Projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne

II. L'EUROPE À VINGT-SEPT

Après l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, l'Union européenne comptera 480 millions d'habitants, s'étendra sur 4,3 millions de kilomètres carrés et génèrera un PIB de 10 800 milliards d'euros. Avec cette adhésion, les limites institutionnelles définies par le Traité de Nice sont atteintes et des adaptations institutionnelles devront intervenir avant tout nouvel élargissement.

A. LES INSTITUTIONS : L'APPLICATION DU TRAITÉ DE NICE

1. La Commission

Dès leur adhésion, la Bulgarie et la Roumanie devront désigner chacune un commissaire dont le mandat expirera à l'échéance de celui du collège actuel, le 31 octobre 2009. Les nouveaux membres sont nommés par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, en accord avec le président de la Commission, après consultation du Parlement européen. Les nouveaux commissaires rejoignent le collège actuel , portant son effectif à 27 membres .

La nouvelle répartition des portefeuilles des commissaires après l'élargissement relève du président de la Commission.

Le Traité de Nice prévoit, dans le protocole annexé sur l'élargissement que, dans une Union à 27 membres, la commission qui prendra ses fonctions en 2009 devra avoir un nombre de commissaires inférieur au nombre d'Etats membres. Le nombre de commissaires et le système de rotation égalitaire doivent être déterminés par une décision du Conseil statuant à l'unanimité.

Le Traité constitutionnel prévoyait, quant à lui, que le nombre des commissaires s'élèverait à deux tiers du nombre d'Etats membres de l'Union, à l'échéance de 2014, avec un système de rotation égalitaire.

2. La pondération des voix au Conseil

Pour le calcul de la majorité qualifiée au sein du Conseil, le traité d'adhésion reprend les règles définies par le Traité de Nice. L'ordre des présidences, fixé par le Conseil, devra être revu pour intégrer la Bulgarie et la Roumanie.

La Bulgarie et la Roumanie disposeront au Conseil respectivement, de 10 et de 14 voix.

Le seuil de la majorité qualifiée est de 255 voix sur 345, avec une minorité de blocage de 91 voix. Lorsque le Conseil statue sur proposition de la Commission, la majorité requise est la majorité simple des Etats membres (14 Etats membres). Dans les autres cas, une majorité des deux tiers est requise, soit dix-huit Etats membres.

S'ajoute à ces conditions une clause de vérification démographique permettant à un Etat membre de demander à vérifier que la majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l'Union ; si tel n'est pas le cas, la décision n'est pas adoptée.

Etats membres	Population ^4 ( * )	Part de la population de l'Europe élargie	Voix	% du total des voix
Allemagne	82 500	16,87%	29	8,41%
France	60 561	12,39%	29	8,41%
Royaume-uni	60 034	12,28%	29	8,41%
Italie	58 462	11,96%	29	8,41%
Espagne	43 038	8,80%	27	7,83%
Pologne	38 173	7,81%	27	7,83%
Roumanie	21 658	4,43%	14	4,06%
Pays-Bas	16 305	3,34%	13	3,77%
Grèce	11 073	2,26%	12	3,48%
Portugal	10 529	2,15%	12	3,48%
Belgique	10 445	2,14%	12	3,48%
République tchèque	10 220	2,09%	12	3,48%
Hongrie	10 097	2,07%	12	3,48%
Suède	9 011	1,84%	10	2,90%
Autriche	8 206	1,68%	10	2,90%
Bulgarie	7 761	1,59%	10	2,90%
Danemark	5 411	1,11%	7	2,03%
Slovaquie	5 384	1,10%	7	2,03%
Finlande	5 236	1,07%	7	2,03%
Irlande	4 109	0,84%	7	2,03%
Lituanie	3 425	0,70%	7	2,03%
Lettonie	2 306	0,47%	4	1,16%
Slovénie	1 997	0,41%	4	1,16%
Estonie	1 347	0,28%	4	1,16%
Chypre	749	0,15%	4	1,16%
Luxembourg	455	0,09%	4	1,16%
Malte	402	0,08%	3	0,87%
Total	488 894		345

On peut appeler que le projet de Traité constitutionnel, dans son article I-25, définit la majorité qualifiée par un double pourcentage : 55 % des Etats membres (15 dans une Union à 27) représentant au moins 65 % de la population de l'Union, avec une minorité de blocage de quatre Etats membres. Si la proposition sur laquelle le Conseil statue n'émane pas de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères, le pourcentage requis est de 72 % des Etats membres (20 dans une Europe à 27) représentant 65 % de la population.

