Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2006

ARTICLE 36 quaterdecies (nouveau)
Adaptation du mode de calcul du ticket modérateur dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle ayant augmenté leur taux en 2005 du fait d'un transfert de compétences

Commentaire : le présent article propose d'adapter le mode de calcul du ticket modérateur dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle et ayant augmenté leur taux en 2005, du fait d'un transfert de compétences réalisé en 2004. En effet, le droit actuel ne leur permet pas de réduire leur ticket modérateur, comme dans le cas des transferts réalisés ultérieurement.

I. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE RÉALISÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006

A. UNE RÉFORME INDISPENSABLE, ET CERTAINEMENT PRÉFÉRABLE À CELLE PROPOSÉE PAR LA COMMISSION FOUQUET

1. La nécessité d'alléger la taxe professionnelle, en particulier dans le cas de l'industrie

L'objet de la réforme est d'alléger la fiscalité des entreprises , et plus particulièrement celle de l'industrie. En effet, si la France se situe dans la moyenne de l'Union européenne en ce qui concerne l'imposition des bénéfices des entreprises, elle figure parmi les Etats qui imposent le plus globalement les entreprises.

Par ailleurs, la taxe professionnelle est un impôt qui, du fait de son assiette, surtaxe l'industrie par rapport à ses capacités contributives , alors qu'il s'agit du secteur le plus exposé à la concurrence internationale.

2. Une réforme en deux volets

On rappelle que la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006 comprend deux volets :

- tout d'abord, elle proroge de manière illimitée la possibilité pour les entreprises d'entrer dans le dispositif de dégrèvement pour investissement nouveau (DIN) ;

- ensuite, elle rend effectif le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée, qui est désormais le taux unique pour l'ensemble des entreprises.

Selon le gouvernement, cette réforme allègera la fiscalité des entreprises de 3,2 milliards d'euros par an en régime de croisière, répartis entre 1,4 milliard d'euros pour la réforme du DIN et 1,8 milliard d'euros (dont environ 0,2 milliard d'euros à la charge des collectivités territoriales) pour celle du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

3. Une réforme économiquement et politiquement préférable à celle proposée par la commission Fouquet

Paradoxalement, la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006, présentée comme un simple allégement de fiscalité, et qui suscite de fortes inquiétudes de la part des collectivités territoriales, semble économiquement et politiquement préférable à celle proposée par la commission Fouquet.

Tout d'abord, la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006 est plus favorable à l'industrie que celle proposée par la commission Fouquet , qui n'aurait allégé la fiscalité de l'industrie que de 1 milliard d'euros, contre 1,6 milliard d'euros pour la présente réforme. On rappelle en effet que la taxe professionnelle est un impôt qui, du fait de son assiette, surtaxe l'industrie par rapport à ses capacités contributives, alors qu'il s'agit du secteur le plus exposé à la concurrence internationale. Il ne s'agit donc pas d'une « réforme au rabais ».

L'argument selon lequel la réforme proposée par la commission Fouquet aurait eu l'avantage de se faire à recettes constantes ne semble pas pertinent. En effet, en pratique la réforme proposée par la commission Fouquet aurait été plus coûteuse :

- elle supposait la suppression de la part régionale , qui aurait allégé l'imposition des entreprises de 2 milliards d'euros ;

- elle aurait alourdi la fiscalité de nombreuses entreprises, ce qui aurait nécessité la mise en place d'un dispositif de compensation partielle, dont le coût avait été évalué à 4,6 milliards d'euros par an par le gouvernement (contre un coût de 3,2 milliards d'euros par an pour la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006).

Enfin, la réforme réalisée par la loi de finances initiale pour 2006 semble en outre plus facile à mettre en oeuvre que celle proposée par la commission Fouquet :

- elle ne suscite aucun perdant du côté des entreprises ;

- la réforme proposée par la commission Fouquet aurait impliqué, pour les collectivités territoriales , un mécanisme de compensation d'une complexité peut-être encore plus grande que l'actuel « ticket modérateur ».

