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Projet de loi relatif aux libertés des universités

 

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Rapport n° 372 (2006-2007) de M. Jean-Léonce DUPONT, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 11 juillet 2007

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N° 372

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi relatif aux libertés des universités (urgence déclarée),

Par M. Jean-Léonce DUPONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Philippe Goujon, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Mme Valérie Létard, M. Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir le numéro :

Sénat : 367 (2006-2007)

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Réunie sous la présidence de M. Jacques Valade (UMP-Gironde), président, la commission des affaires culturelles a adopté le rapport de M. Jean-Léonce Dupont (UC-UDF-Calvados), modifié par 47 amendements visant à :

1. Compléter et actualiser les missions du service public de l'enseignement supérieur

a) Créer les conditions du succès de la politique « d'orientation active »

b) Préciser la mission relative à la recherche

c) Participer à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche

2. Mieux asseoir la légitimité du président du conseil d'administration

a) Organiser l'élection du président par l'ensemble des membres du conseil d'administration

b) Pendant la période transitoire, clarifier et conforter le statut du président

c) Préciser les compétences du président

3. Conforter le conseil scientifique

a) Lui conférer un pouvoir consultatif pour l'attribution des primes scientifiques aux personnels

b) Prévoir la représentation des personnes bénéficiant d'une formation continue

4. Lutter contre le « localisme » s'agissant de la promotion des enseignants-chercheurs

5. Accorder également l'autonomie aux autres établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) qui le souhaitent

6. Renforcer les outils de pilotage et de suivi

a) Inciter les établissements d'enseignement supérieur à mettre en place un outil de gestion et d'aide à la décision

b) Informer chaque année le Parlement des travaux du comité de suivi sur l'application de la loi

7. Rassurer les personnels et les acteurs de l'université

a) Garantir la représentation des grands secteurs de formation au sein du conseil d'administration

b) Sécuriser le mode de recrutement des personnels agrégés

c) Clarifier les missions du comité technique paritaire

d) Conforter la participation des étudiants au conseil des études et de la vie universitaire (CEVU)

e) Assurer le nécessaire dialogue entre les unités de formation et de recherche (UFR) de médecine, de pharmacie et d'odontologie et leur université, dans le respect des responsabilités de chacun

(1) Assurer la cohérence entre les conventions hospitalo-universitaires et les orientations stratégiques du projet pluriannuel d'établissement

(2) Rappeler les modalités de fixation des effectifs des personnels hospitalo-universitaires

f) Donner valeur législative au médiateur de l'éducation nationale et confirmer sa compétence en matière d'enseignement supérieur

g) Maintenir le statut juridique du patrimoine immobilier que les collectivités territoriales mettent à la disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel

8. Accentuer l'ouverture des universités vers l'extérieur

a) Renforcer la représentativité des personnes extérieures à l'établissement, membres du conseil d'administration

(1) Garantir la participation de responsables d'entreprise

(2) Renforcer la représentation des collectivités territoriales

b) Assurer la coordination avec la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche

c) Conférer la personnalité morale à la Conférence des présidents d'université (CPU) et à la Conférence des responsables des grands établissements et des directeurs d'école normale supérieure.

En conclusion de ses travaux, la commission a décidé de proposer une modification du titre du projet de loi, qui serait ainsi intitulé : « Libertés et responsabilités des universités ».

INTRODUCTION

« Il ne s'agit pas d'être optimiste ou pessimiste, mais déterminé »

Jean Monnet

Mesdames, Messieurs,

Présentant à l'Assemblée nationale, en 1968, son projet de loi d'orientation, M. Edgar Faure s'exprimait ainsi : « l'université n'est pas seulement l'affaire des universitaires, mais de la Nation toute entière ».

Les textes successifs, adoptés pour les uns, morts nés pour les autres, ont montré que la Nation n'a pas toujours été prête à engager la réforme pourtant nécessaire, que de nombreux acteurs - y compris des universitaires d'ailleurs - appelaient de leurs voeux.

C'est pourquoi votre commission salue le fait que l'engagement du Président de la République trouve rapidement sa traduction dans le présent projet de loi.

Qualifié par M. François Fillon, Premier ministre, de réforme « la plus importante de la législature », ce texte a pour ambition de donner aux universités françaises la capacité de remplir pleinement leurs missions et de s'adapter aux mutations du monde dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il s'agit donc aussi - et surtout-  de répondre à la demande, désormais clairement exprimée et assumée des Français, de voir les jeunes diplômés réussir leur insertion professionnelle.

Le projet de loi qui est soumis à notre examen constitue une étape essentielle sur un chemin encore long. Les autres marches de cet « escalier » vers la reconquête et la reconnaissance de l'excellence de l'université française passent également, bien entendu, par un renforcement important de ses moyens de financement. A cet égard, votre commission se félicite de la volonté réaffirmée du Président de la République de doter le budget des universités de 5 milliards d'euros supplémentaires dans les cinq années à venir. Elle veillera à ce que la loi de finances pour 2008 concrétise cet engagement.

Par ailleurs, elle se réjouit que Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ait lancé cinq grands chantiers, sur des sujets essentiels pour l'avenir des universités, des personnels et des étudiants, car le projet de loi ne suffira pas à lui seul à répondre à tous les défis. Elle forme le voeu que ne soient pas évacués, à l'occasion de ces concertations, les sujets jusqu'ici tabous en France - mais seulement en France - de la sélection par le travail et la réussite, plutôt que par l'échec, ainsi que celui des frais de scolarité, lié à la nécessaire refonte du système d'aides sociales aux étudiants.

Il y a là de quoi nourrir un « Nouvel engagement national pour l'université ».

Le présent projet de loi en constitue donc le socle. Votre commission partage son ambition, souscrit à son esprit et soutient l'essentiel de ses dispositions. Elle vous proposera néanmoins un certain nombre d'amendements tendant à :

- compléter et actualiser les missions du service public de l'enseignement supérieur ;

- mieux asseoir la légitimité du président du conseil d'administration ;

- conforter le conseil scientifique ;

- lutter contre le « localisme » s'agissant de la promotion des enseignants-chercheurs ;

- accorder également l'autonomie aux autres établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) qui le souhaitent ;

- renforcer les outils de pilotage et de suivi ;

- rassurer les personnels et acteurs de l'université ;

- accentuer l'ouverture des universités vers l'extérieur.

I. LE SYSTÈME D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : DE CONSIDÉRABLES MUTATIONS AU COURS DES CINQUANTE DERNIÈRES ANNÉES

A. DES ÉTAPES LÉGISLATIVES MAJEURES

L'histoire des universités est longue - elle a démarré au Moyen-âge - et complexe ; elle a connu nombre de transformations et de bouleversements. Rappelons que l'organisation actuelle de l'enseignement supérieur est régie par la loi du 26 janvier 1984, dite loi Savary, qui maintient les grands principes issus de la loi du 12 novembre 1968, dite loi Edgar Faure.

En outre, les lois consacrées à la recherche ont concerné, bien entendu, les établissements d'enseignement supérieur. Enfin, on ne peut oublier que le sujet politiquement sensible de la réforme de l'université a fait également l'objet de tentatives avortées : en premier lieu, le projet de loi Devaquet, en 1986 - en vue de réviser la loi de 1984 - et, en second lieu, le texte envisagé par l'ancien ministre M. Luc Ferry, en 2003, alors que l'idée d'une nouvelle réforme conséquente de l'université faisait l'objet d'un large consensus.

