CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE
Article 65 (art. L. 111-2, L. 111-3-1, L. 121-7,
L. 131-2, L. 311-9, L. 312-1, L. 312-5, L. 313-9,
L. 313-19, L. 314-4, L. 314-11, L. 315-7, L. 345-1, et
L. 348-1 à L. 348-4 nouveaux du code de l'action sociale et
des familles)
Centres d'accueil pour demandeurs d'asile
Cet article tend à conférer un statut législatif spécifique aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) . Il modifierait à cet effet plusieurs dispositions du code de l'action sociale et des familles. L'Assemblée nationale y a apporté, à l'initiative de sa commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement, plusieurs modifications ponctuelles, dont la plupart sont de précision ou de nature rédactionnelle.
1. L'accueil des demandeurs d'asile en CADA
Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile sont destinés à assurer l'hébergement des demandeurs d'asile présents sur le territoire français ainsi qu'un accompagnement et un suivi social adaptés à leur situation.
Selon les données recueillies par votre rapporteur, au 31 décembre 2005, les 245 CADA présents sur le territoire français accueillaient 16.148 personnes, parmi lesquelles seuls 9.612 étaient des demandeurs d'asile, le solde étant constitué de 3.228 réfugiés et de 3.308 personnes ayant fait l'objet d'une décision définitive de rejet de leur demande d'asile par la commission de recours des réfugiés. Pour l'année 2005, le nombre total de personnes ayant été hébergées en CADA s'est élevé, selon des données provisoires de l'ANAEM, à 25.288, pour une capacité de 17.470 places.
Depuis 2002, l'effort de l'Etat a été considérable , puisque 9.000 places de CADA ont été créées. A ce jour, tous les départements, à l'exception de la Corse, disposent d'au moins un centre. Néanmoins, l'ampleur de la demande d'asile conduit encore aujourd'hui à héberger les demandeurs d'asile dans des dispositifs d'hébergement d'urgence spécifiques. Ainsi, selon les informations communiquées par le ministère de la cohésion sociale, 6.300 places leur sont offertes en centres d'hébergement d'urgence et 10.700 en chambres d'hôtels.
2.000 places supplémentaires en CADA devraient toutefois être créées en 2006, doublant ainsi le nombre de places prévues, en 2005, dans le cadre du plan de cohésion sociale.
On constate actuellement un accès assez inégalitaire des demandeurs d'asile en CADA, cinq nationalités occupant près de 53 % de l'hébergement. Ces cinq nationalités sont la Fédération de Russie (17,1%), la Géorgie (9,5%), la Serbie Monténégro (9,3%), l'Arménie (8,7%) et l'Angola (7,7%), selon les chiffres provisoires de l'ANAEM pour 2005. La grande majorité des personnes hébergées en CADA y résident avec plusieurs membres de leur famille. La moitié d'entre eux sont mineurs.
Actuellement, les CADA ne constituent pas des structures juridiquement distinctes des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) , au nombre de 735 sur l'ensemble du territoire et offrant une capacité de 31.300 places, alors même que ces centres ont un objet beaucoup plus large. Les CADA constituent seulement aux termes de l'article L. 111-3-1 du code de l'action sociale et des familles des « centres d'hébergement et de réinsertion sociale spécialisés dans l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés ».
Cette situation ne permet pas aux CADA d'assumer pleinement leur mission qui doit être l'accueil des seuls demandeurs d'asile en attente d'une décision de l'OFPRA ou, le cas échéant, d'une décision de la Commission des recours des réfugiés (CRR) en cas de contestation de la décision de l'OFPRA.
2. Les modifications proposées par le projet de loi
Plusieurs modifications ponctuelles seraient apportées au code de l'action sociale et des familles. Elles sont liées à l'individualisation des CADA par rapport aux CHRS, qui serait opérée par le quinzième paragraphe (XV) du présent article.
Le premier paragraphe (I) de cet article modifierait le 2° de l'article L. 111-2 du code de l'action sociale et des familles afin de préciser que les personnes de nationalité étrangère bénéficient de l'aide sociale, tant en cas d'admission dans un CHRS -ce qui est actuellement le cas- qu'en cas d'admission dans un CADA.
Il en résulterait qu' aucune condition de régularité de l'entrée et du séjour de l'étranger ne serait exigée.