B. LE « TICKET MODÉRATEUR », PRINCIPAL SUJET DE DÉBAT

L'article 85 a été définitivement adopté dans la rédaction du Sénat, moyennant quelques modifications purement techniques, résultant d'amendements du gouvernement. En première lecture, le Sénat a adopté 9 amendements à l'article précité, dont 8 à l'initiative de sa commission des finances.

Les débats se sont essentiellement focalisés sur le mécanisme dit du « ticket modérateur », relatif à la répartition du coût de la réforme du plafonnement entre l'Etat et les collectivités territoriales.

1. Le principe du ticket modérateur

Le ticket modérateur a pour objet de neutraliser le surcoût, pour l'Etat, du plafonnement de la taxe professionnelle, découlant de l'augmentation de leur taux par les collectivités territoriales.

Il s'agit de la conséquence inévitable du fait que le plafonnement sera désormais effectif, le taux utilisé pour son calcul n'étant plus plafonné à celui pratiqué par la collectivité en 1995.

Malgré la complexité apparente du texte, l'idée sous-jacente est simple : à partir d'un certain taux - qui ne fait l'objet d'aucune dénomination particulière dans la loi de finances initiale pour 2006 , mais que l'on appellera ci-après le « taux de déclenchement du ticket modérateur » -, le surcoût du plafonnement résultant de l'augmentation du taux est à la charge de la collectivité territoriale.

2. La détermination du « taux de déclenchement » : des modalités résultant d'un amendement de votre commission des finances

a) Quelques rappels sur le « taux de déclenchement »

La définition du « taux de déclenchement » a évolué au cours des débats :

- dans le texte initial du projet de loi, il s'agissait du taux de 2004 ;

- dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, il s'agissait du taux de 2005 , mais dans la limite d'une augmentation de 4,5 % par rapport au taux de 2004 ;

- dans le texte adopté par le Sénat, à la suite d'un amendement de sa commission des finances, il s'agissait toujours du taux de 2005 , mais dans la limite d'une augmentation par rapport au taux de 2004 fixée à 5,5 % pour les communes et les EPCI, 7,3 % pour les départements et 5,1 % pour les régions ;

- dans le texte adopté par la CMP, il s'agissait du taux de 2004 , augmenté de 4,5 % pour les communes et les EPCI, 6,3 % pour les départements et 4,1 % pour les régions, ce qui impliquait un « droit de tirage » pour les collectivités ayant peu ou n'ayant pas augmenté leur taux en 2005. Par exemple, une commune n'ayant pas augmenté son taux en 2005 et dont 100 % des bases étaient plafonnées aurait pu augmenter son taux de 4,5 % postérieurement à 2005, le supplément de recettes correspondant étant intégralement payé par l'Etat.

Le texte définitivement adopté est celui du Sénat, soit le taux de 2005, dans la limite d'une augmentation par rapport au taux de 2004 fixée à :

- 5,5 % pour les communes et les EPCI ;

- 7,3 % pour les départements ;

- 5,1 % pour les régions.

b) La réduction du ticket modérateur pour les collectivités se trouvant dans certaines situations particulières, selon des modalités résultant d'un amendement de votre commission des finances

Le Sénat a adopté un deuxième amendement important de sa commission des finances, qui réduit le ticket modérateur pour les collectivités se trouvant dans certaines situations particulières.

(1) Une réduction comprise entre 20 % et 50 %

Pour ces collectivités, la réduction (« réfaction ») du ticket modérateur est comprise entre 20 % et 50 %. Cette modulation se fait en fonction du produit par habitant de la collectivité.

(2) Des conditions de déclenchement du dispositif différentes selon le cas de figure

Les conditions devant être réunies pour bénéficier de la réduction du ticket modérateur varient selon le cas de figure.

1) Dans le régime de « droit commun » , deux critères doivent être réunis pour que le dispositif correctif se déclenche :

- tout d'abord, la proportion de bases plafonnées doit être supérieure de 10 points à la moyenne de la catégorie ;

- ensuite, le montant du ticket modérateur doit être supérieur à 2 % des recettes des « 4 vieilles ».

2) Dans le cas des EPCI à TPU , plus dépendants vis-à-vis de la taxe professionnelle que les collectivités territoriales stricto sensu , la réduction du ticket modérateur est automatique dès lors que la proportion de bases plafonnées est supérieure à 50 %.

