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Projet de loi réformant la protection de l'enfance

 

TITRE III - DISPOSITIFS D'INTERVENTION DANS UN BUT DE PROTECTION DE L'ENFANCE

Article 11 (art. L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles)
Droits des parents dans leurs relations avec le service de l'aide sociale à l'enfance

Objet : Cet article rend obligatoire l'élaboration d'un document, cosigné par le service de l'ASE et les parents, recensant les actions engagées auprès de l'enfant et désignant un référent chargé d'en suivre la mise en oeuvre et la cohérence dans le temps.

I - Le dispositif proposé

Aujourd'hui, deux reproches principaux peuvent être adressés au dispositif de prise en charge des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance : le manque de continuité et de cohérence dans la durée des mesures proposées pour chaque enfant et une collaboration souvent insuffisante avec les parents qui pourtant, en dehors des cas de placement judiciaire, sont à l'origine de la mesure ou, du moins, y ont consenti.

C'est la raison pour laquelle le présent article rend désormais obligatoire l'élaboration conjointe par les parents et le service de l'ASE d'un document de prise en charge de l'enfant, qui recense toutes les actions qui seront menées auprès de lui, en précisant leurs objectifs, leurs durées et les professionnels chargés de les mettre en oeuvre. Lorsque la situation de la famille et l'intérêt de l'enfant le permettent, il peut également servir de support à la définition des modalités pratiques d'exercice du droit de visite et d'hébergement des parents.

Il s'agit d'un document d'engagement réciproque : s'il précise le rôle des parents pour la réussite de l'action éducative envisagée, il est également obligatoirement contresigné par tous les professionnels qui auront à prendre en charge l'enfant.

Il est d'ailleurs particulièrement significatif de constater que ce document s'inscrit dans l'article du code de l'action sociale et des familles qui fixe les droits des parents dans leurs relations avec le service de l'ASE : il ne doit donc pas être compris comme le fondement d'une possible sanction des parents en cas d'échec de la mesure mais au contraire comme une garantie de la qualité de la prise en charge de leur enfant, un moyen d'assurer le respect de leur droit à être informés et à consentir, malgré les restrictions éventuellement apportées à l'exercice de leur autorité parentale, aux actions de protection envisagées. Se rattachent ainsi à ce même objectif les précisions apportées concernant le droit des parents à être assistés dans leurs démarches vis-à-vis du service de l'ASE et de l'établissement dans lequel leur enfant est placé.

Le texte précise également que le document de prise en charge est porté à la connaissance de l'enfant, dès lors que celui-ci est capable de discernement : il semble en effet important, dès lors que l'enfant a la maturité nécessaire, de le faire participer à sa propre protection et, à défaut de susciter son adhésion, de lui faire au moins comprendre les raisons des mesures qui sont prises pour lui.

Le principal objectif de ce document de prise en charge est donc d'assurer la cohérence des actions entreprises auprès de l'enfant. C'est pourquoi il est prévu que son élaboration soit précédée d'une évaluation pluridisciplinaire de la situation de l'enfant dans son environnement et, surtout, qu'il désigne l'institution et, au sein de celle-ci, la personne qui sera plus particulièrement chargée de suivre l'enfant et de coordonner les interventions des différents professionnels.

Ce référent ne doit pas être compris comme un référent éducatif, car il ferait alors double emploi avec les missions exercées par les éducateurs en charge de l'enfant, mais comme un référent de parcours, garant de la continuité de la prise en charge de l'enfant dans le temps.

Bien que désigné par le président du conseil général, le référent ne sera pas nécessairement issu des services de l'ASE : en cas de placement long, il pourra être plus opportun de désigner comme référent un membre de l'équipe éducative, les fonctions de référent éducatif et de référent de parcours étant alors confondues. A l'inverse, lorsqu'une succession de mesures plus ponctuelles est envisagée, ce qui est fréquent en matière d'action éducative en milieu ouvert, le référent devra être choisi de façon à constituer un élément de stabilité pour la famille.

II - La position de votre commission

Soucieuse d'améliorer la cohérence et la continuité des mesures de protection mobilisées pour chaque enfant, votre commission ne peut qu'approuver la création d'un document de prise en charge individuel confié au service de l'aide sociale à l'enfance car il permet de responsabiliser tous les professionnels qui interviennent autour d'un même enfant en matière de coordination de leurs actions.

Il donne également aux parents les moyens d'apprécier la qualité de la prise en charge proposée à leur enfant. Cette mesure s'inscrit d'ailleurs dans un mouvement plus général de reconnaissance des droits de l'usager, un parallèle pouvant naturellement être fait entre le document prévu par le présent article et le contrat de séjour rendu obligatoire pour tout accueil en établissement médico-social par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

Votre commission souligne l'importance toute particulière du document de prise en charge dans le cadre des placements longs : il doit pouvoir revêtir, dans ce cas, une véritable valeur de projet de vie pour l'enfant et garantir la stabilité de son placement.