1. Une histoire ancienne

Voici brièvement retracées ci-dessous les principales étapes de l'histoire ancienne des universités françaises.

- Au 12e siècle : création des premières universités. Ce sont des universités autonomes, à statut propre dotées de privilèges importants. Elles ont le monopole de la collation des grades et forment ceux qui sont appelés à exercer les plus hautes responsabilités civiles et religieuses de la société. Au cours de cette période, les universités connaissent un essor extraordinaire.

- Sous la Révolution (décret de la Convention du 15 septembre 1793) : suppression des universités, fortement corporatistes. Pour former les cadres indispensables à la Nation, la Convention crée des grandes écoles spéciales : l'Ecole centrale des travaux publics (par la suite l'Ecole polytechnique), le Conservatoire des arts et métiers, l'Ecole des langues orientales, l'Ecole des beaux-arts... La plupart de ces établissements existent encore.

- Le 10 mai 1806 : création de l'Université Impériale par Napoléon et d'un conseil de l'université (organe consultatif et juridictionnel). C'est une université d'État qui jouit du monopole de l'enseignement et intègre en son sein tous les établissements. Tous les enseignants sont obligatoirement membres de cette université. Dans les villes, sièges d'académies (27) gouvernées par un recteur, se trouvent les facultés, organismes d'État, directement administrées par le pouvoir central qui désigne leurs doyens.

- 1850 : suppression de l'Université Impériale qui devient Université de France. La loi Falloux consacre la liberté de l'enseignement dans le primaire et dans le secondaire. Une académie est prévue par département.

- 1854 : division de la France en seize circonscriptions académiques. A partir de cette date, l'Université corps constitué, jouissant du monopole d'enseigner, disparaît, remplacée par des facultés placées sous tutelle des recteurs, dotées d'un certain nombre de pouvoirs.

- 1885 : le décret du 28 décembre 1885 confirme leur statut et leur organisation. Elles sont dirigées par un doyen nommé pour trois ans par le ministre et choisi parmi les professeurs titulaires.

- 1893 : attribution de la personnalité civile au corps formé par la réunion de plusieurs facultés de l'État dans un même ressort académique.

- 1896 : les corps de facultés prennent le nom d'universités. Ce sont des établissements dotés de pouvoirs restreints qui vont survivre avec leurs contradictions et leurs difficultés de fonctionnement.

2. Deux lois emblématiques

a) La loi Faure de 1968

Les événements du mois de mai provoquent une réforme importante qui est censée faire des universités de véritables établissements autonomes et pluridisciplinaires. La loi d'orientation de l'enseignement supérieur du 12 novembre 1968, dite loi Edgar Faure, crée des établissements d'un type nouveau : « les établissements publics à caractère scientifique et culturel » (EPSC). Les anciennes facultés disparaissent et sont remplacées par des unités d'enseignement et de recherche (UER). Les grands principes mis en oeuvre par cette loi sont l'autonomie, la participation et la pluridisciplinarité.

Les établissements deviennent autonomes. Mais l'enseignement supérieur reste divisé en deux ensembles distincts : d'un côté les grandes écoles formant les cadres supérieurs de la Nation et dotées de prérogatives importantes, de l'autre, les universités « fédérations d'UER ».

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA LOI D'ORIENTATION
DU 12 NOVEMBRE 1968 DITE LOI « EDGAR FAURE »

Le législateur s'est attaché, en premier lieu, à redéfinir les missions des universités. Au-delà de leurs tâches traditionnelles d'enseignement, de collation des grades et de recherche, celles-ci doivent « répondre aux besoins de la nation en lui fournissant des cadres dans tous les domaines », tenir compte de l'environnement régional, contribuer à l'orientation professionnelle des étudiants et développer la coopération universitaire internationale. La « formation continue » et « l'éducation permanente » relèvent également de ses missions.

La loi repose essentiellement sur la mise en oeuvre de trois principes, l'autonomie, la participation et la pluridisciplinarité, que traduit la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics : les établissements publics à caractère scientifique et culturel (EPSC).

Le principe d'autonomie

L'autonomie des universités tient tout d'abord au fait qu'elles sont chargées de déterminer leurs statuts et leurs structures internes.

Par ailleurs, elles jouissent de l'autonomie pédagogique : le contenu des programmes, les programmes de recherche, des méthodes pédagogiques et les modalités de contrôle des connaissances sont fixées par les EPSC, ainsi que les UER n'ayant pas ce statut.

Les EPSC disposent de l'autonomie financière, dans le cadre d'un crédit global de fonctionnement, qu'ils sont eux-mêmes chargés de répartir, le contrôle financier ne s'exerçant qu'a posteriori.

Ce principe d'autonomie est toutefois fortement encadré :

- les prescriptions incluses dans la loi et ses décrets d'application restreignent l'autonomie statutaire ;

- à côté des diplômes d'université librement définis, sont maintenus des diplômes nationaux, dont les conditions d'obtention restent de la compétence du ministre chargé de l'enseignement supérieur ;

- aucune garantie n'est apportée à une augmentation des ressources propres des universités.

Le principe de participation

La participation est réalisée par l'élection de conseils chargés d'administrer les EPSC et les UER n'ayant pas le statut d'EPSC, principalement par le biais de leur composition. « Les conseils sont composés dans un esprit de participation par des enseignants, des chercheurs, des étudiants et par des membres du personnel non-enseignant ». Les statuts doivent également prévoir « la participation de personnes extérieures choisies en raison de leur compétence et notamment de leur rôle dans l'activité régionale ». Il convient de noter que la représentation de ces différentes catégories est encadrée et précisée par plusieurs dispositions de la loi.

La loi d'orientation a également mis en place de nouvelles instances consultatives :

- le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) qui comprend des représentants élus des enseignants et des étudiants, des universités et des autres établissements d'enseignement supérieur, ainsi que pour un tiers des personnalités extérieures représentant « les grands intérêts nationaux » ;

- les conseils régionaux de l'enseignement supérieur et de la recherche (CRESER). Les dispositions relatives à ces derniers sont cependant restées sans portée pratique.

Le principe de pluridisciplinarité

Enfin, la loi pose, avec prudence, le principe de la pluridisciplinarité des universités, de manière à mettre fin au « cloisonnement » des anciennes facultés. Elle dispose ainsi que les universités « doivent associer autant que possible les arts et les lettres aux sciences et aux techniques », tout en leur accordant la possibilité d'« avoir une vocation dominante ».

Les principales modifications apportées ultérieurement à cette loi

Outre les dispositions législatives complémentaires adoptées ultérieurement dans le domaine des études médicales et pharmaceutiques, plusieurs modifications ont été apportées par le législateur à la loi d'orientation :

- La loi n° 75-573 du 4 juillet 1975 a modifié le quorum institué pour l'élection des représentants des étudiants. Elle a aussi précisé les règles budgétaires applicables aux EPSC.

- La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 a modifié le régime de la dotation en emplois des universités, afin de faciliter le passage des enseignants d'un établissement à l'autre.

- La loi n° 80-564 du 21 juillet 1980 a modifié les règles relatives à la composition des conseils. Cette loi a été abrogée par la loi n° 81-995 du 9 novembre 1981 qui a, par ailleurs, supprimé le quorum applicable à la représentation étudiante.

b) La loi Savary de 1984

Tout en maintenant les grands principes de la loi du 12 novembre 1968, la loi du 26 janvier 1984, dite loi Savary, se fixe pour objectifs de regrouper universités et grandes écoles dans un même texte et de favoriser une plus grande ouverture de ces établissements sur le monde extérieur. Elle confirme le statut d'établissement public, appelé désormais établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Plus spécifiquement, les universités regroupent diverses composantes : des instituts ou écoles (par exemple, les instituts universitaires de technologie), des unités de formation et de recherche (UFR), des départements, laboratoires et centres de recherche.