3) Enfin, dans le cas des 5 grandes entreprises soumises au régime dit du « plafonnement du plafonnement » , c'est-à-dire dont le dégrèvement est plafonné à 76,225 millions d'euros, la diminution du ticket modérateur est automatique. Elle a donc lieu, en particulier, quelle que soit la proportion de bases plafonnées. Cette disposition vise à prendre en compte le fait que, le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée étant déterminé au niveau national, les collectivités concernées peuvent connaître un fort pourcentage de bases plafonnées, alors même qu'elles ont de faibles taux.

c) Le cas des EPCI à fiscalité additionnelle, prévu par un amendement de votre commission des finances

Le troisième des trois principaux amendements de votre commission des finances adoptés par le Sénat a pour objet de neutraliser les conséquences des transferts de compétences entre communes et EPCI à fiscalité additionnelle pour le calcul du ticket modérateur.

C'est cette disposition qui fait l'objet du présent article.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA SITUATION DES EPCI À FISCALITÉ ADDITIONNELLE AYANT AUGMENTÉ LEUR TAUX EN 2005 OU EN 2006 À CAUSE DE TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

1. Le droit actuel neutralise en principe l'impact des transferts de compétences sur le calcul du ticket modérateur

A l'initiative de votre commission des finances, dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle et de leurs communes membres, le calcul du taux de déclenchement du ticket modérateur est modifié, afin de prendre en compte un « taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences » transférées à l'EPCI. Il s'agit de neutraliser l'impact que les augmentations de taux d'un EPCI liées à des transferts de compétences pourraient avoir sur le calcul du ticket modérateur. Il serait en effet injustifié qu'un EPCI doive payer un ticket modérateur, sous le prétexte que des transferts de compétences l'auraient obligé à augmenter son taux.

De manière symétrique, cette disposition prévoit que quand une commune transfère des compétences à un EPCI, le taux au-delà duquel elle paie le ticket modérateur est réduit en conséquence.

Le 3. du 3° du B du III de l'article 85 de la loi de finances initiale pour 2006

« 3. En cas de transferts de compétences des communes à l'établissement public de coopération intercommunale :

« a) Le taux de référence autre que celui de l'année d'imposition retenu pour l'établissement public de coopération intercommunale est, chaque année, majoré d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qui lui ont été transférées de 2005 à l'année précédant celle de l'imposition ; le taux ainsi majoré est retenu sauf s'il est supérieur au taux de l'année d'imposition ;

« b) Le taux de référence autre que celui de l'année d'imposition retenu pour la commune est, chaque année, minoré d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qu'elle a transférées à l'établissement public de coopération intercommunale de 2005 à l'année précédant celle de l'imposition.

« Le coût des dépenses liées aux compétences transférées est évalué à la date de leur transfert. Le taux représentatif est égal à la somme des taux déterminés lors de chaque transfert en divisant le coût des dépenses liées aux compétences transférées par les bases d'imposition de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale au titre de l'année du transfert. Ces taux doivent figurer dans les délibérations afférentes aux transferts de compétences ; »

2. Des difficultés se posent pour les EPCI ayant augmenté leur taux en 2005 du fait d'un transfert de compétences

Les EPCI ayant réalisé un transfert de compétences en 2004, et ayant en conséquence augmenté leur taux en 2005 , ne sont malheureusement pas couverts par la disposition précitée. Ils peuvent donc devoir payer un ticket modérateur .

Tout d'abord, les EPCI qui ont augmenté leur taux en 2005 en conséquence d'un transfert de compétence sont pénalisés par le fait que si le taux de déclenchement du ticket modérateur est bien celui de l'année 2005, c'est seulement dans la limite d'une augmentation de 5,5 % par rapport à celui de 2004. C'est ce problème que le présent article propose de résoudre.

