N° 78
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 6
CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Jean-Claude FRÉCON
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 (2006-2007)
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Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
- Au sein des trois programmes, s'est progressivement imposée une logique de performance , en conformité avec les préconisations et l'esprit de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
- Il convient d'accompagner la Cour des comptes , tant dans son souci d' optimiser ses moyens avec ses nouvelles missions de certification que dans sa préoccupation de substituer une gestion directe de ses personnels à la politique actuelle de mise à disposition .
- Le non-respect des objectifs fixés par la LOPJ 1 en terme de création d'emplois en 2007 (déficit final de 54 postes de magistrats administratifs et de 84 postes d'agents de greffe) fait peser des craintes sur la possibilité d'atteindre l'objectif de ramener à un an, fin 2007, les délais de jugement devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs .
- Les spécificités inhérentes au rôle et aux fonctions du Conseil économique et social rendent difficilement applicable une mise en oeuvre stricte de la logique « lolfienne » de résultat . Néanmoins, des progrès peuvent encore être réalisés en matière de renseignement des indicateurs de performance de ce programme (en prévision et en cible).
1 Loi d'orientation et de programmation pour la justice n° 2002-1138 du 9 septembre 2002.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. UN « RYTHME DE CROISIÈRE » DÉSORMAIS TROUVÉ
La mission « Conseil et contrôle de l'Etat » est constituée de trois programmes : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social », « Cour des comptes et autres juridictions financières ».
A l'origine de cette mission ont convergé plusieurs aspirations. Tout d'abord, il s'agissait d' assurer le respect de la spécificité du Conseil économique et social (CES), consacrée par le titre XI de la Constitution. Il convenait, en outre, d' assurer l'indépendance de la Cour des comptes , en particulier vis-à-vis du ministère de l'économie et des finances. Un rattachement de la Cour des comptes à une mission relevant de ce ministère ayant, en effet, était un temps envisagé. Un tel rattachement contrevenait, toutefois, au principe selon lequel les moyens du contrôleur ne peuvent pas dépendre du contrôlé. Aussi a-t-il été décidé de faire figurer la Cour des comptes, ainsi que les juridictions financières dont elle assure la gestion, dans une mission autonome. Suivant des considérations analogues, le Conseil d'Etat, ainsi que les autres juridictions administratives, se sont vu intégrer au sein de cette mission , votre commission des finances regrettant toutefois, à cette occasion, que les juridictions de l'ordre administratif soient ainsi séparées des juridictions de l'ordre judiciaire 1 ( * ) .
Après un « accouchement » que votre commission des finances a qualifié, l'année dernière, de « douloureux » 2 ( * ) , cette mission a, néanmoins, désormais trouvé son « rythme de croisière ».
Au sein des trois programmes, s'est progressivement imposée une logique de performance , en conformité avec les préconisations et l'esprit de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le Conseil d'Etat et les autres juridictions administratives mettent d'autant plus aisément en oeuvre la démarche de performance que celle-ci imprègne, depuis déjà un certain temps, leurs réflexions et leurs activités (préexistence de statistiques sur les délais de jugement, par exemple). De même, la Cour des comptes et les autres juridictions financières ont amélioré leur mesure de la performance, selon les voeux exprimés par le Parlement. Plus spécialement, la Cour des comptes poursuit sa légitime « logique d'indépendance » en cherchant à substituer une gestion directe de ses personnels à une tradition de mise à disposition. Enfin, le CES se soumet volontiers aux interrogations de votre rapporteur spécial, même si la fonction consultative de cette assemblée constitutionnelle se prête mal à une mesure de la performance. Il a, d'ailleurs, engagé un « processus de changement » destiné à « dépenser mieux ».
B. L'ADAPTATION DE CERTAINES RÈGLES D'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE AUX SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION
Ces règles ont été notifiées par courriers du Premier ministre en date du 25 mai 2005 aux trois responsables de programmes 3 ( * ) . Elles tiennent, principalement, en trois points :
- pour l'établissement du projet de budget, les règles seront communes aux trois programmes . Une concertation directe sera organisée chaque année entre le ministre chargé du budget et chaque responsable de programme ;
- s'agissant de l'exécution de la dépense , le CES continuera à bénéficier, comme aujourd'hui, de procédures dérogatoires 4 ( * ) , avec notamment une absence de contrôle financier et de comptable public. Les deux autres programmes de la mission bénéficieront de procédures allégées. Concernant le contrôle financier, dans le cadre de sa réforme résultant du décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005, le ministre chargé des finances établira en concertation un arrêté permettant un allègement très substantiel des contrôles a priori . Les contrôles du comptable public seront également allégés dans le cadre d'une procédure de contrôle hiérarchisé de la dépense ;
- enfin, les mises en réserve de crédits concernant le CES seront soumises à l'accord préalable de son président. Celles-ci n'affecteront pas les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'Etat . S'agissant des crédits des autres juridictions financières et administratives, les mises en réserve de crédits seront soumises à l'accord du responsable de programme.
C. LE POIDS DU PROGRAMME « CONSEIL D'ETAT ET AUTRES JURIDICTIONS » : PLUS DE 50 % DES CRÉDITS DE LA MISSION
La mission « Conseil et contrôle de l'Etat » bénéficie de 468,3 millions d'euros de crédits de paiement , dont 84 % 5 ( * ) de frais de personnel (titre 2).
Les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentent plus de 50 % des crédits de la mission, tandis que ceux attribués au CES pèsent pour moins de 10 %.
* 1 Notre collègue Roland du Luart a, ainsi, regretté le fait que les juridictions administratives aient été « sorties » de la mission « Justice » et a préconisé le regroupement dans une seule mission des juridictions judiciaires et administratives, avec une nécessaire adaptation en leur faveur de certaines règles budgétaires à leurs spécificités (Sénat, rapport d'information n° 478 (2004-2005)).
* 2 Sénat, rapport spécial n° 99 - Tome III - Annexe 6 (2005-2006).
* 3 M. Jean-Marc Sauvé pour le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », M. Jacques Dermagne pour le programme « Conseil économique et social » et M. Philippe Seguin pour le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières ».
* 4 Procédures prévues par l'ordonnance n° 58-1360 du 23 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social.
* 5 « Programme 165 » : 81,9 % ; « Programme 126 » : 87,3 % ; « Programme 164 » : 86,5 %.