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Projet de loi de finances pour 2007 : Gestion et contrôle des finances publiques - compte spécial prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - compte spécial avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

 

LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

 

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

 

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES

   
     

A M E N D E M E N T

présenté par

M. ANGELS

_________________

ARTICLE 34

ÉTAT B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

Dont Titre 2

 

 

 

 

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

Dont Titre 2

 

60.000.000

 

 

TOTAL

 

  60.000.000

 

 

SOLDE

- 60.000.000

 

Objet

Le présent amendement propose de supprimer 60 millions d'euros d'autorisations d'engagements sur l'action n° 5 "Prestations d'appui et de support" du programme 218 "Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle".

Il faut en effet s'étonner de l'inscription des crédits dédiés à l'installation de la maison de la francophonie, dans l'immeuble appartenant à l'Etat situé 20, avenue de Ségur (Paris, VIIe), sur ce programme, le montant inscrit en autorisations d'engagements correspondant au coût d'objectif de l'opération défini en concertation avec l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) qui en assure la maîtrise d'ouvrage déléguée. Le montant de cette opération est estimé à plusieurs millions d'euros. Le prétexte tiré du fait que le Minéfi serait le « ministère affectataire » de cet immeuble est peu convaincant à l'heure où cette notion disparaît. Il convient donc d'inciter le gouvernement à inscrire ces crédits sur le compte idoine « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré de 12.298.064 euros les crédits de la présente mission, à l'initiative du gouvernement. Il s'agit de gager les ouvertures de crédits opérés en seconde délibération. Il convient de souligner que cette minoration est répartie de la façon suivante :

- 9.718.541 euros sur le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public » ;

- 2.579.523 euros sur le programme « Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle ».

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 31 octobre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et le compte spécial « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souligné au préalable que la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » constituait la principale mission, en termes budgétaires, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, puisqu'elle représentait 78,5 % du plafond d'emplois du ministère. Il a observé que les crédits étaient en augmentation significative, de 3,44 %, en raison exclusivement de la forte hausse de la cotisation versée au compte de pensions des agents de l'Etat, dont le taux passerait de 49,9 % en 2006 à 50,74 % en 2007. Il a fait valoir que la mission constituait le « coeur de métier régalien » de Bercy, lié au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l'Etat et qu'elle était un terrain d'expérimentation - et d'action - privilégié pour la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, porte-parole du gouvernement, étant, à la fois, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

En conséquence, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souhaité que l'examen des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » soit l'occasion de procéder à un « test de cohérence » entre les intentions de modernisation, exprimées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et les réalisations. Il a indiqué avoir classé les « résultats » de ce test en trois catégories, qui recensaient, sur la gestion de la mission et de chacun de ses deux programmes, d'abord les motifs de satisfaction, ensuite les motifs d'inquiétude, et enfin les motifs de mécontentement.

S'agissant des motifs de satisfaction, il en a recensé 7 principaux :

1. Il a remarqué qu'au 10 octobre 2006, date limite fixée par la LOLF, 97 % des réponses à son questionnaire budgétaire avait été reçus, ce qui signifiait que, par rapport à l'exercice budgétaire précédent, des dispositions avaient été prises par le ministère afin d'assurer un meilleur traitement des questionnaires budgétaires des assemblées, ce dont il se félicitait, d'autant plus que, parallèlement, la qualité des réponses s'était également améliorée. Il a ainsi salué l'important travail fait par les agents de Bercy pour améliorer les performances - il est vrai limitées - réalisées l'année précédente.

2. Il a fait valoir que des contrats pluriannuels de performance avaient été conclus en 2006, pour la période 2006-2008, avec les cinq grandes directions à réseau de Bercy, dont la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, qui représentaient la part la plus importante des crédits de la présente mission. Il s'est félicité, en outre, de ce que les objectifs et indicateurs figurant dans ces contrats soient parfaitement articulés avec ceux du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007. Il a rappelé, comme il le soulignait depuis plusieurs années, que les contrats de modernisation ou de performance constituaient une démarche vertueuse, qu'il convenait de généraliser à toutes les administrations.

3. Il a noté, par ailleurs, que les bons résultats enregistrés par les indicateurs liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables, particuliers et professionnels, montraient que les engagements des administrations fiscales en matière de qualité de service étaient désormais payants.

4. En outre, il a jugé que les investissements considérables en matière informatique du ministère méritaient d'être mis en avant, faisant remarquer que l'achèvement de certains chantiers informatiques permettait, si une volonté politique s'exprimait en ce sens, des réformes fiscales d'envergure, comme le rapprochement entre impôt sur le revenu et contribution sociale généralisée (CSG).