Ensuite, ces EPCI - tout comme ceux ayant augmenté leur taux en 2006 du fait d'un transfert décidé en 2005 - n'ont pas pu satisfaire à la règle, formelle, selon laquelle le coût du transfert en « points de taxe professionnelle » doit figurer dans la délibération afférente au transfert. En effet, la loi de finances initiale pour 2006, qui contient cette obligation, n'avait pas encore été promulguée. Il faut donc prévoir, pour régler le problème de ces EPCI, une disposition de précision (que, dans sa rédaction actuelle, le présent article ne propose pas).

B. LA SOLUTION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article résulte d'un amendement 173, adopté à l'initiative de notre collègue député Jean-Yves Cousin, avec un avis favorable du gouvernement et de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Bien que son objet soit très simple - il s'agit de faire en sorte que les EPCI à fiscalité additionnelle ayant augmenté leur taux en 2005 à cause d'un transfert de compétences décidé en 2004 ne paient pas de ticket modérateur -, le présent article est techniquement assez complexe.

Le tableau ci-après permet de comparer le dispositif actuel et le dispositif proposé.

Le 3. du 3° du B du III de l'article 85 de la loi de finances initiale pour 2006

	Rédaction actuelle	Rédaction proposée par le présent article
	3. En cas de transferts de compétences des communes à l'établissement public de coopération intercommunale :
Cas des EPCI	a) Le taux de référence autre que celui de l'année d'imposition retenu pour l'établissement public de coopération intercommunale est, chaque année, majoré d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qui lui ont été transférées de
	2005	2004
	à l'année précédant celle de l'imposition ;
		Toutefois, seul le taux de référence correspondant au taux de l'année 2004 majoré de 5,5 % est majoré d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qui lui ont été transférées en 2004.
	Le taux ainsi majoré est retenu sauf s'il est supérieur au taux de l'année d'imposition ;
Cas des communes	b) Le taux de référence autre que celui de l'année d'imposition retenu pour la commune est, chaque année, minoré d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qu'elle a transférées à l'établissement public de coopération intercommunale de
	2005	2004
	à l'année précédant celle de l'imposition.
		Toutefois, seul le taux de référence correspondant au taux de l'année 2004 majoré de 5,5 % est minoré d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qu'elle a transférées en 2004.
Règles générales	Le coût des dépenses liées aux compétences transférées est évalué à la date de leur transfert. Le taux représentatif est égal à la somme des taux déterminés lors de chaque transfert en divisant le coût des dépenses liées aux compétences transférées par les bases d'imposition de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale au titre de l'année du transfert. Ces taux doivent figurer dans les délibérations afférentes aux transferts de compétences ;

1. Le remplacement de la référence à l'année 2005 par une référence à l'année 2004

La modification proposée par le présent article consiste en premier lieu à prévoir que, dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle ayant effectué des transferts de compétences, le taux de déclenchement du ticket modérateur est accru du montant des transferts de compétences réalisés à partir de 2004 (ayant donc suscité une augmentation de taux à partir de 2005), et non à partir de 2005, comme c'est actuellement le cas.

Une disposition symétrique est adoptée dans le cas des communes ayant transféré en 2004 des compétences à un EPCI à fiscalité additionnelle.

Ces dispositions figurent, respectivement, au 1° et au 3° du présent article.

2. Une disposition complémentaire destinée à ne pas favoriser les EPCI visés par rapport aux autres collectivités territoriales

Les 2° et le 4° du présent article sont plus complexes.

Ils prévoient que « seul le taux de référence correspondant au taux de l'année 2004 majoré de 5,5 % est majoré [minoré dans le cas des communes] d'un taux représentatif du coût des dépenses liées aux compétences qui lui ont été transférées en 2004 ». Cette disposition a pour objet de ne pas favoriser les EPCI et les communes visés par rapport aux autres collectivités territoriales.

a) Un effet pervers apparaîtrait si le présent article se contentait de remplacer la référence à l'année 2005 par une référence à l'année 2004

Un effet pervers apparaîtrait si le présent article se contentait de remplacer la référence à l'année 2005 par une référence à l'année 2004.