3. Le Parlement européen

Pour la fin de la législature 2004-2009, la Bulgarie et la Roumanie enverront respectivement 18 et 35 députés au Parlement européen, les élections devant avoir lieu avant le 31 décembre 2007.

Les cinquante sièges initialement dévolus à la Bulgarie et à la Roumanie par le traité de Nice ayant été redistribués entre les vingt-cinq Etats membres de l'UE pour la durée de la législature, le nombre de sièges qui leur est attribué a été proportionnellement majoré. Le plafond fixé par le Traité de Nice (732 députés), relevé par le traité d'Athènes à 736 députés, est provisoirement porté à 785 députés.

Etats membres	Nombre de sièges au Parlement en juin 2004 (UE 25)	Nombre de sièges après l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie	Nombre de sièges après 2009
Allemagne	99	99	99
France, Royaume-Uni, Italie	78	78	72
Espagne, Pologne	54	54	50
Roumanie	-	35	33
Pays-bas	27	27	25
Grèce, Belgique, Portugal, République tchèque Hongrie	24	24	22
Suède	19	19	18
Autriche, Bulgarie	18	18	17
Slovaquie, Danemark, Finlande	14	14	13
Irlande, Lituanie	13	13	12
Lettonie	9	9	8
Slovénie	7	7	7
Estonie, Chypre, Luxembourg	6	6	6
Malte	5	5	5
Total UE 25 et UE 27	732	785	736

Le Traité constitutionnel plafonne à 750 députés l'effectif du Parlement européen, en fixant à 6 le nombre minimal et à 96 le nombre maximal de députés par Etat membre. Il renvoie à une décision européenne du Conseil européen le soin de déterminer le nombre de députés revenant à chaque Etat membre.

4. Les autres institutions

La Bulgarie et la Roumanie disposeront chacune d'un siège au sein de la Cour de justice, du tribunal de première instance, et de la Cour des comptes qui compteront dès lors 27 membres.

Elles auront respectivement 12 et 15 représentants au comité économique et social et au comité des régions, dont l'effectif passera à 344 membres.

Les gouverneurs des banques centrales participeront au conseil général de la banque centrale européenne. Chaque Etat membre dispose d'un administrateur au conseil d'administration de la Banque européenne d'investissement.

B. LE CADRE BUDGÉTAIRE

Le coût global de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie est difficile à déterminer. Les deux Etats seront des bénéficiaires nets du budget communautaire mais leur forte croissance peut offrir des opportunités aux économies de leurs partenaires européens.

Le coût budgétaire de l'adhésion est, quant à lui, connu pour les trois prochaines années, ce qui offre une bonne visibilité tant aux nouveaux entrants qu'aux Etats membres actuels. Ce n'est qu'au delà de 2013, à l'issue de la période couverte par les actuelles perspectives financières, que les effets des deux derniers élargissements se feront véritablement sentir, en particulier sur les moyens consacrés aux politiques communes.

L'accord sur l'enveloppe financière allouée à la Roumanie et à la Bulgarie est intervenu lors du Conseil Affaires générales du 22 mars 2004, alors que l'accord sur les perspectives financières 2007-2013 n'était pas encore conclu. Le Conseil rappelait alors que : « les discussions sur de futures réformes politiques ou les nouvelles perspectives financières ne doivent pas entraver la poursuite et la conclusion des négociations d'adhésion avec la Roumanie et la Bulgarie ». Les termes de cet accord ont donc été intégrés dans les perspectives financières.

La méthode a été identique à celle retenue lors du précédent élargissement : afin de garantir une certaine prévisibilité, une enveloppe financière délimitant les dépenses en faveur des deux pays couvre une période de trois ans à compter de l'adhésion (2007-2009) ; à l'issue de cette période, les dépenses bénéficiant à la Roumanie et à la Bulgarie seront définies dans les conditions de « droit commun » applicables, qu'il s'agisse des perspectives financières ou des politiques communes.

Certains montants sont des valeurs fixes, inscrites dans l'acte d'adhésion et le protocole : ainsi des enveloppes destinées aux actions structurelles, au développement rural, à la sûreté nucléaire et au programme de transition. Les autres sont indicatifs et résultent des calculs effectués par la Commission, puis avalisés lors du Conseil Affaires Générales (CAG) du 22 mars 2004.

Pour la période 2007-2009, les deux pays bénéficieront d'une enveloppe de 16,196 milliards d'euros en crédits d'engagements et de 9,854 milliards d'euros en crédits de paiement.