L'admission à l'aide sociale des demandeurs d'asile en CADA serait donc ouverte :
- aux demandeurs bénéficiaires d'un titre provisoire de séjour délivré en application de l'article L. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Cette situation est, en principe, la plus fréquente, le demandeur se voyant délivrer en principe un tel titre ;
- aux demandeurs dont le séjour aurait été refusé sur la base des dispositions de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. En effet, l'admission au séjour d'un demandeur d'asile est refusée dans quatre hypothèses limitativement énumérées : si l'examen de sa demande relève d'un autre Etat en vertu de la Convention de Dublin II du 18 février 2003, s'il relève d'un pays d'origine sûr ou concerné par la clause de cessation de la Convention de Genève ; si sa présence sur le territoire constitue une menace à l'ordre public, ou si sa demande repose sur une fraude ou constitue un détournement de procédure.
Toutefois, la décision d'accueillir et d'admettre à l'aide sociale à l'hébergement serait, comme à l'heure actuelle, encadrée et limitée tant par la capacité du centre que par la convention obligatoire qui lie l'établissement d'accueil à l'Etat. En effet, en vertu de l'article R. 345-4 du code de l'action sociale et des familles la décision d'accueillir ou pas à l'aide sociale tient compte « de la capacité du centre, des catégories de personnes qu'il est habilité à recevoir ainsi que des activités d'insertion qu'il est habilité à mettre en oeuvre et qui sont mentionnées dans la convention citée à l'article L. 345-1 ». Cette disposition serait d'ailleurs maintenue, selon les indications fournies à votre rapporteur par le Gouvernement.
Le deuxième paragraphe (II) de cet article tirerait, dans son 2° , la conséquence de la soumission des CADA à un régime juridique propre en supprimant , à l'article L. 111-3-1 du code de l'action sociale et des familles, la notion de « centres d'hébergement et de réinsertion sociale spécialisés dans l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés ».
En outre, le 1° de cet article alignerait le régime d'admission à l'aide sociale en CADA sur celui applicable aux CHRS .
En effet, actuellement, cette admission est prononcée par le représentant de l'Etat dans le département, après avis d'une commission nationale présidée par le ministre chargé de l'intégration ou son représentant. L'intervention de cette commission n'est en revanche pas prévue pour l'admission en CHRS. Dans cette dernière hypothèse, le représentant de l'Etat dans le département décide seul, sa décision étant réputée acquise soit à défaut de réponse expresse dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'admission, soit en tout état de cause, si la durée d'accueil prévisible n'excède pas cinq jours.
L'intervention pour avis de la commission nationale ne serait donc plus requise pour l'attribution de l'aide sociale en CADA .
Le troisième paragraphe (III) préciserait, en complétant l'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles, que l'Etat prendrait en charge, au titre de l'aide sociale, les frais d'accueil et d'hébergement des étrangers dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile. Cette mention est en effet nécessaire afin de maintenir l'état du droit, puisque les frais en CADA sont actuellement pris en charge par l'Etat en vertu du 8° de cet article qui vise les « mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, mentionnées aux articles L. 345-1 à L. 345-3 » du code de l'action sociale et des familles, c'est à dire en CHRS.
Par coordination également, le quatrième paragraphe (IV) du présent article modifierait l'article L. 231-1 du code de l'action sociale et des familles afin de maintenir le pouvoir de décision du représentant de l'Etat dans le département pour l'admission d'un étranger en CADA .
Cette précision ne modifierait en rien la compétence actuelle, le représentant de l'Etat dans le département décidant en effet déjà de l'admission en CHRS et, par voie de conséquence, en CADA.
Le cinquième paragraphe (V) apporterait une coordination au sein de l'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles afin d'éviter la séparation des membres d'une même famille en cas d'hébergement en CADA .
Cet article prévoit, en effet, que les établissements ou services sociaux ou médico-sociaux prenant en charge des mineurs ou des majeurs de moins de 21 ans au titre de l'aide sociale à l'enfance et ceux assurant l'accueil, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse -dont font notamment partie les CHRS- « doivent rechercher une solution évitant la séparation de ces personnes ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir, de concert avec les personnes accueillies, un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais, et assurer le suivi de ce projet jusqu'à ce qu'il aboutisse . »
La modification apportée permettrait ainsi de préserver la situation actuelle.
Le sixième paragraphe (VI) tirerait, en son 1° , les conséquences de la création d'une catégorie juridique propre aux CADA.
L'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles définit actuellement la liste des établissements et services sociaux ou médico-sociaux. Douze catégories d'établissements sont actuellement répertoriées, dont les « établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse », c'est-à-dire, pour l'essentiel, les CHRS dont les CADA ne constituent qu'une catégorie particulière.
Désormais, les CADA formeraient donc une catégorie spécifique et à part entière des établissements sociaux et médico-sociaux visés par le I du code de l'action sociale et des familles .