La continuité de la prise en charge est en effet déterminante pour des enfants déjà traumatisés par la séparation d'avec leurs parents : à ce sujet, votre commission ne craint pas d'affirmer, à l'encontre d'un dogme relativement répandu, qu'il faut donner à l'enfant et à son gardien la possibilité de s'attacher l'un à l'autre, car cette possibilité est un élément fondamental pour le développement de l'enfant.

C'est la raison pour laquelle votre commission approuve également la désignation d'un référent de parcours pour chaque enfant confié au service de l'aide sociale à l'enfance. Il est en effet indispensable qu'un professionnel soit spécialement désigné pour garantir la continuité de la prise en charge. Il s'agit également d'un élément déterminant pour la construction de la relation de confiance avec la famille qui doit présider à la protection administrative de l'enfance.

Votre commission est toutefois consciente de l'effort financier que représente, pour les départements, la mise en place d'un tel accompagnement. Elle regrette d'ailleurs que le Gouvernement, estimant que la mesure proposée ne faisait qu'entériner dans la loi une pratique déjà largement répandue au sein des différents services d'aide sociale à l'enfance, n'ait pas jugé utile de chiffrer le coût de ce dispositif.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 222-3, L. 222-4 et L. 375-9-1 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale)
Création d'une mesure administrative d'accompagnement en économie sociale et familiale et d'une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial

Objet : Cet article donne aux départements un nouvel outil d'aide à domicile à travers la création d'une mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale, transfère la tutelle aux prestations familiales dans le code civil et complète cette dernière par un volet éducatif, visant à restaurer l'autonomie sociale et financière de la famille.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à permettre une prise en charge précoce des familles qui connaissent des difficultés dans la gestion de leur budget, difficultés dont les conséquences peuvent être dommageables pour l'enfant.

Aujourd'hui, en effet, tant que le juge des enfants n'estime pas nécessaire d'ouvrir une mesure de tutelle aux prestations familiales, les familles concernées restent livrées à elles-mêmes, sans qu'aucun dispositif de soutien ne leur soit accessible. Cet état de fait conduit d'ailleurs fréquemment les juges à multiplier des tutelles qui, en droit, ne sont pas strictement nécessaires, dans l'unique but d'ouvrir à la famille l'accès à l'accompagnement qui est prévu dans ce cadre.

Il existe pourtant des professionnelles - ce sont effectivement le plus souvent des femmes - dont le métier est précisément d'assister les familles dans la gestion du budget familial : il s'agit des conseillères en économie sociale et familiale (CESF). Mais celles-ci interviennent aujourd'hui surtout dans le cadre du service social polyvalent, auprès des ménages titulaires d'un minimum social, et dans le cadre des dispositifs de prévention du surendettement ; elles sont donc peu associées au dispositif de protection de l'enfance.

L'inscription, prévue par le paragraphe I du présent article, d'une mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale parmi les mesures d'aide à domicile susceptibles d'être proposées aux familles par le service de l'ASE va donc permettre d'organiser l'intervention des CESF dans les familles au titre de la protection administrative de l'enfance et de limiter le recours, aujourd'hui excessif, au juge en la matière.

Le paragraphe II complète la création du premier échelon de protection que constitue le nouvel accompagnement en économie sociale et familiale à la charge des départements par un transfert, du code de la sécurité sociale vers le code civil, de la tutelle aux prestations familiales, désormais intitulée « mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial ».

Ce transfert n'est pas seulement anecdotique : il vise à redonner à la tutelle aux prestations familiales sa vocation, souvent perdue de vue, d'outil de protection de l'enfance. Par ailleurs, son inscription parmi les mesures d'assistance éducative permet de faire bénéficier les familles des droits et garanties attachées à ces mesures, notamment leur limitation dans le temps et leur renouvellement par décision judiciaire spécialement motivée.