CRÉDITS D'ENGAGEMENT MAXIMAUX LIÉS À L'ÉLARGISSEMENT À LA BULGARIE ET À LA ROUMANIE

En millions d'euros, prix 2004 *Montants fixes repris dans le traité d'adhésion et qui représentent un plancher de crédits garantis pour les signataires	2007	2008	2009	Total
Rubrique 1 : Agriculture Dont : Rubrique 1a : politique agricole commune Rubrique 1b : développement rural*	1 141 381 760	1 990 976 1014	2 342 1 075 1267	5 473 2 432 3 041*
Rubrique 2 : Actions structurelles	1 938*	2 731*	3 605*	8 274*
Rubrique 3 : Politiques internes et dépenses transitoires Dont : Facilité nucléaire* Facilité de renforcement institutionnel*	444 70* 82*	434 70* -	426 70* -	1 304 210* 82*
Rubrique 5 : Administration	96	125	125	346
Rubrique 8 : Compensation (facilité de trésorerie et facilité Schengen)*	419*	191*	189*	799*
Total maximal des crédits d'engagement	4 038	5 471	6 687	16 196
Estimation des crédits de paiement	2 067	3 467	4 320	9 854

D'après les premières estimations, la consommation réelle des crédits de paiement pourrait être très inférieure aux montants des crédits d'engagement pour des raisons qui tiennent au rythme de démarrage et au mode d'exécution des programmes, ainsi qu'à l'organisation interne des nouveaux adhérents dont les capacités locales, ainsi que l'a constaté votre rapporteur lors de sa visite, devraient être renforcées.

1. L'application du système des ressources propres

Les conclusions du Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004 disposent que l'acquis en matière de ressources propres s'appliquera pleinement à la Bulgarie et à la Roumanie dès leur adhésion.

Les deux nouveaux membres acquitteront donc, dès l'adhésion, leur quote-part normale au budget communautaire ainsi que leur participation au capital de la Banque européenne d'investissement et au fonds de recherche du charbon et de l'acier. Les contributions au Fonds de recherche du charbon et de l'acier sont versées en quatre fois, à partir de 2009, selon la répartition suivante, dans chaque cas le premier jour ouvrable du premier mois de chaque année :    2009  15 %,    2010  20 %,    2011  30 %,    2012  35 %.

Selon le projet de budget pour 2007 adopté par le Conseil Ecofin du 14 juillet 2006, la contribution au budget communautaire des deux États s'élève à 1 380 millions d'euros, dont 321 millions d'euros pour la Bulgarie (soit une contribution au budget de 0,3 %) et 1 059 millions d'euros pour la Roumanie (soit une contribution de 0,9 % au budget communautaire).

Ces montants comprennent une contribution au « rabais britannique » sans régime dérogatoire. La Roumanie devrait ainsi contribuer à hauteur de 1,5 % au financement de la contribution britannique, pour une clé Revenu National Brut estimée à 0,9 %. La Bulgarie financerait la correction à hauteur de 0,4 % pour une clé RNB de 0,2 %. Le financement de la correction britannique devrait représenter 7,3 % du total de la contribution roumaine et 5,5 % de la contribution bulgare.

2. L'extinction des programmes de préadhésion

Le Traité d'adhésion organise l'extinction des mécanismes de pré-adhésion PHARE, ISPA et SAPARD et la prise de relais par les outils de la facilité transitoire, de la politique régionale et du développement rural. Les derniers engagements doivent intervenir au plus tard avant le 31 décembre de la dernière année avant l'adhésion, soit, en principe le 31 décembre 2006. L'adjudication de ces fonds devra avoir lieu dans les deux années qui suivront.

La Bulgarie et la Roumanie sont bénéficiaires du programme PHARE depuis 1990 et des programmes ISPA et SAPARD depuis 2000.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le bilan de l'exécution des différents instruments de préadhésion s'établissait comme suit :

Programme PHARE 1990-2003 Source : Commission européenne, rapport sur PHARE 2003 (2005)	Crédits d'engagement en millions d'Euros	Montant des contrats passés (correspondant aux avances faites par la Commission aux pays bénéficiaires)	Paiements en millions d'Euros
Bulgarie	1498,62	1113,09	919,82
Roumanie	2290,1	1526,54	1307,97
Programme ISPA 2000-2005 Source : Commission européenne, DG Elargissement (septembre 2006)	Crédits d'engagement en millions d'Euros		Paiements en millions d'Euros
Bulgarie	711,9		176,4
Roumanie	1664,9		383,4

Programme SAPARD (2000-2004) Source : Commission, Rapport général sur l'aide de pré adhésion 2005	Crédits d'engagement	Crédits de paiement (par la Commission) en millions d'euros
Bulgarie	228,1	117
Roumanie	637,2	123,2

A l'exception du programme PHARE, plus ancien et sous réserve d'une accélération prévisible des paiements en fin de période, le taux de décaissement des crédits est donc relativement faible.

