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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice

 

B. LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

1. Présentation du programme

Le programme 107 « Administration pénitentiaire » contient les moyens destinés à l'exécution des décisions de justice en matière pénale à l'égard des personnes placées sous main de justice, en milieu ouvert ou en milieu fermé. Il concerne aussi la réinsertion sociale des détenus (préparation à leur sortie, puis mesures de suivi, en collaboration avec des partenaires publics ou associatifs).

L'action n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » contient essentiellement des crédits de personnel et d'équipement, destinés à la garde des détenus35(*) et à la mise en oeuvre des mesures de suivi judiciaire à l'égard de personnes ayant fait l'objet de mesures alternatives à la poursuite. Les moyens figurant dans cette action concernent en particulier la construction, la rénovation et la sécurisation des établissements pénitentiaires36(*), ainsi que le placement sous surveillance électronique37(*), le placement extérieur et la semi liberté.

La population détenue en France présente un taux de 87,6 pour 100.000 habitants38(*), pour laquelle le taux d'encadrement s'établit à 2,739(*).

L'action n° 2 « Accueil des personnes en détention » concerne les prestations d'entretien au quotidien (alimentation, habillement, couchage, hygiène, mais aussi les transfèrements, transports et escortes de détenus), ainsi que les soins et les mesures prises pour le maintien des liens familiaux.

Les dépenses d'entretien des détenus sont engagées, soit en régie, soit en gestion mixte (notamment pour la restauration ou l'hôtellerie).

L'action n° 3 « Accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice » porte sur le travail pénitentiaire ainsi que les activités d'enseignement et de formation.

A peine un tiers des personnes écrouées40(*) exercent une activité rémunérée et sont réparties entre la production41(*) (10.000 détenus), le service général (6.600 détenus) et la formation professionnelle (600 détenus).

L'action n° 4 « Soutien » regroupe essentiellement les moyens des services gestionnaires.

Enfin, l'action n° 5 « Formation » concerne la formation initiale et continue du personnel de l'administration pénitentiaire.

2. L'évolution des crédits

Le présent programme comporte 2.823,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2.134,8 millions d'euros de crédits de paiement, en progression respectivement de 32,4 % et de 14,3 %.

Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 213,1 millions d'euros (soit + 18,6 %). L'évolution des rémunérations d'activité (+ 16,5 millions d'euros, soit + 1,9 %) provient essentiellement de l'augmentation du point fonction publique et de mesures catégorielles, notamment au titre de la réforme statutaire des personnels de surveillance. La progression des cotisations et contributions sociales (+ 192,5 millions d'euros, soit + 68 %) résulte principalement, compte tenu de la structure démographique des personnels concernés, du transfert au compte d'affectation spéciale « Pensions » des cotisations vieillesse.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) progressent de 33,8 millions d'euros (soit +  7,4 %). L'augmentation provient en particulier des postes suivants : conséquences de l'accroissement du nombre de places : 12,3 millions d'euros ; dépenses liées aux aménagements de peine, notamment bracelet électronique : 2,2 millions d'euros ; sécurisation des établissements : 1,6 million d'euros.

Les crédits d'investissements (titre 5) augmentent de 31,8 millions d'euros (soit + 14,9 %). Cette évolution est liée à la poursuite du programme de rénovation et de construction de places en établissements pénitentiaires.

Enfin, le recul des crédits d'intervention (titre 6), de 11,5 millions d'euros (soit -  22,5 %) est principalement lié à des changements de périmètre.

3. Les effectifs

Le programme « Administration pénitentiaire » est doté de 31.020 équivalents temps plein travaillés (ETPT)42(*), en progression de 115. Le personnel de surveillance (catégorie C) constitue évidemment l'essentiel avec 22.269 ETPT en hausse de 58. Les métiers de l'insertion et de l'éducatif sont dotés de 3.665 ETPT (+ 39) et les métiers administratifs et techniques de 3.768 ETPT (+ 3).