Ce transfert est également l'occasion d'améliorer le dispositif de la tutelle aux prestations familiales sur quatre points :

- des précisions sont d'abord apportées sur les situations susceptibles de conduire à l'ouverture d'une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial : la référence aux conditions défectueuses d'alimentation, de logement ou d'hygiène, qui peuvent malheureusement être totalement indépendantes de la bonne volonté des parents, est supprimée. Seule subsiste donc la référence à l'utilisation des prestations familiales dans un sens contraire à l'intérêt de l'enfant, c'est-à-dire à leur affectation à des dépenses autres que celles liées à l'entretien, la santé ou l'éducation des enfants ;

- par ailleurs, la mesure d'aide à la gestion du budget familial devient subsidiaire par rapport à l'accompagnement en économie sociale et familiale pouvant être proposé, avec l'accord des parents, par les services de l'ASE : le nouvel article 375-9-1 du code civil décline ainsi de façon explicite le principe général édicté à l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles, selon lequel l'autorité judiciaire n'est fondée à intervenir que lorsque la protection administrative s'avère insuffisante pour garantir la protection de l'enfant ;

- un rôle éducatif est confié au tuteur aux prestations familiales, désormais dénommé « délégué aux prestations familiales » : le texte précise que le délégué doit s'efforcer de recueillir l'adhésion des parents sur l'affectation des prestations qu'il propose et de restaurer, par son action éducative, l'autonomie sociale et financière de la famille ;

- enfin, la procédure de déclenchement de la décision judiciaire d'aide à la gestion du budget familial est encadrée : pour saisir le juge aux fins d'ordonner cette mesure, une habilitation sera nécessaire, la liste des personnes habilitées étant fixée par décret en Conseil d'Etat.

Pour le reste, les dispositions du présent article relèvent des mesures de coordination : ainsi, le paragraphe III modifie les articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale qui déterminaient le régime de la tutelle aux prestations familiales respectivement pour la métropole et pour les Dom, afin de tirer les conséquences de la création de la mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve la création d'une mesure administrative d'accompagnement en économie sociale et familiale, rendant subsidiaire l'intervention d'une véritable tutelle aux prestations sociales.

Aujourd'hui, l'image négative de la tutelle aux prestations familiales, vue comme coercitive et stigmatisante pour les familles, conduit souvent à un recours tardif, empêchant, dans la plupart des cas, d'engager une réelle action avant que la situation de la famille ne se soit gravement dégradée. Il est vrai que l'emploi du terme de « tutelle » ne facilite pas la perception de cette mesure, celle-ci étant alors confondue avec le régime de la tutelle au sens strict, qui entraîne une incapacité juridique.

La création d'un accompagnement en économie sociale et familiale sous la responsabilité du département devrait permettre une plus grande rapidité d'intervention, une plus grande souplesse, une meilleure adhésion des intéressés et favoriserait au total une moindre stigmatisation des familles.

Votre commission est néanmoins consciente que la mise en oeuvre de cette mesure risque de se heurter à la pénurie des personnels formés pour assurer un tel accompagnement. Les conseillères en économie sociale et familiale sont en effet une denrée rare : selon la Drees, le nombre d'emplois budgétaires de CESF s'élevait en 1998 (derniers chiffres disponibles) à 6.767 et le nombre de diplômes délivrés dans cette filière est de l'ordre de 900 par an.

Répartition au 1er janvier 1998 des emplois de
conseillers en économie sociale et familiale

Conseils généraux

1.013

Communes ou CCAS

1.654

Caisses d'allocations familiales

1.183

Établissements et services accueillant des mineurs protégés

177

Secteur associatif

1.837

Autres catégories d'établissements sociaux et médico-sociaux

903

Total

6.767

Le Gouvernement évalue à cent équivalents temps plein supplémentaires le nombre de postes de CESF nécessaires pour mettre en oeuvre cette réforme, soit un coût de 3 millions d'euros. Mais l'ampleur réelle des besoins dépendra naturellement de la façon dont les départements s'empareront de ce nouvel outil.

Outre cette difficulté de recrutement des personnels, l'article soulève une seconde inquiétude chez les présidents de conseils généraux : celle de se voir transférer le financement des mesures de tutelle aux prestations familiales, désormais intitulées « mesures d'aide à la gestion du budget familial ».

Du fait du transfert de cette mesure du code de la sécurité sociale vers le code civil et de sa nouvelle dénomination, une incertitude pèse en effet sur l'identité de son financeur : alors que l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale met les frais de tutelle aux prestations familiales à la charge des caisses d'allocations familiales, le code civil prévoit que, de façon générale, les mesures de tutelle sur les mineurs sont à la charge de l'aide sociale à l'enfance. Même si la tutelle aux prestations familiales n'est pas une mesure de tutelle au sens strict du terme, car elle n'emporte aucune conséquence sur la capacité juridique des intéressés, une confusion reste possible.