LA LOI DU 26 JANVIER 1984 DITE « LOI SAVARY »

La loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 a procédé à une refonte complète de la législation sur l'enseignement supérieur. Elle s'inscrit dans une volonté du gouvernement de l'époque d'accroître le nombre des étudiants et de supprimer les obstacles à l'accès aux enseignements supérieurs des enfants appartenant aux catégories sociales les moins favorisées. Le législateur a mis en avant le souci de démocratisation et de professionnalisation de l'enseignement supérieur.

Elle marque une volonté politique de créer un service public unifié de l'enseignement supérieur, dans le but de rapprocher les différents cursus existants. Son article premier stipule ainsi que « le service de l'enseignement supérieur comprend l'ensemble des formations postsecondaires relevant des différents départements ministériels ». Ce service public doit être intégré à la planification nationale et régionale, pour lui permettre de concourir à la politique de l'emploi, à l'aménagement du territoire et à la réalisation de l'égalité entre les hommes et les femmes.

Il est à noter que l'inquiétude suscitée par les incertitudes sur la portée d'une telle disposition, tout particulièrement dans le cas des grandes écoles, a conduit le gouvernement à présenter un amendement destiné à réduire les possibilités d'étendre l'application du texte aux secteurs de l'enseignement supérieur qui ne relèvent pas, ou pas exclusivement, du ministre de l'éducation nationale. L'article 11 de la loi précise ainsi que cette extension est « subordonnée à l'avis conforme des conseils d'administration des établissements concernés et à l'accord de leurs ministres de tutelle ».

La loi fixe les quatre missions de l'enseignement supérieur que sont la formation initiale et continue, la recherche scientifique et technologique ainsi que la valorisation de ses résultats, la diffusion de la culture et l'information scientifique et technique, et la coopération internationale.

Elle confirme l'organisation des études universitaires en trois cycles. Le premier cycle est chargé de donner une formation générale aux étudiants, de les orienter et de favoriser leurs choix professionnels ; il doit en outre permettre à la fois la poursuite des études en second cycle et l'entrée dans la vie active.

Le deuxième cycle regroupe à la fois formation générale et formation professionnelle. A ce niveau, la loi pose l'éventualité de subordonner l'admission dans certaines formations « au succès à un concours ou à l'examen du dossier du candidat ». Il est par ailleurs rappelé le caractère national des diplômes.

La loi du 16 janvier 1984 ajoute le qualificatif de professionnel à la notion d'établissement public à caractère scientifique et culturel en instituant les EPSCP (établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel). Les écoles et instituts extérieurs aux universités, les écoles normales supérieures, les écoles françaises à l'étranger et les grands établissements peuvent relever de cette catégorie.

Les dispositions relatives à l'organisation interne des universités modifient le nombre de conseils centraux en augmentant leur nombre de deux à trois : conseil d'administration, conseil des études et de la vie universitaire, et conseil scientifique. La répartition des sièges au sein du conseil d'administration se décompose ainsi :

- 40 à 45 % de représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs ;

- de 20 à 30 % de personnalités extérieures ;

- de 20 à 25 % de représentants d'étudiants ;

- de 10 à 15 % de représentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service.

Par ailleurs, le président d'université est désormais élu par les trois conseils réunis en assemblée, à la majorité absolue des membres en exercice de celle-ci. On doit également remarquer qu'il n'est pas obligatoire que celui-ci soit choisi parmi les professeurs. Les seules conditions à remplir sont d'être « un enseignant-chercheur permanent, en exercice dans l'université, et de nationalité française » ; le grade de professeur n'est donc pas imposé.

La loi du 26 janvier 1984 accorde d'importants pouvoirs au président d'université. En vertu de l'article 25, il dirige l'université, et à ce titre, conclut les accords et conventions, ordonnance les recettes et les dépenses, préside les trois conseils dont il prépare et exécute les délibérations, et a autorité sur l'ensemble des personnels de l'établissement.

Le titre V de la loi du 16 janvier 1984 crée de nouvelles institutions :

- des comités départementaux de coordination des formations supérieures et des comités consultatifs régionaux des établissements d'enseignement supérieur ; ces dispositions ont été abrogées par les lois de décentralisation ;

- le comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

Enfin, est confirmée l'existence d'une conférence des chefs d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, qui réunit tous les présidents d'universités et autres EPSCP.

Loi vivement critiquée lors de son examen au Sénat, le rapporteur de ce texte le sénateur Paul Séramy, concluait en ces termes : « au total, il apparaît clairement que l'ensemble des dispositions de la « loi Savary » relatives à l'organisation des universités convergent pour confier le pouvoir effectif à l'intérieur des établissements à certaines tendances syndicales, en dehors de toute considération de qualité et de compétence ; par là, elles mettent en péril le prestige, la cohésion et, en définitive, la valeur des universités ».

Force est de constater que cette loi n'a fait l'objet que d'une application partielle. D'importants décrets d'application n'ont jamais été publiés, au nombre desquels ceux relatifs à la commission interministérielle de prospective et d'orientation des formations supérieures, à la détermination de la carte des formations supérieures et de la recherche, à l'orientation des étudiants et à la sélection à l'entrée du second cycle, ainsi qu'aux conditions de recrutement des chercheurs pour des taches d'enseignement.

Progressivement, le gouvernement a abandonné la mise en oeuvre d'un service public unifié de l'enseignement supérieur intégrant universités et grandes écoles. Le successeur d'Alain Savary a ainsi provoqué la création de nouveaux diplômes, les magistères, dont il a souligné le caractère hautement sélectif et qu'il n'a pas soumis au régime des diplômes nationaux, de manière à favoriser l'émulation entre les établissements.

3. L'impact des lois sur la recherche

a) La loi sur l'innovation de 1999

La loi sur l'innovation du 12 juillet 1999 a pour objectif d'organiser et de mettre en oeuvre un transfert de technologie de la recherche publique vers l'économie et la création d'entreprises innovantes, grâce à la mobilité des chercheurs du public vers les entreprises, la collaboration entre les laboratoires de recherche publique et les entreprises, la mise en place d'un cadre fiscal et juridique pour les entreprises innovantes.

Elle permet aux établissements de créer des incubateurs d'entreprises et de mettre en place des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) pour la valorisation de la recherche universitaire et la fourniture des prestations industrielles aux entreprises.

b) La loi de programme pour la recherche de 2006
(1) Les axes principaux du Pacte pour la recherche

Le Pacte pour la recherche, engagé en 2006, s'appuie notamment sur la loi de programme pour la recherche du 19 avril 2006. Il repose sur les cinq principes suivants :

- renforcer les capacités d'orientation stratégique et de définition des priorités de la recherche française ;

- bâtir un système d'évaluation de la recherche unifié, cohérent et transparent ;

- rassembler les énergies et faciliter les coopérations entre les acteurs de la recherche ;

- offrir des carrières scientifiques attractives et évolutives ;

- intensifier la dynamique d'innovation et tisser des liens plus étroits entre la recherche publique et la recherche privée.