Une coordination formelle serait par ailleurs opérée par le 2° du présent paragraphe afin de prévoir que les prestations délivrées par les CADA sont réalisées par des équipes pluridisciplinaires qualifiées et que ces centres sont dirigés par des professionnels dont le niveau de qualification est fixé par décret après consultation de la branche professionnelle ou, à défaut, des fédérations ou organismes représentatifs des organismes gestionnaires d'établissements et services sociaux et médico-sociaux concernés.
Le septième paragraphe (VII) tend à donner au représentant de l'Etat dans la région la compétence pour arrêter un « schéma régional » relatif aux CADA. Ce schéma serait arrêté après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale.
Ces comités régionaux comprennent, en vertu de l'article L. 312-3 du code de l'action sociale et des familles, des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, des gestionnaires, des personnels et des usagers d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux, des travailleurs sociaux et des professions, ainsi que des personnes qualifiées et des représentants du comité régional de l'organisation sanitaire. Ils sont présidés par un magistrat du corps des conseillers des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs ou du corps des conseillers de chambres régionales des comptes.
La création d'un tel schéma serait une nouveauté. A l'heure actuelle, une telle organisation au niveau régional n'existe pas, seul un schéma départemental s'appliquant aux CHRS. Le choix de l'échelon régional devrait permettre de mieux équilibrer, entre les différents CADA d'une même région, la charge de l'hébergement des demandeurs d'asile, les décisions d'admission continuant toutefois de relever de la compétence du représentant de l'Etat dans le département.
Le huitième paragraphe (VIII) comporterait une mesure de coordination modifiant le b) de l'article L. 213-3 du code de l'action sociale et des familles, afin de préciser que l'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'un CADA serait délivrée par l'autorité compétente de l'Etat .
Cette précision n'induirait aucune modification du droit positif puisqu'elle est déjà applicable aux autorisations de création, transformation et extension des CHRS. En vertu de l'article R. 313-2 du code de l'action sociale et des familles l'autorité compétente de l'Etat est le préfet.
Modifiant l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles, le neuvième paragraphe (IX) du présent article, qui a fait l'objet de deux corrections d'erreurs matérielles à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, prévoirait, outre certaines coordinations, un cas spécifique de retrait de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale lorsque celle-ci a été délivrée à un CADA .
Aux termes de l'article L. 313-9, les établissements et services sociaux et médico-sociaux peuvent se voir retirer leur habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale 182 ( * ) pour quatre motifs :
- l'évolution des besoins ;
- la méconnaissance d'une disposition substantielle de l'habilitation ou de la convention ;
- la disproportion entre le coût de fonctionnement et les services rendus ;
- la charge excessive qu'elle représente pour la collectivité publique ou les organismes assurant le financement.
En qualité d'établissements et services sociaux et médico-sociaux, les CADA seraient donc soumis à l'ensemble de ces motifs de retrait.
Toutefois, le 1° du présent paragraphe créerait un motif supplémentaire de retrait de l'habilitation délivrée à un CADA, à savoir « la méconnaissance des dispositions de l'article L. 348-1 et du I de l'article L. 348-2 relatives aux personnes pouvant être accueillies dans ces centres ». En conséquence, il incombera à chaque gestionnaire de CADA de s'assurer que son établissement n'accueille que les seuls étrangers justifiant d'un document provisoire de séjour délivré lors du dépôt de leur demande d'asile en préfecture et, en principe, pour la seule durée de l'instruction de cette demande . A défaut, il pourrait donc faire l'objet d'une sanction administrative prenant la forme d'un retrait de son habilitation.
Le 2° de ce paragraphe prévoirait néanmoins que, pour pouvoir prononcer cette sanction sur ce fondement spécifique, l'autorité compétente de l'Etat devra, au préalable, mettre en demeure, de façon motivée, le CADA de prendre les mesures nécessaires pour respecter « l'habilitation ou la convention ou réduire les coûts ou charges au niveau moyen ». Cette mise en demeure doit préciser le délai, qui ne peut être inférieur à six mois, dans lequel le centre est tenu de prendre les dispositions requises.
Le 3° du présent paragraphe prévoirait, pour l'ensemble des établissements ou services nécessitant une habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, que cette dernière peut être retirée en tout ou partie .
Le 1° du dixième paragraphe (X) modifie l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir qu' en cas de fermeture définitive d'un établissement ou d'un service social ou médico-social géré par une personne morale de droit public ou de droit privé, celle-ci reverse à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire certaines sommes, limitativement énumérées, affectées à l'établissement ou service fermé, qui auraient été apportées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale .
Cette mesure ne concernerait pas les seuls CADA puisque l'article L. 313-9 concerne l'ensemble des établissements et services définis à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. Elle apporterait une certaine novation au droit positif actuel qui prévoit que seule la fermeture d'établissements ou services gérés par des associations privées donne lieu à un tel reversement. Cette généralisation est bienvenue ; elle permettra que les fonds publics apportés initialement au gestionnaire de l'établissement soient réaffectés à un autre gestionnaire.
Dans sa rédaction initiale, la personne gestionnaire pouvait être une personne physique ou morale. A l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité limiter l'application de ce dispositif aux seules personnes morales, au motif que les CADA n'avaient pas vocation à être gérés par des personnes physiques. Il peut en effet sembler souhaitable de ne confier qu'à des personnes morales la gestion des CADA, ce qui peut présenter davantage de garanties, notamment compte tenu des liens financiers et conventionnels entretenus avec l'Etat.
Le 2° apporterait une simple coordination au texte pour prendre en compte l'élargissement à l'ensemble des personnes de droit privé de l'obligation de reversement.
Le onzième paragraphe (XI) assurerait une coordination à l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles afin de maintenir l'état du droit dans le cadre du calcul du montant total annuel des dépenses des CADA, imputables aux prestations prises en charge par l'aide sociale de l'Etat, et du montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de ces centres .
Le douzième paragraphe (XII) assurerait une coordination du même type à l'article L. 314-11 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que les dépenses de soins paramédicaux dispensés par des professionnels de statut libéral ou salarié dans le cadre d'une action de maintien à domicile effectuée par un CADA peuvent être prises en charge par les organismes d'assurance maladie suivant une formule forfaitaire et, dans ce cas, réglées directement par ces organismes aux institutions. Cette prise en charge étant déjà prévue pour les CHRS, la présente disposition ne ferait que maintenir le droit positif.
Le treizième paragraphe (XIII) de cet article, modifiant l'article L. 315-7 du code de l'action sociale et des familles, donnerait aux CADA le caractère d'établissements publics , caractère déjà reconnu aux CHRS. La qualité d'établissement public d'un CADA n'empêcherait néanmoins aucunement, comme à l'heure actuelle, sa gestion par une personne de droit privé.
Le quatorzième paragraphe (XIV) de cet article compléterait l'article L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles afin d'autoriser l'accueil dans les CHRS d'étrangers s'étant vus reconnaître la qualité de réfugiés ou le bénéfice de la protection subsidiaire en application du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
L'article L. 345-1 ouvre actuellement, de manière générale, le bénéfice de l'admission en CHRS « aux personnes et aux familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d'insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale ».
Toutefois, le texte actuel de l'article L. 345-1 prévoit déjà l'accès d'un public spécifique dans les CHRS -les victimes de la traite des êtres humains- qui doivent y être accueillies « dans des conditions sécurisantes ».
Le présent paragraphe permettrait donc l'admission d'un nouveau public spécifique en CHRS : les étrangers s'étant vus reconnaître la qualité de réfugiés ou le bénéfice de la protection subsidiaire. Cette possibilité est directement liée au fait que, en vertu des articles L. 348-1 et L. 348-2 du code de l'action sociale et des familles, nouvellement introduits par le paragraphe XV du présent article, n'accueilleraient plus désormais que les étrangers dont la demande d'asile est en cours d'examen. Elle est, en tout état de cause, justifiée, dans la mesure où les réfugiés statutaires ou les personnes bénéficiaires de la protection subsidiaire peuvent être dans une situation difficile justifiant leur admission en CHRS.
Néanmoins, l'accueil des réfugiés se feraient dans des CHRS spécialisés qui seraient dénommés « centres provisoires d'hébergement », les CPH. En l'absence de précision quant au régime juridique applicable à ces CPH, les conditions d'admission et de fonctionnement de ces centres seraient celles définies à l'égard des CHRS par les articles R. 345-4 et suivants du code de l'action sociale et des familles.
En particulier, la décision d'accueillir, à sa demande, les réfugiés serait prononcée par le responsable du CHRS en tenant compte de la capacité du centre pour une durée déterminée, après évaluation de la situation de la personne ou de la famille. Un bilan devrait être fait au moins tous les six mois. La décision d'accueil devrait, enfin, être transmise sans délai au préfet, accompagnée de la demande d'admission à l'aide sociale signée par l'intéressé et des documents qui la justifient, cette demande étant réputée acceptée en l'absence de réponse dans le délai d'un mois à compter de la réception en préfecture.
Selon les indications données à votre rapporteur, 27 CPH sont déjà créés et offrent une capacité totale 1.023 places. La consécration législative de ces centres permettra d'offrir, en pratique, des conditions d'hébergement et d'accueil mieux adaptées aux besoins des réfugiés statutaires et des bénéficiaires de la protection subsidiaire.