5. En matière de télé-déclaration de l'impôt sur le revenu, il s'est félicité de ce que des enseignements aient été tirés des difficultés de l'année 2005. Il a indiqué avoir pu le constater, lors d'un contrôle sur pièces et sur place effectué en application de l'article 57 de la LOLF, dans un centre des impôts parisien, le 18 mai 2006, destiné à suivre la campagne de l'impôt sur le revenu 2006, soulignant que les engorgements constatés l'année passée ne s'étaient pas reproduits et que le dispositif mis en place par la direction générale des impôts avait fonctionné de manière très satisfaisante.

6. Jugeant le taux actuel d'adhésion à la télé-déclaration de la TVA encore insuffisant, il a constaté toutefois que le recours au produit « téléTVA » se développait peu à peu, et que la gratuité des certificats et le développement de l'assistance aux entreprises pourraient finir par emporter l'adhésion. Il a appelé à la poursuite des efforts en matière de qualité de service.

7. Il a enfin souligné la démarche exemplaire du Minéfi pour réformer ses achats, observant que 48,3 millions d'euros avaient ainsi été économisés en 2005, pour une prévision de 50 millions d'euros et que la cible, pour les économies cumulées, était fixée à 150 millions d'euros à l'horizon 2007. Il a considéré que la généralisation de la démarche à tous les ministères paraissait être une bonne chose.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a ensuite exprimé des réserves ou des inquiétudes sur 7 points.

1. Ainsi, en matière de réforme de l'Etat, il a regretté, en ce qui concernait les quatre audits de modernisation touchant la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », qu'aucun n'ait donné lieu, contrairement aux prescriptions de la circulaire du 13 juillet 2006, à la publication, sur le « Forum de la performance », d'orientations détaillées sur les suites données par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et à celle des synthèses des plans d'action préparés en conséquence.

2. S'agissant des loyers budgétaires, qui concernaient un certain nombre d'administrations, notamment de Bercy, il a remarqué que ceux-ci faisaient l'objet de critiques de la part de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, la mission ayant observé, entre autres, que les loyers budgétaires représentaient un mécanisme complexe pour des avantages attendus modérés, qui ne pouvait à lui seul réussir à atteindre l'objectif, qui lui était assigné, de rationalisation de l'occupation du patrimoine contrôlé par l'Etat. Il a expliqué que l'écart entre le niveau des loyers de marché et des loyers budgétaires, qui résultait aussi bien de l'imprécision des évaluations des immeubles inscrites au tableau général des propriétés de l'Etat que du choix du taux, biaisait les arbitrages attendus entre la location et l'occupation domaniale, mais aussi entre deux occupations domaniales. Il a souligné que France Domaine devrait tenir compte de ces analyses dans le cadre de l'expérimentation en cours.

3. Il s'est plaint ensuite de la lenteur du développement des moyens de paiement électroniques pour le secteur public local, le contrat de performance de la direction générale de la comptabilité publique prévoyant un taux de progression des paiements automatisés de seulement 5 % par an d'ici à 2008, ce qui constituait un vrai motif de préoccupation pour les collectivités territoriales.

4. Il a regretté, en outre, que, malgré un audit relatif au recouvrement des amendes, dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indiquait que des conséquences concrètes avaient été tirées, l'objectif, pourtant peu satisfaisant, lié au taux de recouvrement des amendes n'ait été relevé, ni pour 2007, ni pour 2008. Il a craint, comme l'avait montré une audition de la commission des finances en date du 3 mai 2006, que des dysfonctionnements ne perdurent.

5. Il a souligné, par ailleurs, que la mise en place de la LOLF et de l'application informatique « Palier 2006 » avait engendré en 2006 un rallongement du délai global de paiement des dépenses de l'Etat (36,87 jours au 30 juin 2006).

6. Il a remarqué que l'indicateur relatif au taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions du Minéfi paraissait insuffisant pour mesurer l'adhésion des agents aux réformes entreprises, se demandant s'il ne faudrait pas plutôt envisager un indicateur de climat social.

7. Enfin, il a rappelé que les dépenses de fonctionnement du plateau technique par agent n'étaient toujours pas stabilisées, et que, comme le reconnaissait le ministère, la rationalisation du patrimoine immobilier de Bercy, les déménagements et réaménagements en cours, avaient indubitablement un coût, du moins sur le court terme.

Bernard Angels, rapporteur spécial, en est venu à 3 motifs de mécontentement.