4. Une difficile mesure de la performance

Plusieurs indicateurs de performance portent sur la mesure de l'efficacité du service. Ils peuvent être considérés comme intéressants, même si l'atteinte des cibles fixées ne dépend pas que de l'action des services de l'administration pénitentiaire. Des éléments extérieurs peuvent, en effet, ne pas être étrangers au fait que telle ou telle cible sera atteinte ou non. Ainsi en est-il pour :

- le nombre d'évasions, tant en milieu fermé qu'en milieu ouvert ou en escorte ;

- le taux d'incidents ou d'agressions en établissement ;

- le pourcentage de condamnés bénéficiant d'un aménagement de peine.

L'indicateur sur le coût de la journée de détention (se déclinant en sous-indicateurs distinguant selon le type d'établissement et le mode de gestion), apparaît intéressant pour évaluer l'efficience du service.

D'autres indicateurs mesurent plus une activité qu'une performance. Tel est le cas pour :

- le pourcentage de détenus suivant une formation générale ou professionnelle ;

- le pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée, par rapport à l'ensemble des détenus ;

- le délai moyen entre la notification par le juge d'application des peines et la date du premier entretien avec un travailleur social.

Votre rapporteur spécial propose l'amélioration ou le remplacement de ces trois indicateurs dans les conditions ci-après :

- pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle sanctionnée positivement, afin d'évaluer l'efficacité de celle-ci ;

- pourcentage de détenus exerçant une activité rémunérée, par rapport à ceux qui en ont manifesté le souhait (non par rapport à l'ensemble des détenus) ;

- régularité du suivi médico-psychologique des délinquants sexuels. La construction d'un tel indicateur paraît plus judicieuse que la mesure d'un délai, aussi intéressant soit-il.

5. Une priorité absolue : la rénovation et la construction de places en établissement pénitentiaire

Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné l'an dernier43(*), les conditions de détention sont, en France, absolument inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d'un taux de surpopulation carcérale qui atteint 111,8 % au 1er octobre 200544(*).

D'une part, l'exécution d'une peine préventive de liberté ne devrait pas conduire à des conditions, parfois inhumaines, de détention. D'autre part, les conditions mêmes de détention, notamment la promiscuité, sont un facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné45(*).

Il est donc heureux que la loi d'orientation et de programmation pour la justice46(*) ait prévu la réalisation d'un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier de l'administration pénitentiaire au travers de la construction de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

Votre rapporteur spécial a donc tenu à dresser un bilan provisoire de l'état d'avancement de ce programme de rénovation et de construction d'établissements pénitentiaires, à partir des éléments d'information communiqués par la chancellerie.

6. Le programme de rénovation des établissements pénitentiaires

Ce programme portait à l'origine, en 1998, sur la rénovation de cinq grands établissements : les maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis, Fresnes et Paris-la Santé, le centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes et les prisons de Loos.

S'agissant de Loos, à l'issue des études de faisabilité, le schéma directeur de rénovation aboutissait à la faisabilité de la création d'un centre pénitentiaire totalisant environ 850 places pour un coût équivalent à une construction neuve, sans en avoir toutes les fonctionnalités. Sur la base de ce constat et compte tenu de l'ouverture annoncée de la maison d'arrêt de Lille Sequedin, cette restructuration a été écartée au profit de la reconstruction d'un nouvel établissement pénitentiaire sur l'agglomération lilloise.

Le programme des grandes rénovations concerne désormais les quatre autres établissements pénitentiaires, pour lesquels le coût de la rénovation ne peut être intégré dans l'enveloppe annuelle des crédits de rénovation de l'administration pénitentiaire.

Initialement orienté vers la remise à niveau des bâtiments et installations avec quelques aménagements fonctionnels minimum, le programme de rénovation des grands établissements a progressivement été réorienté vers une remise aux normes fonctionnelles dont les principaux éléments sont l'encellulement individuel, la douche en cellule et la création d'espaces communs nécessaires à la mise en oeuvre des actions de réinsertion.