Coeur du dispositif du présent article, le quinzième paragraphe (XV) préciserait le nouveau régime juridique désormais applicable aux CADA , en créant quatre nouveaux articles prenant place au sein d'un nouveau chapitre VIII institué au sein titre IV du livre III du code de l'action sociale et des familles.
- Article L. 348-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Bénéficiaires de l'aide sociale pour être accueillis en CADA
Le bénéfice de l'admission à l'aide sociale pour être accueilli dans un CADA serait dorénavant exclusivement réservé « aux étrangers en possession d'un des documents de séjour mentionnés à l'article L. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile . » Cette dernière disposition prévoit en effet que l'étranger qui demande à bénéficier de l'asile se voit remettre un document provisoire de séjour lui permettant de déposer une demande d'asile auprès de l'OFPRA. L'octroi de ce document est cependant subordonné à la condition que l'étranger ait été admis à séjourner en France en application des dispositions du chapitre Ier du présent titre.
Or, si l'article L. 741-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose que l'admission au séjour ne peut être refusée au seul motif que l'étranger est démuni des documents lui permettant d'entrer régulièrement sur le territoire français, l'article L. 741-4 du même code prévoit, par exception, que l'admission peut être refusée à l'étranger dans l'une des quatre hypothèses suivantes :
- si l'examen de sa demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du règlement dit « Dublin II » 183 ( * ) établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers, ou d'engagements identiques avec d'autres Etats ;
- s'il a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre la clause de cessation de la convention de Genève ou d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr 184 ( * ) ;
- si sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat ;
- si sa demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente 185 ( * ) .
En conséquence, l'admission à l'aide sociale pour être accueilli en CADA serait désormais mécaniquement refusée dans ces quatre hypothèses .
Cette situation est nouvelle puisque, actuellement, une telle condition de régularité du séjour n'est pas exigée.
Toutefois, elle permettra d'éviter que des personnes soient admises en CADA alors qu'elles n'ont pas déposé de demande d'asile à l'OFPRA 186 ( * ) ou que les demandeurs d'asile dont la demande sera très vraisemblablement rejetée, le cas échéant dans le cadre de la procédure d'examen prioritaire de l'OFPRA y soient accueillis, et que, de ce fait, les CADA soient occupés par une forte proportion de demandeurs d'asile déboutés.
- Article L. 348-2 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Mission et conditions de fonctionnement et de financement des CADA
Aux termes du I de l'article L. 348-2, introduit dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, les CADA recevraient à la fois une mission d' hébergement et une mission d' accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile. De fait, par rapport à la pratique existante, il n'y aurait aucune novation, si ce n'est l'attribution d'une mission formelle et claire à ces centres.
Dans les CADA sont en effet d'ores et déjà présents des personnels compétents et disponibles qui assurent l'accompagnement social des demandeurs et leur procure une aide cruciale pour l'établissement des dossiers de demandes d'asile. Grâce à cet accompagnement spécifique, on constate que le taux d'accord est de deux à quatre fois plus important pour les demandeurs résidant en CADA que pour les autres demandeurs d'asile, le taux d'accord au plan national ne s'élevant toutefois qu'à 8,4 % en 2005.
Par souci de coordination avec l'article L. 348-1 nouveau, et à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a, avec l'avis favorable du Gouvernement, précisé que la mission des CADA ne concernait que les étrangers ayant reçu une autorisation provisoire de séjour en application de l'article L. 742-1.
En outre, la mission confiée aux CADA connaîtrait désormais une limite temporelle puisqu'elle ne couvrirait que la durée de l'instruction de leur demande par l'OFPRA.
L'article L. 348-2 précise que cette mission prend fin à l'expiration du délai de recours contre la décision de l'OFPRA ou à la date de la notification de la décision de la commission de recours des réfugiés (CRR). Votre rapporteur rappelle que la durée moyenne de traitement des dossiers par l'OFPRA s'est élevée à trois mois et demi en 2005, 50 % des dossiers ayant donné lieu à une décision dans un délai de deux mois et demi. Le délai d'exercice du recours devant la CRR est d'un mois à compter de la notification de la décision de l'OFPRA. Le délai moyen d'examen du recours est de quatre mois et demi. En conséquence, la durée moyenne d'hébergement en CADA devrait être de 9 à 10 mois.
Le but de cette mesure serait de favoriser un meilleur taux de rotation dans les CADA tout en faisant diminuer la durée moyenne d'hébergement dans ces centres qui s'élève aujourd'hui à 18 mois, dont 3 à 6 mois de maintien postérieurement à la clôture de l'instruction des demandes.