1. Il a regretté tout d'abord que, près d'un an après la mise en oeuvre de la LOLF, le bilan d'ouverture de l'Etat ne soit toujours pas achevé.

M. Jean Arthuis, président, a totalement appuyé cette remarque en soulignant que cette opération de vérité était à la fois indispensable et urgente.

2. M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a ensuite regretté que le gouvernement ait réduit le nombre d'implantations territoriales de Bercy (au nombre de 7.217), à commencer par celles de la DGI et de la DGCP, sans débat devant le Parlement. Il a rappelé que, depuis 2003, les réductions d'implantations avaient ainsi porté sur environ 500 trésoreries (soit environ 15 % du réseau à cette date) et qu'au cours des trois dernières années, 31 recettes des finances avaient été fermées (dont 7 au 1er janvier 2006) et deux autres créées. Il a souhaité que l'objectif de réduction des implantations territoriales de la DGI et de la DGCP fasse l'objet d'une discussion, au regard notamment des impératifs de présence sur le territoire. Il a rappelé son souhait, exprimé l'an passé, relatif à la création d'un indicateur relatif à la « présence territoriale des administrations financières » tenant compte de l'impératif d'aménagement du territoire. Il a observé que sa demande n'avait pas abouti dans le projet annuel de performances pour 2007.

3. Enfin, il a indiqué qu'une erreur avait manifestement été commise en inscrivant les crédits dédiés à l'installation de la Maison de la francophonie, au 20, avenue de Ségur (Paris, VIIe) au sein de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », pour une dépense de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il a observé que le prétexte tiré du fait que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie serait le « ministère affectataire » de cet immeuble était peu convaincant à l'heure où la notion de « ministère affectataire » disparaissait. Il a en conséquence indiqué à la commission qu'un amendement de suppression de cette somme était opportun.

Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits proposés ainsi modifiés pour la mission.

Enfin, il a présenté rapidement les crédits des deux missions composées des comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » au sujet desquelles, s'agissant de comptes de concours financiers au caractère essentiellement technique, il a indiqué ne pas avoir de remarques particulières à formuler.  Toutefois, s'agissant du premier compte, il fait valoir que certaines modifications étaient directement issues des recommandations faites en 2005, dans son rapport « Pour une gestion consolidée de la dette de l'Etat », par M. Paul Girod, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Il a expliqué que les modifications apportées permettaient d'éviter la fragmentation de la dette publique, en substituant à une créance du secteur privé sur les administrations publiques une créance croisée entre administrations, moins onéreuse et que, par exemple, s'agissant du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », le recours à l'endettement ne se ferait plus par des prêts bancaires, mais par l'émission de bons du trésor réalisée par l'Agence France Trésor, à un coût bien moindre.

Il a proposé en conséquence à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour ces deux missions, qui correspondaient à deux comptes spéciaux.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, se félicitant que le rapporteur spécial soit allé « directement au but » dans son exposé, a soutenu l'initiative visant à faire inscrire les crédits dévolus à la Maison de la francophonie au sein d'une mission plus appropriée.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou s'interrogeant sur les raisons du retard dans l'établissement du bilan d'ouverture, M. Bernard Angels a expliqué que les difficultés tenaient au recensement aussi exhaustif que possible du passif de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que l'opération de vérité représentée par le bilan d'ouverture soit parfaitement exhaustive s'agissant des dettes de l'Etat et a rappelé toute l'importance que la commission y attachait.

M. Alain Lambert a exprimé ses craintes que la tentation d'un « bilan d'ouverture de convenance » ne soit grande, alors qu'une insuffisante sincérité de celui-ci pourrait mettre à mal les progrès de gestion réalisés par les administrations.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, qui l'interrogeait sur les gains en personnel engendrés par une rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat et sur l'opportunité d'amortir les biens appartenant à l'Etat, M. Bernard Angels a souligné l'ampleur des réductions d'effectifs déjà réalisées par Bercy. S'agissant des questions d'amortissement, il a fait valoir que l'amortissement aurait vocation à s'appliquer également aux collectivités territoriales et qu'il fallait donc leur laisser le temps de s'y préparer.

Puis la commission a adopté à l'unanimité l'amendement présenté par le rapporteur spécial visant à supprimer 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement dévolus à la Maison de la francophonie afin d'inviter le gouvernement à inscrire ces crédits sur la bonne mission.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » ainsi modifiés, ainsi que, sans modification, les crédits des missions « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » figurant dans le projet de loi de finances pour 2007.

Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » et des comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.