(2) L'incitation au regroupement des établissements

La loi de 2006 a créé deux instruments principaux en vue d'encourager les différents acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche, publics et privés, à renforcer leur coopération :

- les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) sont un instrument de mutualisation d'activités et de moyens impliquant des établissements d'enseignement supérieur et organismes de recherche, relativement proches géographiquement. Ils sont élaborés dans une logique de site visant à renforcer l'efficacité et l'attractivité du système d'enseignement supérieur et de recherche français. Ils doivent compter obligatoirement parmi leurs membres au minimum un EPSCP. Le PRES constitue le cadre juridique choisi pour les rapprochements ou fusions d'universités, en cours dans de grandes villes de France (telles que Bordeaux, Aix et Marseille, Strasbourg...) ;

- par ailleurs, la communauté scientifique a la possibilité de créer des réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) avec l'aide financière de l'État.

4. Des tentatives de réformes avortées

a) Le projet de loi Devaquet de 1986

Rappelons que ce projet de loi ambitieux avait été retiré par le Gouvernement, en particulier après la mort d'un étudiant - Malek Oussékine - lors de manifestations contre le texte.

LE PROJET DE LOI DEVAQUET

1. Les établissements d'enseignement supérieur

Ce texte prévoyait la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics nationaux, les établissements publics d'enseignement supérieur (EPES), pouvant regrouper des établissements publics fédérés et des unités internes n'ayant pas le statut d'établissement public. Ces établissements publics fédérés, dont la création était strictement encadrée, devaient disposer de la personnalité morale et de l'autonomie financière et étaient chargés d'élaborer eux-mêmes leurs statuts.

Les EPES auraient eu pour mission l'orientation des étudiants, la formation initiale et continue, fondamentale et à finalité professionnelle, ainsi que la recherche scientifique et sa valorisation, la diffusion du savoir, de la culture et de l'information scientifique et technique et enfin la coopération scientifique internationale.

Les unités de médecine, d'odontologie et de pharmacie, ainsi que les IUT devaient rentrer de plein droit dans la catégorie des établissements publics d'enseignement supérieur fédérés, marquant ainsi une reconnaissance, en termes d'organisation, de la spécificité des disciplines de santé et des filières technologiques courtes. Étaient cependant maintenues les conventions créant les centres hospitaliers universitaires (CHU) où sont organisés les enseignements publics médicaux et post universitaires et la recherche médicale. Signées par le chef d'établissement public fédéré, elles devaient être soumises à l'approbation du président de l'université.

Enfin, un régime dérogatoire était défini pour les « grandes écoles ».

2. L'organisation des universités

Plusieurs dispositions du projet de loi portaient sur l'organisation des universités.

Le nombre des conseils de chaque université était ramené à deux, le conseil d'administration et le conseil scientifique. Les représentants des professeurs et des personnels assimilés de rang équivalent formaient 40 % de chacun de ces conseils et celle des autres enseignants respectivement 25 % et 20 %, ce qui portait le total des personnels d'enseignement à 65 % et 60 %.

Le nombre des membres du conseil d'administration devait être ramené à 40, contre 60 dans la loi de 1984.

Les règles relatives à l'élection des représentants des personnels prévoyaient une élection par collèges distincts suivant les catégories, au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, sauf pour les étudiants. Par ailleurs, il était envisagé que les personnalités extérieures membres du conseil d'administration ou du conseil scientifique seraient choisies par les autres membres de ces conseils.

Enfin, le projet de loi prévoyait l'élection du président par les deux conseils réunis, qui devait être choisi obligatoirement parmi les professeurs en exercice dans l'université. Le mandat du président était réduit à quatre ans.

3. Le principe d'autonomie pédagogique

Le texte accordait une très large autonomie pédagogique aux établissements. Il était prévu qu'ils « déterminent librement les formations qu'ils dispensent et les diplômes qu'ils délivrent ».

L'habilitation à délivrer les diplômes nationaux devait disparaître au profit d'un dispositif d'accréditation par l'État, permettant non seulement la délivrance des diplômes nationaux mais aussi de diplômes spécifiques, définis par les établissements eux-mêmes, qu'ils soient publics ou privés.

Les conditions d'accès aux formations devaient relever des établissements concernés. Il était prévu également que chaque établissement fixe les conditions de passage d'un cycle à l'autre. En ce sens, le projet de loi introduisait une notion de sélection dans l'accès des bacheliers aux études supérieures.

b) L'avant-projet de loi Ferry de 2003

L'avant-projet de loi initié par M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'enseignement supérieur et de la recherche, en avril 2003, sur l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur comportait plusieurs axes :

- une volonté de mettre en oeuvre la coopération au niveau universitaire,

- la rénovation du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur tant sur le plan administratif que budgétaire,

- la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche,

- ainsi qu'un certain nombre de mesures diverses.

L'AVANT-PROJET DE LOI FERRY

Le texte envisageait, d'une part, de conférer un cadre législatif aux conventions de coopération et de partenariat entre les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et les collectivités territoriales, et d'autre part, de créer l'établissement public de coopération universitaire, dans la perspective de rapprocher les universités, sur la base du volontariat, pour l'exercice de tout ou partie de leurs missions, avec la possibilité de constituer, à terme, un seul établissement.

Par ailleurs, devait être mis en place, dans tous les établissements publics d'enseignement supérieur, un conseil d'orientation stratégique, composé de personnalités extérieures françaises ou étrangères, et chargé d'émettre un avis sur la politique générale de l'établissement ainsi que sur l'élection du président.

Enfin, l'avant-projet souhaitait renforcer les procédures d'évaluation des activités des établissements d'enseignement supérieur.

En matière d'organisation, plusieurs dispositions visaient à modifier le fonctionnement du conseil d'administration des établissements et à renforcer les compétences présidentielles. D'une part, il s'agissait d'assouplir les modalités relatives à l'adoption de nouveaux statuts en instituant pour leur modification la règle de la majorité des deux tiers des membres présents, sous réserve de représenter au moins la moitié des membres en exercice. D'autre part, il était proposé de modifier le mode d'élection du président d'université, en supprimant la triple condition de choix parmi les enseignants-chercheurs permanents, en exercice dans l'université et de nationalité française, et en lui accordant la possibilité d'exercer deux mandats consécutifs de cinq ans chacun. La fonction de vice-président étudiant devait être inscrite dans la loi. Cette réforme était complétée par des actions d'information et de formation en direction des élus aux différents conseils, répondant ainsi à un souci d'efficacité.

Il était envisagé également de permettre aux universités de créer des unités de formation et de recherche par simple délibération statutaire après avis du conseil scientifique, avec toutefois une procédure de droit de recours. Les UFR de médecine et d'ontologie n'étaient pas concernées par cette disposition.

L'avant-projet avait aussi pour ambition de faire entrer la France dans le processus de construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche, en y intégrant l'ensemble du système français d'enseignement supérieur. Une mesure spécifique permettait de donner une base législative à la nouvelle architecture des études articulée autour de trois grades principaux, licence, master et doctorat, tandis qu'était confortée la formule des écoles doctorales.

En matière de ressources des établissements, il était prévu d'instituer un budget global et de poser le principe de la fongibilité des ressources à l'intérieur du budget de l'établissement. Les établissements pouvaient aussi recevoir de la part des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) des subventions pour le fonctionnement des laboratoires et équipes de recherche, et de la part des collectivités territoriales, des subventions pour l'application des conventions de coopération.

Toutefois, les orientations stratégiques de l'enseignement supérieur et la répartition des moyens entre les établissements ainsi qu'entre les instituts et les écoles internes devaient continuer à relever des prérogatives de l'État.