3. L'accompagnement budgétaire des nouveaux adhérents : les facilités de transition et de sûreté nucléaire

Une « facilité de renforcement institutionnel » permettra à la Bulgarie et à la Roumanie de poursuivre le renforcement de leurs capacités administratives , en prenant le relais des actions financées au titre des programmes de pré adhésion.

Cette facilité sera dotée de 82 millions d'euros qui seront engagés en totalité la première année de l'adhésion. La répartition des crédits entre la Bulgarie et la Roumanie sera déterminée au moment de leur adhésion, en fonction des besoins constatés.

La Bulgarie bénéficiera d'une « facilité de sûreté nucléaire », dotée de 210 millions d'euros en crédits d'engagement sur la période 2007-2009, répartie à raison de 70 millions d'euros par an pour assurer le déclassement et le démantèlement de la centrale nucléaire de Kozloduy qui assure environ 40% de la production bulgare et un peu moins de 30 % des besoins en énergie du pays. Cette centrale nucléaire, située sur le Danube, comprend six réacteurs et permet la couverture par la Bulgarie des besoins en électricité d'une grande partie de la région. Pour l'année 2003, plus de la moitié des besoins régionaux en électricité ont ainsi été couverts par la Bulgarie. Celle-ci s'est engagée à fermer quatre réacteurs : deux l'ont été en 2003 et deux autres devaient avant la fin de l'année 2006, ce qui représente un effort très important. La Bulgarie en conséquence a décidé de relancer un projet de seconde centrale nucléaire à Belené. L'industrie nucléaire française est présente dans l'un des deux consortia ayant présenté une offre.

La question de l'énergie est particulièrement sensible en Bulgarie, comme en Roumanie où l'augmentation des prix des matières premières pétrolières a été durement ressentie par la population. Le coût du chauffage grève sensiblement le budget des familles les plus pauvres tandis que la « crise du gaz » ayant opposé l'Ukraine à la Russie, alors que des accords avec la Russie permettaient de garantir la modération des prix par le passé, a eu un impact très important.

L'Union européenne soutient par ailleurs la Communauté de l'énergie en Europe du Sud-Est, instituée entre les Etats des Balkans par un traité du 25 octobre 2005.

Comme les nouveaux entrants de 2004, la Bulgarie et la Roumanie bénéficieront d'une facilité de trésorerie et une facilité « Schengen » , dotées d'environ 800 millions d'euros de 2007 à 2009 en crédits d'engagement et destinées  d'une part, à atténuer l'impact de la contribution intégrale des nouveaux membres au budget communautaire  et d'autre part, à financer l'achat d'équipements aux frontières pour les aider à assurer un haut niveau de contrôle et à appliquer l'acquis Schengen.

Répartition de la facilité de trésorerie et de la facilité Schengen

(crédits d'engagement, en millions d'euros, prix 2004, répartition fixe)	2007	2008	2009	Total	%
Bulgarie	121,8	59,1	58,6	239,5	29,9
Roumanie	297,2	131,8	130,8	559,8	70,1
Total	419	190,9	189,4	799,3	100

Le traité d'adhésion prévoit qu'au moins 50 % des fonds alloués au titre de cette facilité devront aider la Bulgarie et la Roumanie à financer les actions nécessaires aux nouvelles frontières extérieures de l'Union en vue de l'application de l'acquis Schengen et des contrôles aux frontières extérieures.