C'est la raison pour laquelle votre commission a souhaité réaffirmer, par amendement, la permanence des règles concernant l'autorité chargée de prendre en charge les frais afférents à cette mesure : les Caf et, pour leurs ressortissants, les caisses de mutualité sociale agricole seront donc toujours compétentes en la matière. Elle vous présente également trois amendements de coordination ou de précision rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 222-4-2, L. 222-5, L. 223-2 et L. 223-3-1 du code de l'action sociale et des familles, art. 375-2, 375-3, 375-5 et 375-7 du code civil)
Diversification des modes d'accueil des enfants placés et clarification des règles relatives au droit de visite des parents

Objet : Cet article donne un caractère législatif aux formules innovantes expérimentées par les départements en matière de prise en charge des mineurs protégés et habilite le juge à autoriser, dans certaines situations exceptionnelles, les personnes à qui l'enfant est confié à effectuer certains actes non usuels sans l'accord des titulaires de l'autorité parentale.

I - Le dispositif proposé

Cet article a pour triple objectif de diversifier les modes de prise en charge, de clarifier les règles relatives à l'exercice par les parents de leur droit de visite et d'hébergement et d'aménager, dans l'intérêt de l'enfant, certaines règles concernant l'exercice de l'autorité parentale.

 La diversification des modes de prise en charge

Les expérimentations mises en place depuis plusieurs années dans de nombreux départements montrent la nécessité de sortir de la dichotomie traditionnelle entre intervention à domicile et placement hors de la famille. La situation des enfants en danger et de leur famille est en effet d'une infinie variété et un besoin d'individualisation des réponses est apparu, qui n'est d'ailleurs pas propre au domaine de la protection de l'enfance, comme en attestent les réformes récentes en matière de prise en charge des personnes âgées ou handicapées.

Mais ces pratiques nécessitent d'être sécurisées sur le plan juridique car elles dépendent, notamment dans le cadre de la protection judiciaire, de la souplesse des magistrats et des relations partenariales qui ont pu être nouées entre les différents professionnels de la protection de l'enfance.

C'est la raison pour laquelle le paragraphe I du présent article donne une consécration législative à quatre formules innovantes déjà testées par les départements :

- il crée d'abord la possibilité d'un simple accueil de jour, afin d'offrir un outil intermédiaire entre les interventions du service d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), qui ne peuvent être que ponctuelles même si elles sont régulières, et le placement pur et simple qui consiste à retirer entièrement l'enfant de son milieu familial. Ce nouvel outil de soutien éducatif est notamment susceptible d'être actionné pour des adolescents en conflit avec leur famille ;

- il permet ensuite au président du conseil général, dans le cadre de la protection administrative, de moduler sa proposition d'hébergement en fonction des besoins de l'enfant : il pourra ainsi convenir avec la famille d'un accueil à temps partiel ;

- il ouvre la possibilité, pour les services d'AEMO qui le souhaitent, de se spécialiser pour assurer un hébergement exceptionnel ou périodique des mineurs confiés par le service de l'aide sociale à l'enfance ou par le service de protection judiciaire de la jeunesse : il s'agit de donner une base légale à l'accueil ponctuel des enfants à l'occasion d'une crise familiale aiguë.

L'habilitation préalable prévue par cet article doit permettre de conserver à ce type d'accueil sa souplesse, en évitant d'avoir à requérir une ordonnance du juge des enfants avant chaque période d'hébergement. La seule formalité prévue, qui revêt naturellement une importance particulière pour l'accueil exceptionnel, est une formalité d'information immédiate des parents et du juge des enfants ;

- il donne enfin une base légale à l'hébergement d'urgence, en cas de danger immédiat ou de suspicion de danger immédiat pour l'enfant : bien que cette disposition ne soit pas très explicite, il s'agit en fait d'autoriser la mise à l'abri des jeunes fugueurs qui ne sont pas en danger chez eux mais qui se mettent en danger du fait qu'ils se retrouvent dans la rue sans protection familiale.

L'hébergement est alors autorisé pour soixante-douze heures, période qui doit être mise à profit pour faire le point avec le jeune et, le cas échéant, engager une médiation familiale pour préparer son retour chez ses parents. Pendant ces soixante-douze heures, l'enfant n'est pas juridiquement admis à l'aide sociale à l'enfance mais simplement recueilli, ce qui explique que l'accord des parents pour assurer l'hébergement ne soit pas requis : le texte prévoit en effet une simple information des titulaires de l'autorité parentale et du procureur de la République.

 La clarification des règles relatives au droit de visite et d'hébergement des parents

Lorsque le juge décide d'un placement, il est naturellement amené à déterminer le lieu d'hébergement de l'enfant et les modalités d'exercice du droit de visite que conservent malgré tout les parents, ce qui le conduit nécessairement à aborder la question du maintien des liens de l'enfant avec sa famille.