Une disposition particulière autorisait la dévolution de leur patrimoine immobilier aux établissements publics d'enseignement supérieur, sur la base du volontariat.

En outre, il était envisagé de modifier la représentation des établissements au sein du CNESER pour l'étendre à l'ensemble des établissements publics d'enseignement supérieur relevant de la tutelle du ministre de l'enseignement supérieur et d'assurer également la représentation des collectivités territoriales. Enfin, l'avant-projet dotait la Conférence des présidents d'université (CPU) de la personnalité morale.

B. DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES CONSÉQUENTES

1. Une démocratisation / massification

L'université française a changé de visage au cours des cinquante dernières années, notamment sous l'effet de l'augmentation considérable des jeunes poursuivant des études supérieures.

Ce nombre a en effet été multiplié par sept entre 1960 et 2000. En 1950, les universités accueillaient 135 000 étudiants et les grandes écoles 11 000. En 1980, 800 000 étudiants se pressaient sur le bancs des universités et 400 000 dans les autres formations post-baccalauréat. Aujourd'hui, la France compte près de 2,3 millions d'étudiants, dont 1,4 million à l'université.

Mais, pour certains, tels que M. Jean-Robert Pitte, président de l'université Paris IV1(*) : « le bouleversement s'est révélé plus quantitatif que qualitatif. L'université de masse n'a pas été réellement voulue et n'a donc été ni anticipée, ni politiquement pensée et dotée d'objectifs, ni financée. Cela fait beaucoup de handicaps. »

2. Le développement des formations professionnalisantes

M. Claude Allègre, ancien ministre de l'éducation nationale, a rappelé que les universités avaient longtemps manifesté une « attitude de refus » à l'égard de la formation professionnelle, une forme de « répulsion pour la formation aux métiers » : « L'université ne forme pas, elle éduque. Elle n'apprend pas un métier, elle apprend à raisonner et à apprendre. Elle donne une culture générale. L'université traditionnelle ne conduit qu'à trois métiers principaux, ceux de juriste, de médecin, de professeur. (...) Ces métiers sont « nobles », ils demandent des élites. Leur préparation est avant tout culturelle et savante. »2(*)

Les universités ont néanmoins su, dans un contexte budgétaire contraint, multiplier les innovations et les réussites : formations d'ingénieurs, licences et masters professionnels, départements d'IUT entre autres.

Elles ont ainsi su former les diplômés qualifiés dont le pays avait besoin, et largement contribué au rôle d'ascenseur social.

La séparation historique des rôles, entre, d'un côté, une université dévolue à la transmission d'un savoir abstrait et désintéressé et, de l'autre, des grandes écoles chargées de former les ingénieurs et les cadres des secteurs public et privé, n'est plus aussi stricte à l'heure actuelle.

Ce rappel historique apporte néanmoins un éclairage pertinent sur le débat récurrent de la « professionnalisation » des études universitaires, dont l'actualité est prégnante avec la publication, en octobre 2006, du rapport de la Commission du débat national « Université-Emploi », présidée par le recteur Patrick Hetzel3(*).

3. L'inscription dans une logique contractuelle

Progressivement, depuis 1989, l'État et les universités ont développé des relations contractuelles.

Des contrats quadriennaux ont permis de faire évoluer leurs relations et ont contribué à une forte évolution dans d'importants domaines, tels que l'élaboration de politiques scientifiques et de leurs recherches universitaires, le développement des formations professionnelles, l'amélioration de la situation des bibliothèques, même s'il reste encore beaucoup à faire en la matière, -par comparaison avec les bibliothèques universitaires étrangères-, la vie étudiante ou encore le développement des relations internationales.

Ces contrats ont permis aux universités de développer leur stratégie et à l'État, de mieux assumer son rôle de régulateur.

4. La participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche

Rappelons que les établissements français d'enseignement supérieur se sont inscrits dans le processus de construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Celui-ci implique notamment l'adoption, pour leur offre de formation, de l'architecture LMD (licence-master-doctorat), fondée sur ces trois grades situés respectivement à 3, 5 et 8 années d'études après le baccalauréat.

Cet ajustement de notre système d'enseignement supérieur aux objectifs européens a été initié dès 1999 avec la création, d'une part, du grade de « master » et d'autre part, de la licence professionnelle, qui est venue enrichir l'offre de formation située à bac+3, en application du principe de professionnalisation du premier cursus d'études.

En 2002, une réforme globale de notre enseignement supérieur est intervenue dans la perspective de cet Espace européen de l'enseignement supérieur que le Gouvernement s'est engagé à construire d'ici à 2010.

A l'heure actuelle, toutes les universités sont engagées dans cette réforme très positive, dont la mise en oeuvre est globalement satisfaisante, même si un certain nombre d'établissements connaissent quelques difficultés, liées en particulier à une insuffisance de moyens humains et/ou matériels.

II. UN CONSTAT PARTAGÉ : DES BLOCAGES À LEVER, DES DÉFIS À RELEVER, DES DÉCALAGES À COMBLER

A. DES BLOCAGES ET RIGIDITÉS À LEVER

1. Une gouvernance et un pilotage trop faibles

Le modèle universitaire français se caractérise par une tentative de combiner l'existence d'un pouvoir de direction (le président de l'université) et d'instances collégiales nombreuses et diversifiées, compétentes sur des champs spécialisés.

Il n'est pas rare qu'une université française moyenne (entre 10 et 20 000 étudiants par exemple) doive faire vivre, en son sein, plus de cinquante instances collégiales compétentes :

- au niveau de l'établissement dans son ensemble (conseil d'administration, conseil scientifique, conseil des études et de la vie universitaire),

- au niveau des composantes (conseils d'UFR, de départements, de la documentation, etc.),

- au niveau de certains champs de gestion (personnel, hygiène et sécurité, etc.) ;

- au niveau de certaines disciplines d'enseignement et de recherche (les commissions de spécialistes ou les conseils d'écoles doctorales, par exemple).

On mesure ainsi la difficulté de conduire une stratégie et une politique d'établissement au moyen d'un processus décisionnel efficace...

Les travers de notre organisation ont d'ailleurs souvent été dénoncés depuis la loi de 1984 et on ne compte plus le nombre d'ouvrages signés d'universitaires en dénonçant les effets pervers.

2. Une autonomie toute relative : l'insuffisante maîtrise des moyens par les universités

Tous les responsables s'accordent aujourd'hui sur le besoin d'autonomie des établissements d'enseignement supérieur dans la gestion de leur potentiel scientifique, administratif, logistique et financier.

a) Les moyens financiers et budgétaires

Dans l'ouvrage collectif4(*), récemment paru sous la direction de M. Pierre Jourde, M. Jean-Fabien Spitz évoque des universités « incapables de contrôler les agissements des départements qui les composent » et des recrutements sans effet sur les ressources, « lesquelles résultent mécaniquement de la quantité d'étudiants qui les fréquentent ».

b) Les ressources humaines

L'autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière, dont jouissent les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, ne s'étend pas au recrutement des enseignants-chercheurs qui appartiennent à des corps de fonctionnaires de l'État et sont nommés par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur ou, en ce qui concerne les professeurs, par décret du Président de la République, et qui sont recrutés sous la responsabilité du ministre et affecté par lui dans les établissements, en fonction des besoins du service public.

c) Le patrimoine immobilier

Les établissements d'enseignement supérieur exercent, à l'égard des locaux qui leur sont affectés ou qui sont mis à leur disposition par l'État, les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation.