C. LES POLITIQUES COMMUNES

1. La politique agricole commune

Afin de concilier le caractère solidaire des politiques communes et leur soutenabilité budgétaire, le Conseil européen de Bruxelles (24-25 octobre 2002) a décidé d'un versement progressif des aides directes aux nouveaux Etats membres. Ce principe est repris, pour la Bulgarie et la Roumanie, selon le calendrier suivant, pour un montant de près de 5,5 milliards d'euros entre 2007 et 2009 :

En pourcentage du niveau de soutien en vigueur dans l'UE-15	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Versement des aides directes	25 %	30 %	35 %	40 %	50 %	60 %	70 %	80 %	90 %	100 %
Plafonnement du complément national	55%	60 %	65%	70 %	80%	100%	100%	100%	100%	100%

En contrepartie, les dépenses de marché et de paiements directs pour la période 2007-2013 devaient être stabilisées, dans une UE à 25, au niveau du plafond atteint en 2006 (soit 45.306 milliards d'euros), majoré de façon forfaitaire d'1 % par an pour tenir compte de l'inflation. L'accord interinstitutionnel de mai 2006 relatif aux perspectives financières 2007-2013 inclut la totalité des dépenses de marché de la PAC allouées à la Bulgarie et à la Roumanie, soit 8 milliards d'euros 2004, sous ce plafond. Une partie de ce montant, en application de la réforme de la PAC décidée en 2003, viendra en déduction des montants d'aides directes disponibles pour les Etats de l'UE-15.

Tout comme pour les dix nouveaux membres, l'UE a accordé à la Bulgarie et à la Roumanie la possibilité d'ajouter un complément national aux aides directes agricoles par un prélèvement , pour la période 2007-2009, sur l'enveloppe accordée au titre du développement rural, dans la limite de 20 %. A partir de 2009, ce complément ne pourra être apporté que par le budget national et ne pourra, en tout état de cause, dépasser le niveau de soutien en vigueur dans l'UE à 15.

L'enveloppe des crédits d'engagements dévolue au développement rural s'élève à 3,041 milliards d'euros pour la période 2007 à 2009, avec une montée en puissance progressive des crédits.

CRÉDITS AFFECTÉS AU DÉVELOPPEMENT RURAL POUR LA BULGARIE ET LA ROUMANIE DE 2007 À 2009

(crédits d'engagement, en millions d'euros, prix 2004, répartition indicative)

	2007	2008	2009	Total	%
Bulgarie	183	244	306	733	24,1
Roumanie	577	770	961	2 308	75,9
Total	760	1 014	1 267	3 041*	100

* Montant fixe

La Bulgarie et la Roumanie bénéficieront, comme cela a été accordé aux nouveaux États membres, d'un système temporaire de soutien au développement rural, caractérisé notamment par un taux de co-financement des projets dans les zones éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels pouvant aller jusqu'à 80 % ainsi que par le versement d'une prime annuelle aux exploitations de semi-subsistance de 2007 à 2009 d'un montant de 1 000 euros par exploitation ayant déposé un plan de développement.

2. La politique régionale

L'enveloppe globale des crédits d'engagement affectée aux actions structurelles de la politique régionale a été fixée à 8,27 milliards d'euros pour la période 2007-2009, dont 2,3 milliards pour la Bulgarie et 5,9 milliards pour la Roumanie. La répartition entre les différents objectifs s'effectuera en fonction de l'acquis mais le Conseil Affaires générales du 22 mars 2004 a précisé qu'un tiers de l'enveloppe globale irait au fonds de cohésion.

Les produits intérieurs bruts (PIB) des nouveaux membres par habitant représentent environ 30 % du niveau moyen dans l'UE-25, la politique régionale devrait donc être fortement sollicitée pour le rattrapage des régions en retard de développement. La Bulgarie et la Roumanie devraient être toutes deux éligibles au futur « objectif de convergence » des fonds structurels (pour les régions en retard de développement dont le PIB/habitant est inférieur à 75 % de la moyenne dans l'UE).

Pour tenir compte des faibles capacités d'absorption de ces pays, la Bulgarie et la Roumanie feront une entrée progressive dans la politique régionale : durant les deux premières années, le plafond d'écrêtement des fonds en proportion du PIB sera, comme le rappellent les conclusions du Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004, modulé, pour atteindre un plafond de 4 % du PIB en 2009.

Versement progressif des fonds structurels et de cohésion à la Bulgarie et a la Roumanie

	2007	2008	2009	total
Écrêtement des fonds (en % du PIB)	2,4%	3,2%	4%	-
Soit versement progressif à hauteur de	60 %	80%	100%	-
Crédits d'engagement en millions d'euros	1 938	2 731	3 605	8 274
Dont Roumanie	1 399	1 972	2 603	5 974
Dont Bulgarie	539	759	1 002	2 300

A la demande de l'Union européenne, les deux Etats ont créé des régions de développement européennes (8 en Roumanie, 6 en Bulgarie), chargées d'assurer la programmation des aides régionales.

* ⁴ Source estimations Eurostat 1 ^er janvier 2005