La difficulté rencontrée actuellement en pratique est l'engorgement des CADA, lié en partie au fait qu'ils continuent d'héberger, après la clôture de l'instruction de leur demande, tant des demandeurs déboutés que des personnes ayant reçu la protection statutaire. Ainsi, devant la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine, Mme Catherine Vautrin, ministre délégué à la cohésion sociale et à la parité, a indiqué qu'en 2005, 40 % des personnes hébergés en CADA n'étaient plus demandeurs d'asile : 18 % étaient des déboutés ; 22 % étaient des réfugiés 187 ( * ) .
Toutefois, le texte proposé prévoirait la possibilité de maintenir « à titre exceptionnel et temporaire » en CADA des demandeurs après l'instruction de leur demande -qu'ils aient accédé ou pas à la qualité de réfugié ou à la protection subsidiaire. Un décret en Conseil d'Etat déterminerait les conditions dans lesquelles ce maintien pourrait être décidé.
Il convient en effet de prévoir un tel maintien dans des cas où, faute d'un hébergement en CADA, le débouté du droit d'asile ou le réfugié statutaire se trouverait dans une situation de dénuement. Pour autant, votre commission estime que ce maintien devra être limité dans le temps. A défaut, il conviendrait que ces personnes puissent faire l'objet d'une admission à l'aide sociale pour être accueillies dans un établissement plus adapté à leur situation, à savoir un CHRS, comme l'autoriserait du reste l'article L.345-1 dans sa rédaction issue du XV du présent article.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, un délai de maintien en CADA distinct pourrait être prévu par voie réglementaire, selon que l'étranger concerné s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou admis au bénéfice de la protection subsidiaire, ou qu'il a été débouté de sa demande d'asile.
Le II de l'article L. 348-3 prévoirait qu'un décret en Conseil d'Etat déterminerait les conditions de fonctionnement et de financement des CADA, ainsi que les modalités de la participation financière des personnes accueillies à leurs frais d'hébergement, de restauration et d'entretien, formulation reprise du troisième alinéa de l'article L. 345-1 applicable aux CHRS. Le dispositif réglementaire pris sur cette base devrait être proche de celui fixé par l'article R. 345-7 du code de l'action sociale et des familles 188 ( * ) .
- Article L. 348-3 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Décision d'admission en CADA
En vertu du I de l'article L. 348-3, la décision d'admission en CADA serait prise par le gestionnaire du centre « avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat ».
Le texte ne prévoirait ainsi aucune intervention d'une commission. En effet, aux termes de l'article R. 345-5 du code de l'action sociale et des familles, la décision d'accueillir, à sa demande, une personne ou une famille en centre spécialisé dans l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés est prise par le gestionnaire du centre avec l'accord exprès ou implicite du préfet, sur proposition d'une commission nationale présidée par le directeur de la population et des migrations ou son représentant.
A l'heure actuelle, pour être admis en CADA, le demandeur d'asile remplit, avec l'aide du gestionnaire de premier accueil 189 ( * ) , une demande d'hébergement en CADA. Cette demande est ensuite transmise à la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS). Une commission locale d'admission, le plus souvent départementale mais parfois régionale, présidée par le préfet ou son représentant, est chargée d'assurer l'adéquation entre la demande et l'offre d'hébergement disponible. Son président propose, après discussion collégiale, une offre d'hébergement, mais la décision formelle d'admission dans le centre relève du gestionnaire de CADA.
A l'exception des régions Ile de France et Rhône-Alpes, la DRASS ne participe pas directement à la gestion de l'hébergement en CADA. Son représentant préside toutefois un comité de coordination qui détermine le partage entre les départements du contingent régional de places de CADA, dont la gestion relève du niveau local. La DRASS gère également, en cas de crise, les mécanismes de solidarité interdépartementale.
Au niveau national, une commission d'admission, présidée par le représentant de la direction de la population et des migrations et dont le secrétariat est assuré par l'ANAEM, assure une mission de péréquation nationale, à partir d'un contingent de places à sa disposition qui s'élève à 30 % des places de CADA de chaque région, sauf en Ile-de-France et en Rhône-Alpes. A ce titre, elle organise le desserrement de Paris- Ile de France (plus de 40 % des demandes d'asile) et répond à des situations d'urgence signalées, à partir des listes de demandeurs d'asile en attente d'hébergement en Ile-de-France, ainsi que des demandes individuelles particulières de départements en difficultés. Elle propose une offre d'hébergement, mais la décision d'admission en CADA reste prise par le gestionnaire de centre.