S'ils sont fortement impliqués dans la gestion, la maintenance et le développement de ce patrimoine immobilier et sont responsables des dommages résultant d'un défaut d'entretien, ils ne disposent toutefois pas du droit d'aliénation de ces biens et ils ne peuvent donc pas procéder à leur aliénation.

Ils ne peuvent pas non plus délivrer des autorisations d'occupation temporaire du domaine public de l'État constitutives de droits réels.

Leur autonomie en la matière est donc toute relative.

B. DES DÉFIS À RELEVER

1. Le renforcement des moyens de financement des universités

a) Remettre à niveau la dépense annuelle par étudiant

Le problème de l'insuffisance des ressources affectées par notre pays à ses universités est aujourd'hui bien connu.

La France est le seul grand pays industrialisé qui dépense plus pour un lycéen que pour un étudiant. La dépense annuelle de l'État est de :

- 10 170 euros pour un lycéen ;

- 6 700 euros pour un étudiant à l'université ;

- 13 100 euros pour un étudiant en classe préparatoire.

La dépense par étudiant en France situe ainsi notre pays en 15e position sur 23 au sein de l'OCDE.

b) Diversifier les sources de financement

Il est urgent de remédier à cette situation et le seul recours au budget de l'État n'y suffira pas si l'on veut véritablement faire face aux besoins.

D'ores et déjà, les universités renforcent leurs relations avec le milieu économique, afin de conclure des contrats dans des domaines de la valorisation de la recherche, et parfois, de créer des chaires d'entreprise. Cette orientation devra nécessairement être confortée.

En outre, sera évoquée ci-après la question des frais de scolarité.

2. L'enjeu de l'avenir et de l'égalité sociale des jeunes Français

a) La lutte contre l'échec en premier cycle universitaire
(1) Une orientation insatisfaisante et insuffisante

Votre rapporteur insiste depuis quelques années sur l'urgence d'une réforme de l'information et de l'orientation des étudiants. En effet, on constate, d'une part, un afflux d'étudiants dans certaines filières surchargées et aux débouchés parfois incertains et, d'autre part, une désaffection croissante à l'égard des filières scientifiques, qui s'avère extrêmement préoccupante.

Ce défaut d'orientation se traduit également par un taux d'échec en premier cycle universitaire très élevé, principalement en première année, ce que tout le monde déplore.

L'échec à l'université concerne en premier lieu les bacheliers professionnels, mal préparés par leurs études antérieures à s'engager dans une formation universitaire générale de premier cycle, et, dans une moindre mesure, les bacheliers technologiques, notamment lorsqu'ils sont issus des séries tertiaires.

L'absence de sélection et le droit de l'étudiant à s'inscrire dans la filière de son choix, dont il ne connaît pas forcément les difficultés et les pré-requis nécessaires, peuvent expliquer ces difficultés. Environ 15 % des jeunes se réorientent au cours ou à la fin de leur première année d'études supérieures et près d'un quart des entrants quittent l'université après un an.

Il est nécessaire que les lycéens soient mieux informés des formations proposées par les universités, du contenu pédagogique des parcours et de la réalité des débouchés professionnels des différentes filières, afin d'être en mesure de choisir en toute connaissance de cause les études supérieures qu'ils estiment pouvoir suivre avec succès.

L'enjeu est double : la réussite des jeunes dans l'enseignement supérieur et, à la clé, leur bonne insertion professionnelle.

(2) Un gâchis individuel et collectif

Le taux d'échec en première année du premier cycle universitaire est de 50 %. En outre, 90 000 jeunes Français quittent chaque année l'enseignement supérieur sans y obtenir de diplôme.

Ces chiffres sont aujourd'hui connus et notre pays ne peut s'en satisfaire, car ils se traduisent par un immense gâchis : individuel pour les jeunes concernés, et collectif, pour notre pays. En outre, les moyens budgétaires ainsi engagés en pure perte devraient être employés de façon plus efficiente.

b) L'urgente insertion professionnelle des jeunes diplômés

La situation actuelle conduit à un vaste gaspillage, lié à la conjonction persistante dans notre pays d'un taux de chômage des jeunes élevé et d'une inadéquation de l'offre et de la demande d'emplois, un grand nombre de propositions d'emploi ne trouvant pas preneur. Il est urgent de sortir de ce paradoxe.

Il faut se réjouir cependant d'une notable évolution des mentalités sur ce point, les jeunes et leur famille exprimant clairement leur demande en la matière.

D'ailleurs, dans l'introduction du rapport remis le 27 mars 2007 au Premier ministre, M. Pierre Lunel, délégué interministériel à l'orientation, estimait que « l'emploi est une finalité de la formation qui n'est plus contestée. Le débat national « université-emploi » l'a montré, des étudiants aux enseignants, en passant par les responsables des établissements universitaires, et les représentants des employeurs, chacun s'accorde pour affirmer que le système éducatif doit mieux préparer à l'insertion professionnelle, et chacun est prêt à se mobiliser pour cet objectif, car nul ne peut plus supporter que la France connaisse un taux de chômage des jeunes aussi élevé. »

3. Une visibilité et une reconnaissance internationales réduites

Notre système d'enseignement supérieur est confronté à des défis nouveaux. La stabilisation des effectifs depuis le milieu des années 1990 déplace l'enjeu majeur de l'adaptation du système d'enseignement supérieur d'une dimension quantitative à une dimension qualitative.

L'un des vecteurs en est la recherche de l'attractivité et du rayonnement extérieur des établissements d'enseignement supérieur.

Or, nos établissements ont des difficultés à se faire reconnaître à l'échelle mondiale.

A cet égard, il est regrettable que notre pays ne soit pas en mesure de donner à ses universités les premières places dans les classements internationaux des meilleurs établissements.

Malgré sa faiblesse méthodologique reconnue (en particulier la difficulté liée à l'absence de notation pour les sciences humaines), le classement de Shanghai n'en finit pas de faire parler de lui, chaque année. Si l'on sait que ses calculs ne reflètent pas exactement la réalité du dynamisme des universités, il n'empêche qu'étant quasiment uniques, ils font référence et que, depuis l'étranger, on s'y reporte volontiers pour se faire une opinion.

C. UN DÉCALAGE CROISSANT À COMBLER FACE AUX UNIVERSITÉS ÉTRANGÈRES

Chaque année, à l'occasion du rapport sur le budget de l'enseignement supérieur qu'il présente à votre commission sur le projet de loi de finances, votre rapporteur analyse les récentes réformes engagées dans certains pays dans lesquels il a effectué de brèves missions. C'est ainsi, par exemple, qu'il a évoqué, au cours des dernières années, les systèmes d'enseignement supérieur en vigueur aux États-Unis, en Suède, en Allemagne et en Grande-Bretagne.

Si votre rapporteur a pleinement conscience que les traditions et cultures de ces pays sont différentes des nôtres et ne sauraient constituer un « modèle », il ne doute pas en revanche que, dans un contexte de mondialisation croissante et d'approches comparatives généralisées des systèmes d'enseignement supérieur et de recherche, les évolutions en cours dans les pays étrangers ne seront pas sans impact sur l'évolution de notre propre système, confronté aux mêmes défis et difficultés.

