métiers de l'insertion et de l'éducatif.

* 51 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.