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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice

 

E. LE PROGRAMME 213 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE ET ORGANISMES RATTACHÉS »

1. Un programme à double visage

Le programme 213 « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés », comme son intitulé l'indique, comporte deux axes :

- Il contient les moyens nécessaires à la gestion administrative commune de la mission « Justice », qui correspond à celle de la chancellerie.

Correspondent à cet axe, les quatre premières actions du programme61(*).

L'action « Gestion administrative commune », à elle seule, contient 70,6 % des moyens du programme, avec, principalement, le développement et l'entretien des grandes applications informatiques : le projet Cassiopée d'automatisation de la chaîne de traitement des affaires pénales et le projet SIRH de gestion des ressources humaines de l'administration centrale, des services déconcentrés et des juridictions.

- Le programme inclut aussi les crédits consacrés au fonctionnement d'organismes rattachés62(*).

Il s'agit donc d'un « programme à deux visages », puisqu'il comporte à la fois, la logistique de la mission « Justice » et les crédits d'institutions qui se trouvent « dépendantes » de cette mission et donc de la chancellerie, du moins sur le plan budgétaire.

Cela peut soulever une question de principe, singulièrement pour la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), dont l'importance n'a pas à être soulignée. En effet, la fongibilité asymétrique n'autorisera-t-elle pas le responsable de programme, en l'occurrence le directeur de l'administration générale et de l'équipement (DAGE) à la chancellerie à prélever, en cours d'exercice, des crédits de la CNIL, par exemple, pour alimenter des projets informatiques pris en charge financièrement par l'action 4 du présent programme ?

C'est en réponse à des préoccupations de cette nature que votre président et votre rapporteur général63(*) ont suggéré, sans succès, la création d'un programme « Autorités administratives indépendantes » qui aurait figuré au sein d'une mission « Transparence et régulation de l'action publique », au côté d'un second programme « Juridictions financières »64(*) :

« Le programme « Autorités administratives indépendantes », regrouperait un ensemble d'organismes comme l'Autorité de régulation des télécommunications, le Conseil supérieur de l'audiovisuel ou le Conseil de la concurrence, traités de manière hétérogène dans la nomenclature présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004. On rappellera que le gouvernement avait souhaité faire figurer les autorités administratives indépendantes dans les programmes de politiques correspondant à leurs finalités. Toutefois, ce n'était pas le cas de l'ensemble des autorités administratives indépendantes. (...)

« Compte tenu de cette diversité et du statut spécifique des autorités administratives indépendantes, il semble que le responsable de ce programme pourrait relever des services du Premier ministre. La mission « Transparence et régulation de l'action publique » revêtirait ainsi un caractère interministériel.

« Le regroupement des autorités administratives indépendantes dans un même programme assurerait la séparation des crédits du régulateur et des administrations compétentes, en évitant que la règle de fongibilité au sein d'un programme ne s'opère au détriment du régulateur. Cette option serait ainsi de nature à conforter et à harmoniser le statut d'autonomie dont jouissent les autorités administratives indépendantes. »

Interrogé à ce sujet par votre rapporteur spécial, le ministère de la justice fait valoir, d'une part, que l'évolution des crédits de la CNIL, identifiés en tant que tels dans une action, en loi de finances initiale est supérieure à la progression globale du budget de la mission (de 7,1 millions d'euros pour 2005 à 9 millions d'euros pour 2006) et, d'autre part, que « la CNIL dispose d'une écoute tant à Bercy qu'au plus haut niveau de l'Etat qui la garantit de certaines conséquences ».

2. Les crédits et les effectifs du programme

Le présent programme, qui ne bénéficie pas de fonds de concours, comporte 322,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 264,7 millions d'euros de crédits de paiement, en progression respectivement de 35,8 % et de 14,9 %.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) sont fixés à 1.590, en progression de 34 par rapport à la loi de finances initiale pour 2005.

Les crédits correspondants à la « logistique de la chancellerie » (actions 1 à 4) constituent 87,1 % du programme, dont 70,6 % pour l'action 4.

Les moyens des « Organismes rattachés » (actions 5 à 8) représentant 12,8 % de ce programme.

Compte tenu des caractéristiques particulières, ci-dessus évoquées, de ce programme, votre rapporteur spécial a choisi de vous présenter action par action les principaux axes des crédits proposés.

 Action n° 1 « Etat major : ministre, cabinet, bureau du cabinet, communication

Cette action dispose de 11,6 millions d'euros, dont 3,5 millions d'euros hors crédits de personnel, ainsi que de 158 ETPT.