Il s'agit d'un sujet délicat qu'il convient d'aborder de façon très pragmatique, en prenant en compte avant tout l'intérêt supérieur de l'enfant. On est souvent tenté de considérer que l'intérêt de l'enfant est toujours de maintenir, coûte que coûte, une relation avec ses parents. Il faut toutefois avoir le courage de reconnaître et d'affirmer que dans certains cas, notamment de maltraitance grave ou de troubles psychiques importants chez les parents, l'intérêt de l'enfant est sans doute de limiter, voire de couper ces liens pour pouvoir se reconstruire.

C'est à ce difficile équilibre que souhaite parvenir le paragraphe II :

- il pose d'abord un principe général selon lequel le lieu d'hébergement de l'enfant doit être déterminé sur la base de deux critères : l'intérêt de l'enfant, tout d'abord, et, dans un second temps seulement, la nécessité de faciliter l'exercice du droit de visite des parents ;

- il élargit la panoplie des outils à la disposition du juge pour encadrer le droit de visite et d'hébergement des parents, lorsque la poursuite des relations entre l'enfant et sa famille présente des risques pour l'enfant : il pourra ainsi désormais non seulement restreindre ou suspendre le droit de visite des parents comme aujourd'hui mais aussi en encadrer l'exercice, en le subordonnant à la présence d'un tiers ;

- à l'inverse, lorsque les relations entre parents et enfants sont pacifiées, il permet au juge d'être plus souple dans la détermination du droit de visite : il pourra ainsi renvoyer au document de prise en charge cosigné par les parents et le service de l'aide sociale à l'enfance le soin de déterminer, dans les limites qu'il fixe, les modalités pratiques d'exercice de ce droit. Il recouvre naturellement sa compétence en cas de litige portant sur l'application de l'accord trouvé entre les parties ;

- afin de désamorcer les conflits autour de la question du droit de visite, il donne au procureur de la République la possibilité de fixer des modalités provisoires en matière de droits de correspondance, de visite et d'hébergement, lorsqu'il autorise le placement provisoire en urgence d'un enfant. Il s'agit toutefois d'une simple possibilité et le procureur peut, si la situation est trop complexe, réserver cette question jusqu'à ce que le juge du fond, à savoir le juge des enfants, statue sur la poursuite de la mesure de placement.

Enfin, ce même paragraphe clarifie les règles applicables lorsqu'un placement est envisagé dans le cadre d'une procédure de divorce ou de séparation des parents. Les règles de la procédure civile assurent en effet une primauté des décisions du juge aux affaires familiales : aujourd'hui, s'il existe une requête en divorce ou un jugement de divorce, le juge des enfants est lié par la décision du juge aux affaires familiales en matière de garde et ne peut donc prononcer un placement que si un danger nouveau pour l'enfant justifie de revenir sur la décision prise dans le cadre de la procédure de divorce. Le texte complète ce dispositif en étendant la règle de primauté des décisions du juge aux affaires familiales aux cas de requête ou de jugement antérieur sur la question spécifique de la résidence et des droits de visite.

 L'aménagement des règles d'exercice de l'autorité parentale

Lorsqu'un enfant fait l'objet d'un placement judiciaire, les parents continuent d'exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui restent compatibles avec cette mesure d'assistance éducative.

Leur accord est donc nécessaire pour l'accomplissement de tous les actes dits « non usuels », liés à l'exercice de l'autorité parentale : si la personne ou le service à qui l'enfant est confié peuvent librement l'inscrire à l'école ou la cantine, l'autoriser à se rendre chez un ami ou à suivre une activité extrascolaire, ils doivent recueillir l'autorisation des parents pour les actes plus importants, comme faire vacciner et opérer l'enfant ou partir en voyage.

Mais cette règle pose un problème lorsque les parents refusent leur autorisation de façon abusive ou encore lorsqu'ils sont dans l'impossibilité de donner ce consentement, soit parce qu'ils ne donnent aucune nouvelle, soit parce que leur état de santé y fait obstacle. Dans ces situations de blocage, les personnes qui ont la garde de l'enfant se voient contraintes de demander systématiquement une ordonnance du juge chaque fois qu'un acte est nécessaire.

C'est pourquoi le présent article aménage les règles d'exercice de l'autorité parentale sur les enfants placés : il donne au juge la possibilité d'autoriser l'établissement d'accueil, sous certaines conditions, à exercer un acte non usuel relevant normalement de l'autorité parentale. Cette possibilité est toutefois strictement encadrée puisqu'elle n'est ouverte que dans les cas de blocage avéré, la preuve de celui-ci étant à la charge du gardien de l'enfant, et pour certains actes limitativement déterminés par le juge.

