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Projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale

 

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME

Malgré l'effort du législateur pour en améliorer les dispositions, la détention provisoire continue d'apparaître comme l'une des principales faiblesses du fonctionnement de la justice. Ainsi, comme le soulignait le rapport précité de la commission d'enquête parlementaire, « le drame d'Outreau, chacun le reconnaît, c'est le scandale de la détention provisoire ».

Ces critiques peuvent être regroupées autour de quatre thèmes :

Une détention provisoire trop souvent préférée au contrôle judiciaire

Alors que selon les termes mêmes de l'article 137 du code de procédure pénale, la détention provisoire devrait présenter un caractère « exceptionnel », elle est très largement utilisée par les juges sans que la possibilité alternative d'un contrôle judiciaire11(*) soit, semble-t-il, suffisamment examinée.

Sans doute, l'article 137-3 du code de procédure pénale prévoit que le juge des libertés et de la détention doit motiver son ordonnance, notamment par « l'énoncé des considérations de droit et de fait sur le caractère insuffisant des obligations de contrôle judiciaire ». Néanmoins, cette motivation est souvent, en pratique, réduite à sa plus simple expression.

Comment expliquer cette situation ? Selon le rapport du groupe de travail présidé par M. Jean-Olivier Viout, le juge des libertés et de la détention ne dispose pas toujours d'éléments suffisants sur la personnalité de la personne mise en examen et d'informations permettant de vérifier l'effectivité des mesures de contrôle judiciaire qui pourraient être décidées telles que l'éloignement géographique.

Le souci, au reste compréhensible, du juge de ne prendre aucun risque quant au comportement du mis en examen le conduit, par « principe de précaution » à ordonner la détention provisoire. Dans ces conditions, les critères fixés par l'article 144 du code de procédure pénale pour le recours à la détention provisoire donnent parfois lieu à une interprétation excessivement générale.

Une prise en compte trop imprécise des critères déterminant le placement en détention provisoire.

Selon la commission d'enquête parlementaire sur l'affaire d'Outreau, parmi les conditions posées au placement en détention provisoire trois, plus particulièrement, font l'objet d'une interprétation contestable :

- le critère selon lequel la détention provisoire doit constituer l'unique moyen « d'empêcher soit une pression sur les témoins ou les victimes, soit une concertation frauduleuse entre personnes mises en examen et complices » (article 144, 1° du code de procédure pénale) est souvent invoqué tel quel à l'appui des rejets de demandes de mises en liberté sans que les risques de pression ou de concertation soient explicités ;

- la condition relative à la nécessité de maintenir la personne à disposition de la justice (article 144, 2° du code de procédure pénale) peut se trouver réalisée du seul fait que le mis en examen refuse de reconnaître les faits et serait ainsi, a priori, moins enclin à respecter, en milieu ouvert, les obligations fixées par le juge : ainsi, la déclaration d'innocence se retournerait contre le mis en examen ;

- la notion de trouble exceptionnel et persistant à l'« ordre public » (article 144, 3° du code de procédure pénale) demeure souvent imprécise ; selon un sondage auprès d'une dizaine de parquets, cités par la commission d'enquête, ce critère est d'ailleurs presque toujours combiné avec d'autres pour compléter une motivation qui, autrement, serait peut-être insuffisante. Par ailleurs, le trouble à l'ordre public peut être motivé par la simple médiatisation de l'affaire alors que les mis en examen n'ont aucune part dans cette situation et ne devraient donc pas en subir les conséquences.

Le président de la commission de suivi de la détention provisoire a estimé lors de ses échanges avec votre rapporteur que la remise en cause du critère de l'ordre public serait sans incidence réelle car les autres conditions actuellement visées par le code de procédure pénale couvrent un champ d'hypothèses suffisamment large pour justifier une détention. Il a, par ailleurs, souligné un élément de culture judiciaire fort : la réticence des magistrats à faire comparaître libre une personne encourant une lourde peine et a contrario à placer sous mandat de dépôt un prévenu comparaissant libre.

Une durée excessive

La durée des détentions provisoires est en moyenne en 2004 de l'ordre de deux ans en matière criminelle et de 6,4 mois en matière correctionnelle.