Les études concernant la rénovation des établissements de Fleury-Mérogis et Marseille-Baumettes se sont poursuivies en 2004. S'agissant de Fleury-Mérogis la remise en état de cellules insalubres a commencé en mars 2005. Les travaux proprement dits de rénovation de ces établissements devraient commencer fin 2005 pour une durée de l'ordre de 9 ans pour Fleury Mérogis et 8 ans pour Marseille. Ils seront réalisés par tranches successives pour permettre le maintien en activité des structures.

Pour la rénovation de la maison d'arrêt de Paris-la-Santé, le ministère explore les différentes possibilités de restructuration de l'établissement compte tenu des contraintes du site. La mise en oeuvre de ce projet difficile sera forcément très étalée dans le temps.

S'agissant de Fresnes, le schéma directeur de rénovation a été réalisé courant 2004. Les études n'ont toutefois pas été poursuivies compte tenu des incertitudes qui pèsent sur la suite du programme. En effet, l'enveloppe budgétaire mise en place pour la rénovation des grands établissements pénitentiaires sera mobilisée en majeure partie sur les deux opérations les plus avancées : Fleury-Mérogis et Marseille.

La mise en oeuvre de ce chantier sera subordonnée à l'obtention d'une ressource financière spécifique et devra tenir compte des contraintes induites par la rénovation simultanée d'autres établissements en région parisienne.

Calendrier et estimation du coût des opérations

(en millions d'euros)

Opérations dont les programmes sont arrêtés et les études avancées

Etablissement

Coût estimé

Nombre de places

Date de livraison

Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis

382

3 590 places

2014

Centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes

134

1 280 places

2013

Opérations dont les programmes sont en cours d'élaboration et dont les chiffrages sont approximatifs (car ils ne prennent en compte que les sujétions connues à ce jour) :

Etablissements

Coût estimé

Nombre de places

Date de livraison

Maison d'arrêt de Paris-la-Santé

127

700 places

non défini

138

1 000 places

Maison d'arrêt de Fresnes

110

1 200 places

non défini

Source : chancellerie

7. Le programme de construction de nouveaux établissements

a) Etat d'avancement des 10.800 places en métropole

La procédure pour la réalisation de 10 établissements représentant 6.550 places pour majeurs a été lancée. Il s'agit :

- de 3 établissements qui seront réalisés en maîtrise d'ouvrage publique selon la procédure de conception-réalisation à savoir les trois centres pénitentiaires de Bourg-en-Bresse, Rennes et Mont-de-Marsan dont le groupement lauréat, pressenti à l'issue du jury qui s'est tenu le 3 mai 2005, devrait être prochainement désigné. Ces trois centres pénitentiaires d'une capacité de 690 places chacun, devraient être livrés courant du 4ème trimestre 2008.

- des sept établissements pénitentiaires qui seront réalisés en maîtrise d'ouvrage privée selon la procédure de contrat de location avec option d'achat et autorisation d'occupation temporaire du domaine public (AOT-LOA) suivant deux lots. Le premier constitué de 4 établissements pénitentiaires, comprend les centres pénitentiaires de Béziers (810 places) et Nancy (690 places), le centre de détention de Roanne (600 places) et la maison d'arrêt de Lyon-Corbas (690 places). Les candidats ont été sélectionnés et les premières propositions ont été remises fin février 2005. L'objectif est de pouvoir retenir l'opérateur avant la fin de l'année 2005 afin de pouvoir disposer de ces établissements au cours du quatrième trimestre 2008.

Le deuxième lot, composé de 3 établissements, comprend les centres pénitentiaires de Poitiers (600 places), du Havre (690 places) et du Mans (400 places). L'avis d'appel public à la concurrence a été lancé. La réception de ces nouveaux établissements n'interviendra probablement pas avant le début de l'année 2009.

Le recours à l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de Partenariat Public-Privé a été envisagé pour la réalisation des établissements du troisième lot, qui pourrait porter sur les sites de Nice (600 places), Lille Annoeulin (690 places) et en Ile-de-France (800 places). Les modalités de cette consultation ne sont toutefois pas en l'état établies.