Ces 3,5 millions d'euros de crédits de fonctionnement sont destinés à la politique de communication de la mission « Justice » : ils seront utilisés notamment pour :

- l'accueil par la France de la onzième conférence annuelle de l'Association internationale des procureurs et des poursuivants. Cette manifestation prévue en août 2006 rassemblera des magistrats chargés des poursuites de 130 pays.

- La création, la diffusion de supports d'information destinés à l'information sur l'institution judiciaire.

 Action n° 2 « Activité normative »

Cette action ne comporte que des crédits de personnel : 20,7 millions de crédits de paiement pour 304 ETPT, dont 110 magistrats, cette enveloppe incluant les rémunérations, les cotisations sociales, vieillesse y compris, et les prestations sociales.

Les activités normatives concernent les domaines civil, pénal et de droit public, tant en plan interne que par ses aspects européens et internationaux.

 Action n° 3 « Evaluation, contrôle, études et recherche »

Cette action est dotée de 11,4 millions d'euros, dont 1,9 million d'euros hors crédits de personnel, ainsi que de 127 ETPT (dont 31 de magistrat).

Elle supporte principalement les dépenses de documentation de la chancellerie et comporte aussi des subventions pour la mission « Droit et justice » (0,8 million d'euros) et pour le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), en faveur notamment de son unité de recherche dans le domaine de la justice : 0,3 million d'euros.

 Action n° 4 « Gestion administrative commune »

Il s'agit de l'action principale de la branche « soutien » du présent programme, dotée de 186,9 millions d'euros de crédits de paiement, dont 131,3 millions d'euros en dehors des crédits de personnel.

Cette action comporte en particulier les moyens nécessaires à la politique informatique de la chancellerie.

Le projet Cassiopée65(*) a pour objet de fournir un système complet d'automatisation de la chaîne de traitement des affaires pénales dans les tribunaux de grande instance.

Les gains attendus de ce projet sont évalués à 162 ETPT après achèvement du projet en 2009.

La dépense prévisionnelle totale, répartie entre 2001 et 2007, a été actualisée à 45,8 millions d'euros66(*).

Les crédits de paiement pour 2006 s'élèvent à 9,2 millions d'euros.

Le projet de système d'information pour la gestion des ressources humaines (SIRH) concerne aussi bien l'administration centrale et déconcentrée que les services extérieurs.

La dépense prévisionnelle totale, répartie entre 2004 et 2008, s'élève à 22 millions d'euros67(*).

Les crédits de paiement pour 2006 se chiffrent à 3,2 millions d'euros.

L'action fournit également les moyens de la politique immobilière de la chancellerie et ceux de sa politique sociale pour le personnel.

 Action n° 5 « Commission nationale informatique et libertés » (CNIL)

La CNIL est dotée de 9 millions d'euros de crédits de paiement, dont 3,7 millions d'euros hors dépenses de personnel. Elle dispose de 90 ETPT (+ 5 en 2006).

Le nombre des dossiers traités par la CNIL a progressé sensiblement ces dernières années, passant de 25.230 en 2003 à 35.586 en 2004 et 38.318 en 2005.

La loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel étend les missions de la CNIL notamment dans le cadre des contrôles a posteriori et pour l'animation d'un réseau de « correspondants informatiques et liberté ».

Les dépenses de fonctionnement (hors personnel) représentent environ 41 % du budget total. Le poste de dépenses immobilières est le plus important et correspond à la concrétisation d'un projet de déménagement en 2006 destiné à regrouper les trois sites actuels de la CNIL et ainsi de disposer de locaux mieux adaptés.

Ces dépenses se répartissent entre 62 % dans les loyers et 36 % dans les dépenses de déménagement, d'aménagement des nouveaux locaux et des frais d'agence.

 Action n° 6 « Haut Conseil au commissariat aux comptes »

Le Haut conseil au commissariat aux comptes est chargé d'assurer la surveillance de la profession et de veiller au respect de la déontologie et de l'indépendance de ces professionnels (article L. 821-6 du code de commerce).

Il disposera en 2006 de 1,1 million d'euros, dont 0,3 million d'euros hors dépenses de personnel, ainsi que de 10 ETPT.

 Action n° 7 « Ordre de la Légion d'Honneur »

L'Ordre de la Légion d'Honneur bénéficiera en 2006 d'une subvention de 23,1 millions d'euros.

 Action n° 8 « Ordre de la Libération »

L'Ordre de la Libération fera l'objet en 2006, lui aussi, d'une subvention pour charge de service public qui s'élèvera à 0,8 million d'euros.