En effet, comme le montre le tableau figurant ci-après, en l'absence de mesure correctrice , les EPCI bénéficiant du présent article pourraient augmenter légèrement leur taux postérieurement à 2005 sans payer de ticket modérateur. Dans l'exemple retenu, concernant un EPCI qui fait passer son taux de taxe professionnelle de 1,42 % à 1,71 %, du fait d'un transfert de compétences décidé en 2004, l'EPCI aurait la possibilité d'accroître son taux de 0,08 point postérieurement à 2005, sans payer de ticket modérateur.

La situation d'un EPCI à fiscalité additionnelle ayant augmenté son taux en 2005 du fait d'un transfert de compétences

(en points de taxe professionnelle)

	Décisions de l'EPCI			Calcul du taux de déclenchement du ticket modérateur				Ecart de taux servant au calcul du ticket modérateur en 2005	Marge d'augmentation du taux après 2005
				A	B	C	D
				Les trois « taux de référence »
	Taux 2004	Transferts décidés en 2004	Taux 2005	Taux de l'année en cours (2005)	Taux 2004+5,5 %	Taux 2005	Le taux de déclenchement du ticket modérateur
Système actuel : pas de prise en compte du transfert décidé en 2004	1,42	0,29	1,71	1,71	1,50	1,71	1,50	0,21	0,00
Solution « partielle » : majoration des taux B et C du montant du transfert	1,42	0,29	1,71	1,71	1,79	2,00	1,79	0,00	0,08
Présent article : majoration du seul taux B du montant du transfert	1,42	0,29	1,71	1,71	1,79	1,71	1,71	0,00	0,00

Source : commission des finances

Les 2° et 4° du présent article permettent d'éviter de donner à l'EPCI un « droit de tirage », de 0,08 point dans l'exemple retenu. En effet, ils prévoient que, dans le cas de l'EPCI, seul le taux de référence égal au taux de 2004 majoré de 5,5 % (taux B) est majoré du transfert de compétences. En revanche, tel n'est pas le cas de l'autre taux susceptible d'être le taux de déclenchement du ticket modérateur, celui de l'année 2005 (taux C), désormais non majoré du montant des transferts. Comme le taux de déclenchement du ticket modérateur est le plus faible des taux B et C, il est égal au taux de 2005 (taux C). L'EPCI n'a donc pas la possibilité d'augmenter son taux postérieurement à 2005, sans payer de ticket modérateur.

« Taux de référence » et taux de déclenchement du ticket modérateur

L'article 85 de la loi de finances initiale pour 2006 ne reconnaît que la notion de taux de référence , égale au plus faible des trois taux suivants :

- le taux de l'année d'imposition (A) ;

- le taux de l'année 2004, majoré de 5,5 % pour les communes et les EPCI (B) ;

- le taux de l'année 2005 (C).

La notion, plus « intuitive », de taux de déclenchement du ticket modérateur , parfois abusivement appelé « taux de référence », est le plus faible des taux B et C.

Cette différence s'explique par le fait que la notion de taux de référence est utilisée pour calculer la part du dégrèvement à la charge de l'Etat, définie comme celui résultant des bases multipliées par ce taux. Dans le cas où le taux le plus faible est le taux de l'année d'imposition, le dégrèvement mis à la charge de l'Etat est, bien entendu, calculé en fonction de ce taux, et non en fonction du taux de déclenchement du ticket modérateur (sinon la collectivité percevrait plus de taxe professionnelle que ce qu'elle percevrait sans plafonnement).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère que le présent article apporte une modification utile. Si elle s'oppose à toute remise en cause de la réforme votée il y a un an, elle relève qu'il propose simplement d'en corriger un effet non souhaité découlant d'une imperfection rédactionnelle.

Cependant, le présent article ne résout pas la totalité du problème posé. En effet, comme cela a été indiqué ci-avant, un EPCI ayant augmenté son taux en 2005 ou en 2006 en conséquence d'un transfert de compétences (décidé respectivement en 2004 ou en 2005) n'a pas pu satisfaire à la règle, formelle, selon laquelle le coût du transfert en « points de taxe professionnelle » doit figurer dans la délibération afférente au transfert. En effet, la loi de finances initiale pour 2006, qui contient cette obligation, n'avait pas encore été promulguée. Afin d'ôter toute ambiguïté, il semble nécessaire de préciser ce point.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.