A la suite d'une expérimentation menée en Rhône-Alpes, une note d'instruction du 20 janvier 2006 a prévu un pilotage régional de l'hébergement des demandeurs d'asile confié au préfet de région et fondé sur la mutualisation des capacités d'hébergement pérennes à l'échelle de la région. Dans ce cadre, il revient au préfet de région de décider de l'affectation dans la région des demandeurs d'asile à héberger en CADA, après concertation avec les préfets des départements concernés. Cette organisation devrait permettre de remédier plus efficacement aux déséquilibres entre départements d'une même région.
Pour favoriser une meilleure gestion des CADA, le II de l'article L. 348-3, issu d'un amendement de M. Claude Goasguen ayant reçu un avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, donnant un fondement législatif à l'instauration d'un système de traitement automatisé de données relatives :
- aux capacités d'hébergement des centres d'accueil pour demandeurs d'asile ;
- à l'utilisation de ces capacités ;
- aux demandeurs d'asile qui y sont accueillis . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le système envisagé comprendrait des mentions relatives à l'état civil, à la nationalité, à la composition familiale, et à l'état de la procédure d'asile.
Ce système serait conçu, mis en oeuvre et géré par l'ANAEM . En effet, cet organisme a reçu la compétence expresse « de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales » relatives, en particulier, à « l'accueil des demandeurs d'asile » aux termes de l'article L. 349-1 du code du travail dans sa rédaction issue de l'article 143 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de cohésion sociale. Votre commission vous soumet, outre un amendement corrigeant une erreur matérielle, un amendement destiné à préciser que ce fichier devra respecter les conditions prévues par la loi n° 78-17 du 18 janvier 1978 sur l'informatique, les fichiers et les libertés .
Le III de l'article L. 348-3 du code de l'action sociale et des familles imposerait au gestionnaire du centre de « déclarer », tant à l'ANAEM qu'à « l'autorité administrative compétente de l'Etat », les places disponibles dans leur centre et de leur transmettre les « informations, qu'elles tiennent à jour, relatives aux personnes accueillies ».
Cette information continue et systématique devrait permettre de renforcer les efforts actuels susmentionnés en matière d'allocation de l'offre d'hébergement en CADA. Votre commission souhaite qu'elle puisse permettre aux services de l'Etat et aux gestionnaires d'assurer, autant que faire se peut, un égal accès des demandeurs d'asile en CADA, comme le recommandait la commission d'enquête sur l'immigration clandestine 190 ( * ) .
- Article L. 348-4 nouveau du code de l'action sociale et des familles : Conventions conclues entre les CADA et l'Etat
Aux termes de l'article L. 348-4 nouveau, le bénéfice de l'aide sociale ne pourrait être accordé ou maintenu aux personnes ou familles accueillies dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile que si une convention a été conclue à cette fin entre le centre et l'État .
Sur ce point, le dispositif n'apporterait aucun changement au droit existant, un dispositif identique existant déjà à l'article L. 345-3 du code de l'action sociale et des familles à l'égard des CHRS.
Le texte proposé préciserait néanmoins que la convention conclue avec l'Etat devrait être conforme à une convention-type dont les stipulations seraient déterminées par décret et qui prévoiraient, en particulier, les objectifs, les moyens, les activités et les modalités de contrôle d'un centre d'accueil des demandeurs d'asile.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 65 ainsi modifié .
Article 66
(art. L. 351-9 du code du travail)
Bénéficiaires de
l'allocation temporaire d'attente
Cet article élargirait les catégories d'étrangers bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente . Il modifierait à cette fin l'article L. 351-9 du code du travail.
1. Le dispositif actuel
Créée par la loi de finances pour 2006, l'allocation temporaire d'attente a remplacé l'allocation d'insertion versée jusqu'alors, en particulier, aux demandeurs d'asile. Ce changement de dénomination s'est accompagné de modifications de fond du régime appliqué jusqu'en 2005.
Cette allocation bénéficie :
- aux ressortissants étrangers de plus de dix-huit ans, dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France et qui ont présenté une demande tendant à bénéficier du statut de réfugié, à condition qu'ils satisfassent à une condition de ressources ;
- aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire ou de la protection subsidiaire, les ressortissants étrangers auxquels une autorisation provisoire de séjour a été délivrée en application de l'article L. 316-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile 191 ( * ) , ainsi que certaines catégories de personnes en attente de réinsertion.
En revanche, l'allocation temporaire d'attente est refusée à ces catégories d'étrangers lorsque :
- ceux-ci proviennent soit d'un pays visé par la clause de cessation de protection du 5 du C de l'article 1 er de la convention de Genève du 28 juillet 1951, soit d'un pays d'origine sûr ;
- leur séjour dans un centre d'hébergement est pris en charge au titre de l'aide sociale ;
- ceux-ci refusent une offre de prise en charge. Si ce refus est manifesté après que l'allocation a été préalablement accordée, le bénéfice de l'allocation est perdu au terme du mois qui suit l'expression de ce refus.