Les règles relatives à la durée de la détention provisoire, d'une grande complexité, autorisent en pratique des prolongements répétés. Ainsi, la durée moyenne des détentions provisoires criminelles, hors affaires pour lesquelles un acquittement, une relaxe ou un non-lieu ont été prononcés, s'établit à plus de 24,3 mois. Sans doute, en pratique, le juge d'instruction ne maîtrise-t-il pas tous les éléments lui permettant de conduire son dossier : « l'attente du retour d'une commission rogatoire après exécution ou du dépôt d'un rapport d'expertise, ressentie comme un temps mort peuvent retarder la gestion d'une affaire »12(*). Toutefois, comme l'avait souligné M. Guy Canivet, premier président de la Cour de Cassation devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, « Au bout d'un temps raisonnable, il faut choisir : soit de juger en l'état des preuves recueillies, soit de remettre en liberté et de poursuivre l'instruction. Autrement dit, il faut faire du facteur temps une contrainte primordiale de l'instruction lorsqu'elle impose des placements en détention. »13(*).

Comme l'a souligné M. Jean-Marie Delarue, président de la commission du suivi de la détention provisoire, la détention se prolonge aussi au delà de l'instruction en raison des délais d'audiencement des cours d'assises (de l'ordre de neuf mois en moyenne mais qui, à Paris, par exemple, peuvent atteindre quatorze mois).

Le contrôle insuffisant du juge des libertés et de la détention et de la chambre de l'instruction

L'institution du juge des libertés et de la détention par la loi du 15 juin 2000 n'a pas permis de limiter le recours à la détention provisoire. En fait, le juge des libertés et de la détention confirme près de 90 % des demandes présentées par le juge d'instruction. Il ne dispose pas de moyens lui permettant d'assurer un examen approfondi des dossiers. La fonction du juge des libertés et de la détention apparaît ainsi souvent dépréciée. Comme le relevait le rapport Viout, cette charge est en pratique confiée aux magistrats les plus récemment arrivés au sein de la juridiction et parfois dépourvus d'expérience. Le système de rotation adopté dans de nombreux tribunaux pour l'exercice de cette charge affaiblit encore la capacité du juge des libertés et de la détention à assurer un suivi effectif des dossiers de détention provisoire.

Ces fragilités se retrouvent aussi au niveau de la chambre de l'instruction chargée du contentieux de la détention. Le rapport de la commission de suivi de la détention provisoire pour l'année 2005 a relevé que le contentieux de la détention provisoire représentait plus de la moitié des affaires examinées par la chambre de l'instruction souvent contrainte de traiter superficiellement les dossiers et d'apporter des réponses répétitives à des demandes elles-mêmes répétitives.

Selon la commission de suivi de la détention provisoire, les dysfonctionnements du système proviennent principalement du manque de moyens mis à la disposition des organes chargés du contrôle de la détention provisoire.

Les propositions avancées par la commission d'enquête parlementaire ainsi que le groupe de travail présidé par M. Jean-Olivier Viout s'articulent autour de quatre orientations :

Privilégier, lorsqu'il est possible, le contrôle judiciaire

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale a préconisé l'obligation pour la juridiction appelée à statuer sur la détention provisoire de justifier l'impossibilité de recourir à une mesure alternative, en la motivant au cas par cas. Il s'agirait en quelque sorte de renverser la charge de la preuve de la possibilité ou non d'une solution alternative.

En pratique, le juge des libertés et de la détention ne dispose pas des éléments d'information suffisants lui permettant de trancher en toute « sécurité » en faveur d'un contrôle judiciaire. La procédure des débats différés (article 145 du code de procédure pénale) qui permettrait de répondre à cette difficulté est rarement mise en oeuvre : elle est laissée à la seule initiative du mis en examen qui hésite à la solliciter dans la mesure où, de toute façon, il peut être incarcéré provisoirement pendant la durée nécessaire aux vérifications. Le rapport Viout recommande ainsi de donner au juge des libertés et de la détention la faculté d'ordonner d'office un débat différé.

