Article 24
(art. 53 de
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d'emplois
fonctionnels et abaissement des seuils
Modifiant et complétant l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet, d'une part, d' abaisser certains seuils prévus pour la création d'emplois fonctionnels au sein des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, et, d'autre part, d' instituer l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .
I. Les emplois fonctionnels en droit actuel
Les emplois fonctionnels correspondent à des emplois de direction, pouvant être créés dans des collectivités territoriales ou des établissements publics locaux répondant à certains seuils démographiques. Ils sont en principe occupés par des fonctionnaires mis en position de détachement sur ces postes. A défaut, il est possible de recourir à des personnels contractuels.
La notion d'emploi fonctionnel permet de garantir aux responsables locaux que ces postes, essentiels pour le bon fonctionnement de la collectivité et charnières entre les élus locaux et les services administratifs, sont occupés par des personnels en qui ils ont toute confiance et qu'ils peuvent mettre fin à leurs fonctions, notamment en cas de désaccord. Il s'agit également, par la création d'emplois fonctionnels, de reconnaître la responsabilité et le poids que peut induire de tels postes au sein d'une collectivité.
Le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 85 ( * ) prévoit des conditions de rémunérations particulières pour ces emplois fonctionnels, pouvant permettre de tenir compte, dans les limites qu'il fixe, des responsabilités particulières supportées par ces agents.
L'article 53, qui définit les conditions dans lesquelles il est mis fin au détachement des fonctionnaires occupant un emploi fonctionnel, établit les emplois qui peuvent être créés :
- directeur général des services et directeur général adjoint des services des départements et des régions ;
- directeur général des services et directeur général adjoint des services des communes de plus de 3.500 habitants ;
- directeur général de services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 20.000 habitants ;
- directeur général et directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20.000 habitants ;
- directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80.000 habitants ;
- directeur général et directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du CNFPT.
Le décret précité du 30 décembre 1987 fixe, pour chaque niveau de collectivités, et en fonction de seuils démographiques, quels fonctionnaires peuvent être détachés dans certains emplois fonctionnels.
Par exemple, seul un administrateur territorial ou un fonctionnaire titulaire d'un emploi ou appartenant à un corps ou cadre d'emplois dont l'indice terminal est au moins égal à la hors-échelle A peut être détaché dans un emploi fonctionnel de directeur général des services d'une commune de plus de 40.000 habitants, de directeur général des services d'un département ou d'une région, ou de directeur général adjoint des services d'une commune de plus de 150.000 habitants, d'un département ou d'une région. De même, seul un fonctionnaire de catégorie A peut être détaché sur un emploi de directeur général des services d'une commune de 3.500 à 40.000 habitants ou de directeur général adjoint des services d'une commune de 20.000 à 150.000 habitants.
II. Les modifications proposées par le projet de loi
Le présent article propose de modifier et compléter l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 afin d'étendre les cas dans lesquels des emplois fonctionnels peuvent être institués.
Tout d'abord, les 1°, 3°, 4° et 5° de cet article proposent respectivement de baisser les seuils de création des emplois :
- de 3.500 à 2.000 habitants pour le directeur général des services et le directeur général adjoint des services d'une commune ;
- de 20.000 à 10.000 habitants pour le directeur général des services techniques d'une commune ;
- de 20.000 à 10.000 habitants pour le directeur général et le directeur général adjoint des services d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
- de 80.000 à 10.000 habitants pour le directeur général et le directeur général adjoint d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre .
Le dispositif proposé devrait donc favoriser la création des emplois fonctionnels au sein des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre. L'abaissement, de 3.500 à 2.000 habitants, du seuil de création des postes de directeur général des services et de directeur général adjoint des services des communes, devrait à lui seul concerner environ 2.000 communes.
Comme l'indique l'exposé des motifs, ces dispositions devraient permettre de prendre « acte du besoin d'encadrement supérieur de ces nouvelles strates de population ».
Ensuite, le 2° de cet article a pour objet de créer un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions . D'après les informations fournies à votre rapporteur, les compétences techniques des départements et régions ont été fortement renforcées dans le cadre de la décentralisation, en particulier avec la construction des lycées et collèges et le transfert des routes aux départements, ce qui justifierait la création d'un poste de directeur général des services techniques au sein de ces collectivités. De tels emplois fonctionnels devraient en outre permettre d'offrir aux ingénieurs territoriaux des perspectives de carrières identiques aux ingénieurs de l'Etat, sans remettre en cause le fait que le directeur général des services techniques devrait impérativement demeurer, comme le prévoit leur statut, sous l'autorité hiérarchique du directeur général des services et du directeur général adjoint.
III. La position de la commission pour la création d'emplois fonctionnels
L'assouplissement des seuils pour la création d'emplois fonctionnels est vivement souhaité par l'ensemble des associations d'élus entendues par votre rapporteur et abordé positivement par plusieurs organisations représentatives des personnels des collectivités territoriales.
En revanche, votre rapporteur a pu constater, au cours de ses auditions, que la création de directeurs généraux des services techniques au sein des départements et des régions, n'étaient voulu ni par ces collectivités , l'Association des régions de France et l'Assemblée des départements de France y étant très hostiles, ni par le syndicat national des secrétaires généraux et des directeurs généraux des collectivités territoriales.
En effet, il semble peu opportun voire inutile de créer ces emplois fonctionnels, dans la mesure où l'ensemble des compétences techniques d'un département ou d'une région ne saurait être placé sous l'autorité d'un seul directeur des services techniques et, au contraire, sont actuellement assurées par des services dirigés par plusieurs directeurs généraux adjoints, placés sous l'autorité du directeur général des services.
En outre, l'Assemblée des départements de France a estimé que la création de cet emploi fonctionnel pourrait être dangereuse, en conduisant à un « démantèlement de l'unité de management et d'organisation » des régions et départements, en raison de la puissance qu'aurait un directeur général des services techniques assurant la direction de l'ensemble des services techniques, vis-à-vis du directeur général des services sous lequel il serait pourtant toujours hiérarchiquement placé.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer la création d'un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .
A l'occasion de l'examen de cet article, votre rapporteur souhaite indiquer qu'il serait utile de clarifier les attributions des directeurs généraux des services.
Votre commission vous soumet également un amendement corrigeant une erreur matérielle et vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.
* 85 Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.