II - La position de votre commission

Jusqu'à présent, le recours à des formules innovantes de prise en charge des mineurs en danger reposait entièrement sur la bonne volonté des magistrats qui devaient ruser avec la lettre de la loi pour rédiger une décision qui autorise le mode d'accueil envisagé tout en respectant les catégories juridiques existantes.

Votre commission ne peut donc que se féliciter de la diversification prévue par cet article car elle correspond à un vrai besoin d'individualisation, de proximité et de réactivité dans les réponses apportées aux familles. La reconnaissance législative de ces modes d'accueil alternatifs va enfin permettre leur développement et la résolution des problèmes juridiques que pose leur absence actuelle de base légale. Elle reconnaît que ces nouvelles mesures ont un coût, évalué par le Gouvernement à 10 millions d'euros

Les dispositions qui permettent d'héberger en urgence de façon souple les jeunes fugueurs revêtent un intérêt tout particulier : l'accueil provisoire pour soixante-douze heures permet de garantir la mise à l'abri du jeune et d'engager un dialogue avec lui, sans pour autant avoir à entrer dans une procédure d'admission à l'aide sociale à l'enfance, inutilement stigmatisante pour la famille alors qu'il n'y a pas réellement de carence éducative mais simplement un conflit exacerbé entre un adolescent et ses parents.

Mais dans leur rédaction actuelle, ces nouvelles dispositions restent difficiles à distinguer de la procédure d'accueil d'urgence déjà prévue par le code de l'action sociale et des familles mais qui vise les cas où l'enfant est en danger dans sa propre famille. Il paraît nécessaire de clarifier ce point par amendement.

De plus, dans l'un comme dans l'autre cas, aucune mention n'est faite des dispositions qui sont prises en cas d'impossibilité pour l'enfant de réintégrer le domicile familial à l'issue du délai maximum d'hébergement provisoire ou de refus des parents de voir cet hébergement se prolonger au-delà de ce délai. Votre commission vous propose donc de compléter le dispositif sur ce point, pour prévoir la saisine du procureur en vue d'une ordonnance de placement judiciaire provisoire.

La possibilité, pour les services d'action éducative en milieu ouvert, d'assurer un hébergement exceptionnel ou périodique de certains mineurs a également retenu toute l'attention de votre commission car elle offre une réponse souple et intéressante pour assurer une continuité de la prise en charge du mineur au gré des périodes de crise et d'accalmie dans la situation de la famille, sans avoir à repasser devant le juge avant chaque période d'hébergement.

Toutefois, tel qu'il est rédigé, le texte du projet de loi semble donner un pouvoir de décision totalement autonome aux services d'AEMO pour assurer l'hébergement de tout mineur quel qu'il soit. Il paraît donc indispensable de préciser, par amendement, que l'hébergement exceptionnel ou périodique nécessite une habilitation préalable du juge, dans le cadre de la décision initiale qui confie un mineur particulier au service.

Par ailleurs, si la possibilité, pour le service, de prendre l'initiative d'un hébergement, qui fait toute la souplesse et l'intérêt de ce dispositif, doit être préservée, il convient néanmoins de préciser que les parents ont la possibilité de contester les décisions du service devant le juge des enfants.

S'agissant des précisions apportées sur les modalités d'exercice du droit de visite et d'hébergement par les parents d'enfants placés, votre commission se félicite de la souplesse permise par le présent article : il semble en effet particulièrement judicieux de laisser au juge la possibilité d'être plus ou moins directif en la matière, en fonction de la situation de l'enfant, du motif ayant présidé au placement et de la qualité de ses relations avec ses parents.

Votre commission approuve également la réaffirmation de l'intérêt supérieur de l'enfant comme critère prioritaire pour la définition de son lieu d'accueil, avant toute considération pratique concernant l'exercice du droit de visite des parents. Il lui semble toutefois que le texte pourrait être amendé pour tenir compte d'un autre critère qui serait naturellement lui aussi subordonné à l'intérêt supérieur de l'enfant : celui de la nécessité de préserver, autant que possible, les relations de l'enfant avec ses frères et soeurs. Il convient, en effet, de ne pas ajouter au traumatisme de la séparation d'avec les parents, celui d'une dissolution de la fratrie. De nombreuses études montrent en effet combien la fratrie peut être le point de départ d'un processus de résilience et de reconstruction pour l'enfant.

Enfin, elle vous propose un amendement de coordination puis d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles)
Unités de vie distinctes pour les enfants accueillis en établissement en fonction des motifs du placement

Objet : Cet article oblige les établissements qui accueillent des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance à s'organiser en unités de vie distinctes, la répartition des enfants devant être réalisée en fonction des motifs ayant conduit au placement.

I - Le dispositif proposé

La moindre des choses qu'on est en droit d'attendre des établissements qui accueillent les mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance est qu'ils leur assurent la sécurité qu'ils n'étaient plus en mesure de trouver au domicile familial.