Une fois accordée, l'allocation est versée par l'UNEDIC mensuellement aux personnes dont la demande d'asile n'a pas fait l'objet d'une décision définitive. Le versement de l'allocation prend fin au terme du mois qui suit celui de la notification de la décision définitive concernant cette demande c'est-à-dire, le cas échéant, au terme du mois suivant la notification à l'intéressé de la décision de la Commission des recours des réfugiés.
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Aux termes du 1° du premier paragraphe (I) de cet article, une correction d'ordre rédactionnel serait apportée. A l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé la mention de l'organe de l'OFPRA compétent pour décider de la liste des pays d'origine sûrs et de l'application de la clause de cessation de la protection conventionnelle. La détermination de l'organe compétent de l'OFPRA pour cette matière relève en effet du pouvoir réglementaire.
Le 2° du présent paragraphe prévoirait un aménagement substantiel des conditions d'octroi de l'allocation temporaire d'attente en précisant que les ressortissants d'Etats considérés comme sûrs ou visés par la clause de cessation de la protection pourraient néanmoins recevoir le bénéfice de cette allocation lorsque des motifs humanitaires le justifient .
Selon le dispositif proposé, il reviendrait à l'organe compétent de l'OFPRA de signaler à l'autorité chargée de décider du versement de l'allocation -l'UNEDIC- les « cas humanitaires » justifiant l'octroi de cette prestation.
Cette situation n'empêchera pas, cependant, que l'étranger réponde aux conditions d'âge, de ressources, de non-admission ou de refus à l'aide sociale en CADA actuellement prévues.
En vertu du second paragraphe (II) de cet article, l'allocation temporaire d'attente ne serait désormais accordée que « pendant une durée limitée » aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire définie par les articles L. 712-1 à L. 712-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette précision serait simplement destinée à prendre en compte le fait que la protection subsidiaire n'est conférée que de manière temporaire par l'OFPRA pour une durée d'un an renouvelable 192 ( * ) .
Ce paragraphe assurerait par ailleurs une coordination avec l'article 29 du présent projet de loi en précisant que le bénéfice de l'allocation temporaire d'attente pourra être reconnu aux étrangers en possession d'une « carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » » -et non pas seulement d'un titre de séjour temporaire- pour avoir porté plainte contre leur proxénète ou l'auteur d'actes de traite d'êtres humains.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 66 sans modification.
* 182 En principe délivrée dans le cadre de l'autorisation de création, de transformation ou d'extension de l'établissement ou du service social ou médico-social (article L. 313-6, alinéa 2 du code de l'action sociale et des familles).
* 183 Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003.
* 184 Voir le commentaire de l'article 64 du projet de loi.
* 185 Constitue, en particulier, un recours abusif aux procédures d'asile la présentation frauduleuse de plusieurs demandes d'admission au séjour au titre de l'asile sous des identités différentes ou la demande d'asile présentée dans une collectivité d'outre-mer s'il apparaît qu'une même demande est en cours d'instruction dans un autre Etat membre de l'Union européenne.
* 186 L'OFPRA ne pouvant être saisi qu'après la remise au demandeur du document de séjour visé à l'article L. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 187 Rapport n° 300 (2005-2006), tome II, p. 574.
* 188 Article R.. 345-7 du code de l'action sociale et des familles : « Les personnes accueillies dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale acquittent une participation financière à leur frais d'hébergement et d'entretien. Le montant de cette participation est fixé par le préfet sur la base d'un barème établi par arrêté du ministre chargé de l'action sociale et du ministre chargé du budget. La décision est notifiée à l'intéressé par le directeur de l'établissement.
« Le barème tient compte notamment :
« - des ressources de la personne ou de la famille accueillie ;
« - des dépenses restant à sa charge pendant la période d'accueil.
« L'arrêté prévu ci-dessus fixe le minimum de ressources laissé à la disposition de la personne ou de la famille accueillie après acquittement de sa participation.
« La personne accueillie acquitte directement sa contribution à l'établissement qui lui en délivre récépissé. »
* 189 Plate-forme d'accueil, association assurant l'hébergement d'urgence, 115...
* 190 Rapport précité, tome 1, p. 145.
* 191 C'est-à-dire lorsque l'étranger dépose plainte contre une personne qu'il accuse d'avoir commis à son encontre des infractions liées à la traite des êtres humains, ou au proxénétisme.
* 192 Article L. 712-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.