3. Une bonne mesure de la performance

Les indicateurs de performance du programme mesurent la qualité du service ou son efficience. Ils paraissent satisfaisants sous réserve de quelques éléments complémentaires dans certains cas.

Les indicateurs ci-après évaluent la qualité de service :

- Taux de publication des décrets d'application des lois « chancellerie » dans un délai de 6 mois et dans un délai d'un an. Il faudra cependant fixer des règles objectives de calcul : comment seront comptabilisés le décret appliquant plusieurs articles d'une loi ou plusieurs décrets mettant en oeuvre un seul article, voire un décret non prévu par la loi ?

Votre rapporteur spécial propose, en outre, la création d'un indicateur comparable pour les délais de transposition de « directives européennes chancellerie ».

- Délai moyen d'affectation d'un agent par type de recrutement (concours, mobilité interne, arrivée en détachement).

- Pourcentage de dépassement de la durée de livraison des opérations pour les opérations informatiques et immobilières livrées dans l'année. Toutefois, un dépassement de délai peut parfois s'avérer préférable pour la qualité de l'ouvrage ou pour son coût.

Parmi les indicateurs d'efficience, on peut citer :

- La dépense moyenne de gestion par agent : des indicateurs de ce type pourraient être envisagés dans les autres programmes de la mission « Justice ».

- Coût du m2 (construction et rénovation). Toutefois, la rénovation n'est pas comparable selon la nature du bâtiment et le coût de la construction dépend du coût du terrain.

- Pourcentage de dépassement du coût pour les opérations immobilières livrées dans l'année.

- Dépense de soutien logistique par agent d'administration centrale.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 213 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE ET ORGANISMES RATTACHÉS »

- Ce programme contient « deux versants », d'une part la logistique de la mission « Justice » et, d'autre part, les moyens nécessaires au fonctionnement d'organismes rattachés.

- Parmi ces organismes rattachés, figure la CNIL. La fongibilité asymétrique va-t-elle permettre au directeur de l'administration générale et de l'équipement, responsable du programme, de « prélever » sur la CNIL au bénéfice des services de la chancellerie ? La chancellerie a donné toutes assurances quant à la réalité et à l'effectivité de l'indépendance de cette autorité administrative indépendante. Votre commission des finances avait toutefois marqué sa préférence pour le regroupement de certaines autorités administratives indépendantes dans un programme spécifique.

- Les indicateurs de performance mesurent utilement la qualité du service ou son efficience, même si certains mériteraient quelques précisions.

- A l'instar de l'indicateur sur le taux de publication des décrets d'application des « lois chancellerie », dans des délais de 6 mois et d'un an, il est proposé un nouvel indicateur pour les transpositions de « directives chancellerie ».

* 61 Part de ces 4 actions dans les crédits de paiement du programme :

- Action n° 1 « Etat-major : ministre, cabinet, bureau du cabinet, communication » : 4,4 %

- Action n° 2 « Activité normative » : 7,8 %

- Action n° 3 « Evaluation, contrôle, études et recherche » : 4,3 %

- Action n° 4 « Gestion administrative commune » : 70,6 %

* 62 Part de ces institutions dans les crédits de paiement du programme :

- Action n° 5 « Commission nationale informatique et libertés » : 3,4 %

- Action n° 6 « Haut conseil au commissariat aux comptes » : 0,4 %

- Action n° 7 « Ordre de la Légion d'Honneur » : 8,7 %

- Action n° 8 : « Ordre de la libération » : 0,3 %.

* 63 Rapport d'information n° 292 (2003-2004) présenté par nos collègues, Jean Arthuis, président et Philippe Marini, rapporteur général : « La nouvelle architecture des lois de finances. Transparence et lisibilité du budget de l'Etat pour moderniser la gestion publique » : page 41.

* 64 Regroupant la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, afin de les « sortir » d'une mission relevant de la « sphère de Bercy », compte tenu en particulier du rôle de certification des comptes de l'Etat conféré à la Cour des comptes par le 5° de l'article 58 de la LOLF.

* 65 Chaîne applicative supportant le système d'information orientée procédure pénale et enfants.

* 66 Soit 3,3 millions d'euros de rémunération de personnels travaillant directement sur le projet ; 14,7 millions d'euros pour la conception de l'application ; 20,7 millions d'euros pour sa mise en production et son déploiement et 7,1 millions d'euros pour sa maintenance.

* 67 Soit 2,3 millions d'euros de frais d'étude  7 millions d'euros pour l'acquisition et le paramétrage ; 11,1 millions d'euros pour le personnel ; 1,2 million d'euro pour les logiciels et 0,4 million d'euros de frais divers.