C'est pourquoi il lui a semblé intéressant de mettre en perspective, dans le présent rapport, les systèmes d'un certain nombre de pays de l'OCDE pour ce qui concerne les trois thèmes en relation directe avec le projet de loi :

- le statut des établissements et leurs relations avec les tutelles ;

- les doctrines et les pratiques relatives à l'autonomie des universités. Dans ce domaine, même si le contenu et l'ampleur reconnus à l'autonomie des universités varie d'un pays à l'autre, les solutions mises en oeuvre ont trait au statut et à la carrière des enseignants, au financement et à la gestion financière des institutions, au développement de l'offre de formation ;

- l'organisation interne des établissements. On relèvera, à cet égard, d'importantes disparités quant à l'identification des principaux responsables exécutifs des établissements, à leurs missions et à leur mode de désignation ainsi qu'une certaine diversité dans l'organisation et les modes de désignation des instances collégiales, toujours présentes dans les systèmes de gouvernance au niveau des établissements.

1. Le statut des établissements et leurs relations avec les tutelles

a) Les choix relatifs à l'homogénéité ou à l'hétérogénéité des établissements

La dualité entre universités et grandes écoles est souvent présentée comme un caractère distinctif du système français d'enseignement supérieur. De fait, l'analyse montre que tous les systèmes étudiés présentent un certain caractère d'hétérogénéité. Ce qui est caractéristique d'un pays à l'autre, ce n'est donc pas la disparité des institutions d'enseignement supérieur, c'est la façon dont celles-ci sont articulées au regard de trois options structurelles.

La place des universités parmi l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur

Dans certains pays, les universités de plein exercice sont les institutions d'enseignement supérieur de référence ; elles sont souvent les plus anciennes, les plus prestigieuses et les plus puissantes. Elles peuvent être organisées de façon à développer des écoles ou des collèges internes dans certains champs disciplinaires comme c'est le cas pour les grandes universités de recherche des États-Unis. Les écoles ou instituts qui existent par ailleurs hors des universités sont alors orientés vers des formations spécialisées, parfois à caractère technologique ; elles n'ont pas vocation à intervenir dans le champ des formations académiques de haut niveau (formations doctorales) ou en matière de recherche. Ainsi l'Allemagne a créé au début des années 1970, à côté des universités traditionnellement vouées à la formation par la recherche, des écoles supérieures de sciences appliquées (Fachhochschulen) répondant à des besoins de formations professionnalisantes. Ces établissements accueillent désormais près de 30 % des étudiants.

La place respective des universités publiques et des universités privées

Dans de nombreux pays étudiés, les universités sont des entités publiques.

Lorsque les universités privées existent, une distinction majeure doit être introduite parmi elles :

- Certaines d'entre elles sont des institutions anciennes dotées d'une large autonomie, garantie par des actes juridiques solennels (ce sont des chartes royales, des actes parlementaires ou l'octroi de privilèges qui ont fondé certaines universités traditionnelles) et par un patrimoine propre incluant des actifs liquides ou immobilisés de grande valeur (« l' endowment » des universités nord-américaines). Ces établissements disposent d'une assise institutionnelle et financière qui leur permet de développer des stratégies scientifiques à long terme, en leur garantissant une large indépendance dans leur choix d'orientation et dans le déploiement de leurs projets.

Dans certains pays, les institutions privées ont réalisé une véritable percée, en s'appuyant sur des liens privilégiés avec les milieux économiques et en facturant des droits d'inscription qui contribuent de façon significative à leur financement. C'est le cas dans plusieurs pays asiatiques et notamment au Japon, en Corée et en Inde.

- Dans d'autres pays, les universités privées restent des établissements dotés d'une structure académique et financière restreinte se cantonnant principalement dans des domaines professionnels et dans des formations exécutives pour lesquels un marché solvable de formation initiale ou de formation continue peut être identifié.

Qu'elles soient publiques ou privées, les grandes universités et les grands établissements de référence restent, le plus souvent, dépendants de sources de financement et de principes d'organisation ou de fonctionnement qui relèvent de mécanismes hors marché : financement public, intervention de fondations à but non lucratif, obtention de dotations en capital grâce à des libéralités, contributions volontaires d'anciens élèves stimulées par des incitations fiscales.

Le niveau de différenciation accepté entre les universités

À l'intérieur du réseau des universités, les pays se distinguent par leur attitude à l'égard de la différenciation entre établissements.

Dans certains d'entre eux, les universités de plein exercice bénéficient d'un statut homogène, voire uniforme, et de relations avec les tutelles fondées sur des modèles d'organisation et de financement standardisés. Dans d'autres, une très forte différenciation entre établissements universitaires est acceptée, voire encouragée par les autorités de tutelle.

Ainsi, la différenciation est bien acceptée aux États-Unis ou au Royaume-Uni entre grandes universités de recherche et établissements spécialisés. Elle s'applique soit dans certains champs disciplinaires, soit dans des formations à orientation technologique dédiées à des secteurs d'activité économique ciblés. Mais elle peut également être observée à propos de programmes de proximité (sur le modèle des « community colleges » aux États-Unis), qui développent une exigence de qualité dans le cadre de leurs missions propres : si de tels établissements ne peuvent ambitionner de collectionner les prix Nobel, ils peuvent chercher à servir le territoire dans lequel ils sont insérés de la façon la plus pertinente et la plus efficace.

De même, dans les pays d'Asie, la différenciation des établissements par leur niveau et la publication de classements qui la traduisent sont de règle. Loin de susciter des réserves inspirées par la crainte d'une « université à deux vitesses », l'étalonnage systématique des niveaux qualitatifs est alors perçu comme un facteur d'émulation et de dynamisation du dispositif.

b) La disparité des options adoptées par les différents pays en matière de tutelle des établissements

Lorsque les universités sont des établissements publics, leur tutelle est, le plus souvent, assurée directement par l'État.

Cependant, dans les pays à structure fédérale, la tutelle des établissements d'enseignement supérieur a souvent été confiée aux collectivités territoriales pertinentes : états fédérés, provinces, régions. Ainsi, aux États-Unis, la plupart des universités publiques sont placées sous la tutelle des états fédérés, en Allemagne sous la tutelle des Länder, en Espagne sous la tutelle des provinces. Dans ces cas, les responsabilités de l'État fédéral se trouvent limitées à la gestion de dispositifs qui assurent la mise en cohérence des règles de fonctionnement du système et, pour une part, au financement des établissements et des programmes.

Dans les pays à structure étatique centrale, la tutelle des universités est assumée par un département ministériel ou par un organisme public (généralement une agence) de compétence nationale.

Lorsque les universités ou les grandes écoles disposent, à une échelle significative, d'un statut privé, une large part de leurs activités demeure néanmoins soumise à une régulation publique : autorisation de création ou d'exercice, agrément des programmes, accès à des financements publics.

Seuls certains pays ont institué des universités comme institutions auto-accréditives qui jouissent de la plus large autonomie dans un cadre de fonctionnement prévu par leur acte de fondation, le plus souvent séculaire. C'est le cas pour les grandes universités privées de recherche aux États-Unis ou pour des universités telles qu'Oxford et Cambridge au Royaume-Uni. Mais, même dans ces cas, l'accès au financement public lié, en particulier, aux grands programmes de recherche implique une tutelle publique ; cette dernière s'exerce alors davantage par l'intervention d'administrations ou d'agences nationales dans l'évaluation des projets et de la production scientifique que par une supervision directe de l'organisation ou du fonctionnement de l'établissement.

c) Les instances de régulation et d'évaluation des établissements

Dans plusieurs domaines, on a récemment assisté à une répartition nouvelle des responsabilités exercées par les autorités de tutelle sur les établissements.