Pourtant, trop souvent, le mode d'organisation de la structure d'accueil ne permet pas de respecter cette exigence : la violence entre enfants est un phénomène répandu, pouvant résulter de la confrontation, dans un même établissement, d'enfants relevant de situations très différentes : maltraitance, difficultés relationnelles, troubles du comportement et confiés à l'ASE faute de place dans le secteur spécialisé...

Ces difficultés sont d'ailleurs d'autant plus fortes que certaines structures peuvent avoir une double, voire une triple habilitation : ils accueillent alors aussi bien des enfants confiés au service de l'aide sociale à l'enfance, des enfants confiés au service de la protection judiciaire de la jeunesse au titre des mesures d'assistance éducative et des enfants relevant de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale avait imposé aux établissements de s'organiser en unités de vie, ce qui a été fait par beaucoup de structures, mais sur la base d'un critère d'âge qui ne permet pas toujours d'assurer la sécurité des plus fragiles.

C'est la raison pour laquelle cet article, après avoir rappelé les obligations de sécurité des établissements, leur enjoint de s'organiser en unités de vie distinctes en fonction du motif qui a présidé au placement des enfants qu'ils accueillent.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver cette précision qui va dans le sens d'une meilleure sécurité pour les enfants accueillis en établissement. Il n'est en effet pas admissible que des enfants victimes de maltraitance dans leur famille soient à nouveau confrontés à la violence au sein des établissements chargés de leur protection.

Il est regrettable qu'il faille introduire dans la loi de telles précisions qui paraissent relever du bon sens ou, à tout le moins, de la circulaire ministérielle. Les informations transmises à votre commission montrent heureusement qu'un nombre important de départements ont anticipé sur cette législation.

Il n'en demeure pas moins que la mise aux normes de tous les établissements existants aura un coût élevé pour les départements car les restructurations imposées par cet article supposent des investissements importants, en locaux et en moyens humains.

Bien qu'il n'ait pas chiffré ce coût, le Gouvernement en est d'ailleurs bien conscient, puisque l'article 16 du présent projet de loi donne un délai de deux ans aux établissements pour se mettre en conformité avec cette nouvelle obligation.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 (art. L. 542-1 du code de l'éducation, art. L. 226-1 et L. 226-12-1 du code de l'action sociale et des familles)
Formation des professionnels participant à des missions de protection de l'enfance

Objet : Cet article vise à améliorer la formation aux questions relatives à la protection de l'enfance de l'ensemble des professionnels qui sont susceptibles, du fait de leurs fonctions, de rencontrer des situations d'enfant en danger.

I - Le dispositif proposé

Le succès du nouveau dispositif centralisé de recueil des informations préoccupantes sur les enfants en danger dépend de la capacité des professionnels susceptibles, du fait de leurs fonctions, de rencontrer de telles situations de les détecter et de les analyser. Or, cette capacité ne peut pas s'acquérir uniquement par l'expérience. C'est la raison pour laquelle la formation professionnelle revêt une importance de tout premier plan.

Pour être totalement adaptée aux enjeux, la formation aux problématiques de l'enfance en danger doit répondre à deux caractéristiques :

- elle doit être initiale et continue, car les sources de dangers pour l'enfant évoluent avec la société ;

- elle doit être au moins partiellement commune aux différentes professions : c'est à cette condition qu'elle pourra constituer le socle d'une culture partagée par les différents acteurs et institutions, indispensable pour aboutir à des diagnostics convergents.

Une telle formation est déjà prévue, dans son principe, par l'article L. 542-1 du code de l'éducation qui recense les professions astreintes à une obligation en la matière. Le présent article complète donc simplement ce dispositif sur deux points :

- il étend la formation aux problématiques de la protection de l'enfance à de nouveaux professionnels : ainsi, les personnels de police municipale seront soumis à la même obligation de formation que celle déjà prévue pour les médecins, les autres personnels médicaux et paramédicaux, les travailleurs sociaux, les magistrats, les enseignants, les personnels de la police nationale et de la gendarmerie ;

- il prévoit également une formation obligatoire des cadres territoriaux qui exercent des responsabilités en matière de protection de l'enfance par délégation du président du conseil général, celle-ci devant intervenir avant ou immédiatement après la prise effective de fonction, de façon à leur permettre d'être opérationnels le plus rapidement possible.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver l'attention apportée par le Gouvernement à la formation aux problématiques de la protection des mineurs en danger de l'ensemble des professionnels en contact avec des enfants.