Préciser les critères du placement en détention provisoire

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale a proposé, d'une part, d'éviter les motivations stéréotypées fondées notamment sur la seule référence aux risques de pression ou de concertation dont le mis en examen pourrait prendre l'initiative et, d'autre part, de poser pour principe que « l'absence de garantie du maintien à la disposition de la justice ne peut toutefois être déduite du refus de reconnaître les faits ».

La commission d'enquête s'est montrée plus partagée sur le critère de l'ordre public. Si son président, M. André Vallini, a demandé la suppression de cette condition, la majorité de ses membres a proposé de ne la supprimer qu'en matière correctionnelle et de la conserver en matière criminelle à condition cependant de ne pas la justifier par la seule médiatisation de l'affaire.

En tout état de cause, le formalisme actuel de la motivation devrait laisser place à une argumentation axée sur le fond de l'affaire comme tel est d'ailleurs le cas dans les arrêts de la chambre de l'instruction dans le contentieux de la détention provisoire qui s'ouvrent par le rappel des faits et font ensuite logiquement référence aux critères de l'article 144.

Limiter la durée de la détention provisoire

La commission d'enquête a suggéré que la durée maximale de la détention provisoire, avant l'audience de jugement, soit fixée à un an en matière correctionnelle et deux ans en matière criminelle, tout en autorisant des prolongations dans les domaines relevant de la criminalité organisée ou pour les prévenus ayant déjà été condamnés et se trouvant en état de récidive légale.

Renforcer le contrôle du placement en détention provisoire

La commission d'enquête parlementaire s'est divisée sur la question du juge des libertés et de la détention. Si la majorité a souhaité confier le placement en détention provisoire à un nouvel organe collégial, le collège de l'instruction, le groupe socialiste a pour sa part préféré le maintien du juge des libertés et de la détention en observant que lorsque, comme à Paris, cette fonction est exercée par des juges spécialisés, elle montre tout son intérêt.

Le rapport Viout a, pour sa part, plaidé pour l'organisation systématique tous les six mois d'une audience d'examen de la chambre de l'instruction, en sus de l'exercice des voies de recours données aux parties, afin d'assurer un examen approfondi du dossier d'instruction dans le cadre d'un débat contradictoire.

Cette proposition s'inspire du dispositif en vigueur en Allemagne. En effet, dans ce pays, le « juge des enquêtes »14(*) chargé de prendre la décision initiale de placement en détention provisoire doit, dans le cas où la prolongation de cette détention s'avère nécessaire au-delà d'un délai de six mois, transmettre son dossier à une juridiction du second degré, le tribunal supérieur régional, qui procède à son examen approfondi. A défaut, le prévenu est remis en liberté d'office.

Ce contrôle se révèle efficace. En effet, 4,4 % des détentions, seulement, dépassent une durée d'une année15(*).

* 11 Le contrôle judiciaire peut être ordonné soit par le juge d'instruction, soit par le juge des libertés et de la détention si celui-ci refuse la détention provisoire, si la personne mise en examen encourt une peine d'emprisonnement correctionnel ou une peine plus grave (art. 138 du code de procédure pénale). Il comporte, parmi les différentes obligations auxquelles peut être soumis l'intéressé, l'interdiction de se rendre dans certains lieux ou de rencontrer certaines personnes ou d'entrer en relation avec elles, ou encore l'obligation de se présenter périodiquement à des autorités ou services désignés. Par ailleurs, la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice a préconisé que le contrôle judiciaire puisse s'exercer dans le cadre d'un placement sous surveillance électronique.

* 12 Rapport de la commission de suivi de la détention provisoire pour l'année 2005, p. 58.

* 13 Cité dans le rapport de la commission d'enquête, p. 329.

* 14 Le « juge des enquêtes » est l'équivalent du juge des libertés et de la détention même s'il possède des compétences plus larges. La conduite des affaires est, quant à elle, confiée au parquet.

* 15 Il faut cependant observer d'une part, que les parquets disposent d'effectifs et de moyens leur permettant de progresser rapidement dans leur enquête et, d'autre part, que, contrairement à la procédure française devant le juge d'instruction, le débat contradictoire n'a sa place qu'au moment du procès.