Enfin la réalisation d'un centre pénitentiaire à Ajaccio a été annoncée officiellement.

b) Les 1.600 places prévues en outre-mer

A ce jour, seule la procédure pour la réalisation d'une maison d'arrêt de 600 places à La Réunion a été lancée. Le marché a été notifié début mai. Cet établissement devrait être livré courant du 3ème trimestre 2008.

Par ailleurs, quatre autres projets validés sont en cours d'études préalables. Il s'agit, de la construction d'un centre pénitentiaire d'environ 350 places en Guadeloupe, dont le terrain pressenti fait l'objet d'études destinées à vérifier la faisabilité des accès, et d'extensions sur les domaines existants des établissements de Mayotte (125 places), de Martinique (100 places) et de Guyane (100 places) qui font l'objet d'études de faisabilité.

Deux extensions restent à finaliser sur les établissements de Polynésie et de Nouvelle Calédonie.

Les premières livraisons de ces établissements pourraient s'envisager à la fin de l'année 2008.

c) Etat d'avancement des 2.000 places « nouveau concept »

2.000 places sont prévues pour tenir compte de la diversité de la population pénale et limiter le risque de « contamination par la promiscuité ».

Il s'agit donc de quartiers spécifiques dédiés aux courtes peines, qui seront situés sur les emprises pénitentiaires des maisons d'arrêt, à proximité immédiate des autres quartiers de l'établissement. Il s'agira donc de quartiers à part entière de la maison d'arrêt, permettant ainsi une mutualisation de certaines fonctions administratives, financières et du greffe.

Ce nouveau dispositif concerne exclusivement les condamnés à des peines inférieures ou égales à un an et exclut les condamnés à de plus longues peines dont le reliquat serait inférieur ou égal à un an.

Votre rapporteur spécial adhère pleinement à ce dispositif.

Soumis à un règlement de détention strict et contrôlé, mais dans un cadre présentant un niveau de sécurité adapté, le détenu alternera encellulement individuel et vie collective. Des programmes éducatifs individualisés lui seront proposés.

Les trois premiers sites choisis sont ceux de :

- Fleury-Mérogis où un quartier spécifique courtes peines de 120 places sera réalisé ;

- Toulouse-Seysses et Strasbourg où des quartiers de 60 places permettront l'accueil du public visé.

Une convention de mandat missionnant l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice pour la réalisation des études et des travaux de ces trois sites pilotes a été signée fin juin 2005.

La mise en place et la réalisation des phases de procédure de marchés publics, d'études et de travaux devraient permettre une livraison de ces trois structures dès avril 2007.

Dans un souci de réduction des coûts, il est prévu que chaque quartier fasse l'objet d'un concours de maîtrise d'oeuvre, et d'un marché de travaux spécifique. L'établissement du coût final estimé de ce premier ensemble de quartiers résulte de l'addition de trois budgets prévisionnels : l'un correspondant à la construction d'un quartier de 120 places et les deux autres à la construction de deux quartiers de 60 places. Le coût final estimé résultant de l'addition de ces trois budgets est de 16,9 millions d'euros hors provision pour révision de prix.

d) Etat d'avancement des établissements pour mineurs

La construction de 7 établissements pénitentiaires pour mineurs de 60 places chacun a été décidée. Ceux-ci seront réalisés prioritairement auprès des grandes agglomérations urbaines.

Les sept sites ont été retenus :

- Nord : Quiévrechain,

- Loire Atlantique : Orvault,

- Tarn : Lavaur,

- Bouches du Rhône : ZAC Saint Antoine,

- Rhône : Meyzieu,

- Yvelines : Porcheville,

- Seine et Marne : Meaux-Chauconin.

La consultation a été faite en deux lots. L'analyse des offres est achevée et le jury a sélectionné les groupements.

La notification est intervenue au début du troisième trimestre 2004.

Les travaux ont débuté à la fin du troisième trimestre 2005, pour une livraison des premiers établissements pour mineurs fin 2006, début 2007.