Mais cette formation doit, selon elle, nécessairement comporter un module commun à toutes ces professions, afin de contribuer à l'émergence d'une culture partagée, même si cela n'exclut pas la mise en place de formations spécifiques à chaque métier participant à la protection de l'enfance. Il convient également de développer, dans le cadre de la formation continue, des modules permettant aux professionnels d'exprimer leurs émotions et d'analyser leurs pratiques à partir de cas cliniques. Votre commission vous propose donc de compléter le dispositif dans ce sens.

Outre un amendement visant à supprimer une citation inutile, votre commission vous propose de compléter la liste des professions soumises à une obligation de formation dans le domaine de la protection de l'enfance, en l'étendant aux personnels d'animation relevant d'un agrément du ministère de la jeunesse et des sports. Ces personnels, au contact des enfants du fait de leur mission, peuvent en effet avoir à connaître des situations d'enfants en danger. Ils doivent donc, comme les enseignants ou les éducateurs, y être sensibilisés pour apprendre à reconnaître les signes d'alerte et pour savoir réagir de façon adaptée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 - Dispositions transitoires

Objet : Cet article vise à donner un délai de deux ans aux établissements hébergeant des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance pour se mettre en conformité à leurs nouvelles obligations en matière d'organisation de l'accueil.

I - Le dispositif proposé

La création, au sein des établissements accueillant des mineurs confiés au service de l'ASE, d'unités de vie distincte en fonction du motif ayant conduit au placement de l'enfant suppose, de la part des structures, de réviser entièrement leur organisation.

Tous ne se trouvent pas dans la même situation au regard de cette obligation nouvelle :

- certains l'avaient anticipée et disposent déjà de telles unités : pour ces dernières, l'entrée en vigueur de la loi sera neutre ;

- d'autres s'organisent déjà en unités de vie regroupant un nombre restreint d'enfant, mais la répartition de ces derniers s'opère selon d'autres critères que celui du motif du placement : ces établissements devront donc essentiellement réviser leurs règles de fonctionnement et éventuellement recruter à la marge le personnel nécessaire pour mettre en oeuvre la réforme ;

- d'autres, enfin, constituent encore des structures de grande taille et ne sont pas équipées, en locaux et en personnel, pour parvenir à s'organiser rapidement en unités de vie. Ce sont ces structures pour lesquelles la réforme sera la plus délicate à appliquer.

Pour tenir compte de ces difficultés, le présent article accorde aux établissements un délai de deux ans à compter de la date de publication de la loi pour se mettre en conformité avec ces nouvelles obligations.

II - La position de votre commission

Si votre commission approuve le principe d'une organisation des établissements en unités de vie distinctes en fonction du motif ayant présidé au placement des enfants qu'ils accueillent, elle considère en revanche que le délai de deux ans laissé à ces derniers pour se mettre en conformité avec cette nouvelle obligation est trop court.

En effet, lorsque de nombreux établissements sont concernés dans un même département, les contraintes budgétaires imposeront un étalement des investissements. Dans un certain nombre de cas, la réhabilitation des établissements exigera une fermeture partielle ou totale de la structure et un relogement des enfants accueillis, ce qui suppose également une programmation dans le temps des travaux nécessaires.

Par ailleurs, lorsque la réorganisation sera impossible dans le cadre des structures existante et qu'une partition de l'établissement devra être envisagée, une procédure devant le comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (Cross) devra être engagée, ce qui allongera d'autant les délais.

Tous ces arguments militent, selon votre commission, en faveur d'une période transitoire plus longue : c'est la raison pour laquelle elle vous propose de fixer par amendement cette durée à trois ans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 16
Compensation des charges résultant, pour les départements, de la mise en oeuvre du projet de loi

Cet article additionnel vise à prévoir une compensation par l'Etat des charges résultant de la mise en oeuvre du présent projet de loi portant réforme de la protection de l'enfance.

Le Gouvernement a évalué le coût de la mise en oeuvre du projet de loi et des nécessaires mesures d'accompagnement de la réforme à 150 millions d'euros, au terme de sa montée en charge, prévue sur trois ans, dont 115 millions d'euros à financer par les conseils généraux.

Dans le contexte financier difficile que connaissent les départements, avec l'explosion des dépenses de RMI et la montée en charge rapide de la nouvelle prestation de compensation du handicap, il semble indispensable de donner aux départements les moyens de mettre en oeuvre cette réforme très attendue sans avoir à alourdir encore la fiscalité locale.

Au surplus, les nouvelles missions de prévention sociale confiées aux services de PMI, qui sont de loin les plus coûteuses, sont assimilables à des extensions de compétence pour les départements et doivent, à ce titre, être obligatoirement compensées, conformément aux dispositions de l'article 72-2 de la Constitution.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

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Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.