A ce jour la réalisation de ces établissements est estimée à 102,9 millions d'euros, soit un surcoût de l'ordre de 13 millions d'euros qui devrait être en partie compensé par le solde de la ressource affectée à la mise aux normes des quartiers mineurs. 

e) Les quartiers pour mineurs : état d'avancement des opérations

Dans le cadre de la LOPJ, le gouvernement s'est engagé à augmenter d'environ 500 places la capacité opérationnelle des quartiers mineurs. Une dotation de 25 millions d'euros a été ouverte à cet effet.

A la fin de 2005, 63 établissements pourront accueillir 1.125 mineurs dans 832 places aux normes.

64 établissements devraient, fin 2006, pouvoir accueillir 1.162 mineurs dans 882 places aux normes.

8. Les actions du programme

L'essentiel des moyens du présent programme est concentré sur les actions « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » (58 %) et « Accueil des personnes en détention » (23,8 %).

Les actions « Soutien » et « Formation (ENAP) 47(*)» sont ventilées entre les trois premières actions du programme « Administration pénitentiaire ».

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

La mesure de la performance n'est pas chose aisée pour l'administration pénitentiaire. Les indicateurs portant sur l'efficacité du service (nombre d'évasions, taux d'incidents, pourcentage de condamnés bénéficiant d'un aménagement de peine) sont intéressants, même si l'atteinte de la cible visée ne dépend pas que de l'administration pénitentiaire ; elle peut être aussi liée à des éléments extérieurs. Certains indicateurs mesurant l'activité plutôt que la performance pourraient être améliorés ou remplacés. Ainsi, est-il proposé la mesure :

du pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation positivement sanctionnée (au lieu de la seule mesure des détenus suivant une formation). Il s'agit d'évaluer l'efficacité de la formation ;

du pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée par rapport à ceux qui en ont exprimé le souhait (et non seulement par rapport au total des détenus) ;

- de la régularité du suivi médico-psychologique des délinquants sexuels. Un tel indicateur paraît plus judicieux que l'évaluation d'un délai, aussi important soit-il, en l'occurrence le délai moyen entre la notification par le juge de l'application des peines et la date du premier entretien avec un travailleur social.

D'une part, l'exécution d'une peine préventive de liberté ne devrait pas conduire à des conditions parfois inhumaines de détention. D'autre part, les conditions mêmes de détention, notamment la promiscuité, sont un facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné.

Il est donc heureux que la loi d'orientation et de programmation pour la justice ait prévu la réalisation d'un ambitieux programme de rénovation et de construction d'établissements pénitentiaires.

* 35 21.413 ETPT sont affectés à cette action, dont 18.000 pour les gardiens.

* 36 La poursuite du programme de construction et de rénovation des établissements pénitentiaires fera l'objet de développements particuliers (voir point 5 ci-dessous).

* 37 5,6 millions d'euros en 2006, tant pour les autorisations de programme que pour les crédits de paiement.

* 38 Royaume-Uni : 109,8 ; Allemagne : 95,2 ; Italie : 99,8 ; Pays-Bas : 100,8.

* 39 Royaume-Uni : 1,9 ; Allemagne : 2,8 ; Italie : 1,3 ; Pays-Bas : 2,1.

* 40 57.163 personnes au 1er octobre 2005.

* 41 Au sein des ateliers de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. A son sujet, voir le rapport d'information de notre ancien collègue Paul Loridant « Prisons : le travail à la peine » - contrôle budgétaire de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) : document Sénat n° 330 (2001-2002).

* 42 Dont 17 magistrats (+1).

* 43 Rapport spécial n° 74 - Tome III - Annexe 27 (2004-2005).

* 44 Il s'agit d'un taux moyen, qui ne doit pas occulter de très grands écarts : certains établissements affichent des taux supérieurs à 200 % ...

* 45 Voir le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* 46 N° 2002-1138 du 9 septembre 2002.

* 47 Ecole nationale de l'administration pénitentiaire.