C'est en matière d'évaluation des établissements et des programmes de formation et de recherche, que la pratique consistant à confier des missions jusqu'alors assumées par l'État à des institutions publiques autonomes, souvent constituées sur un modèle d'autorité administrative indépendante, s'est très rapidement généralisée. Tel est d'ailleurs le cas de la France depuis la loi de programme pour la recherche d'avril 2006 qui a créé l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

Dans des cas plus rares, de telles autorités se voient également confier d'autres missions telles que l'instruction des autorisations d'ouverture de nouveaux établissements ou l'agrément de nouveaux programmes.

De même, seuls quelques pays ont confié à des autorités indépendantes la responsabilité de l'allocation des fonds de l'enseignement supérieur et la recherche (les « Funding councils » au Royaume-Uni par exemple, intermédiaires entre le Gouvernement et les institutions) ; dans ce domaine, une gestion assurée par l'administration centrale demeure dominante, même si les décisions de l'État sont éclairées par les avis d'agences d'évaluation ou de comités d'experts. Toujours au Royaume-Uni, la part allouée aux universités dépend des résultats des départements suite à l'exercice périodique d'évaluation de leurs activités. En Suède, une agence publique indépendante évalue les établissements et leurs programmes d'enseignement tous les six ans ; une enquête exhaustive auprès des étudiants est intégrée à l'évaluation et l'agence rend compte au Gouvernement et au Parlement.

C'est dans ce domaine de la régulation et de l'évaluation que la tendance au changement s'affirme à l'échelle internationale de la façon la plus nette, avec l'apparition de nouveaux acteurs de statut public, ou qui bénéficient d'une mission de service public, pour prendre en charge des responsabilités jadis assumées par l'administration centrale ou pour engager de nouvelles modalités de supervision des établissements, dans une perspective plus stratégique et académique que bureaucratique.

d) Les instances représentatives des établissements d'enseignement supérieur

Dans la plupart des pays étudiés, des instances représentatives des établissements d'enseignement supérieur interviennent à la fois comme porte-parole des établissements et comme relais entre ces derniers et les pouvoirs publics. Ces instances sont généralement organisées et animées sur une base voisine de celle des conférences de présidents (CPU française) ou des conférences de recteurs (HRK allemande).

L'existence de telles conférences est importante pour fournir une structure de dialogue entre la communauté universitaire et les autorités de tutelle. Dans des périodes de réforme et de changement, l'existence de tels interlocuteurs facilite des avis de la communauté universitaire et le dégagement d'un consensus pour le changement.

Cependant, la vitalité et l'influence des conférences varient fortement d'un pays à l'autre.

Ces institutions sont d'autant mieux entendues que les attributions reconnues aux recteurs ou aux présidents, dans leur institution même, sont plus étendues, que leur influence sur l'opinion publique est plus forte.

2. Les principaux champs de l'autonomie universitaire

Au-delà des dispositions relatives à l'organisation interne, qui seront exposées ci-après, le contenu concret de l'autonomie universitaire concerne :

- la latitude laissée aux établissements en matière de gestion des ressources humaines, notamment en matière de recrutement, de rémunération et de gestion de la carrière de leurs enseignants et de leurs chercheurs,

- celle dont ils disposent pour diversifier leurs sources de financement et gérer l'allocation de leurs fonds en conservant une maîtrise des décisions stratégiques,

- ainsi que le champ d'initiative dont ils peuvent faire preuve en matière de développement de leur offre de formation et de recherche.

a) Le statut, la carrière et la rémunération des enseignants

Dans la plupart des pays, la gestion des ressources humaines et notamment celle des enseignants-chercheurs, reste encadrée par deux ensembles de dispositions fortement régulées :

- les unes concernent la gestion des ressources qui permettent de financer, sur la durée, les emplois des personnels académiques ;

- les autres concernent les statuts et les trajectoires de carrière proposés à ces derniers.

Les personnels « seniors » qui parviennent à s'enraciner dans les institutions d'enseignement supérieur accèdent à un statut de fonctionnaire public ou obtiennent un statut pérenne d'agent contractuel. Ils bénéficient alors d'une garantie d'indépendance et de stabilité (la « tenure » des universités anglo-saxonnes ou la titularisation des universitaires qui jouissent d'un statut de fonctionnaire public). Pour de telles catégories de personnel universitaire, les différences internationales ne sont pas si marquées, même si la personnalité juridique de l'employeur fait différence.

C'est sur la période de recrutement des enseignants « juniors » et notamment sur l'entrée dans la carrière d'enseignant et de chercheur que les systèmes sont fortement différenciés. C'est, en effet, sur la gestion des jeunes universitaires que les systèmes font preuve d'une inégale capacité d'adaptation pour tenir compte des différences de régimes et de rythmes qui s'imposent entre disciplines ou des caractéristiques singulières des enseignants et chercheurs les plus talentueux.

Dans la perspective d'une gestion plus flexible et plus incitative des carrières des personnels académiques, seuls quelques pays ont adopté une option radicale en recourant à un système reposant principalement sur des contrats à durée déterminée, dans le cadre d'un mode de gestion des ressources humaines inspiré du secteur privé. Tel est le cas en Pologne, par exemple.

Cependant, les pays qui ont expérimenté les solutions les plus innovantes ne semblent pas s'être orientés vers une révolution des statuts des personnels. Ils ont principalement cherché à introduire une plus grande flexibilité dans la gestion des carrières et dans le calcul des rémunérations ; sur ce dernier point, la combinaison entre un cadre de rémunérations fixes, conforme à des grilles standardisées, et des régimes indemnitaires fortement personnalisés semble être une solution efficace.

De même, certains pays ont expérimenté des systèmes de concours qui permettent, dès le moment du recrutement, d'introduire des dispositions fortement incitatives. Tel est le cas par exemple en Allemagne, où le système de recrutement des professeurs repose sur une procédure d'appel à candidatures et permet le jeu de la concurrence : le candidat retenu peut négocier, avec le Land dont relève l'université qui souhaite l'accueillir, non seulement une partie de son salaire mais aussi le nombre de ses collaborateurs et les moyens mis à sa disposition.

b) Le contenu de l'autonomie financière des établissements

Deux conditions doivent être manifestement réunies pour assurer une réelle autonomie financière aux établissements d'enseignement supérieur :

- une diversification significative des sources de financement, qui permette à la fois une augmentation des enveloppes gérées et une indépendance de vues à l'égard des différents bailleurs de fonds ;

des procédures d'engagement efficaces, assurant toute la transparence et l'intégrité nécessaires des opérations, sans paralyser les processus de décision et de mise en oeuvre.

Relevons qu'au regard de la première de ces exigences, peu de pays peuvent afficher des résultats réellement satisfaisants, même si certains ont atteint des performances concluantes quant au niveau global de financement de l'enseignement supérieur.

En effet, une diversification équilibrée des sources de financement suppose que des contributions significatives soient obtenues par les établissements de la part :

- des pouvoirs publics, à l'échelle nationale et territoriale, intervenant soit dans le cadre du financement de projets, soit dans le cadre du financement de structures ;

- de partenaires contractuels contribuant au budget des établissements en contrepartie de prestations de services de recherche appliquée, de formation continue, d'apprentissage, etc. ;

- de partenaires privés intervenant dans le cadre d'opérations de mécénat ;

- de fondations ou d'autres organismes à but non lucratif intervenant dans le cadre de dispositifs d'intérêt général bénéficiant d'incitation fiscale ;

- d'usagers apportant une contribution au coût de leur propre formation initiale ou continue.

On relève en fait trois modes de prise en compte de ces exigences :

Dans certains pays, quelques institutions de premier plan bénéficient d'une diversification suffisante de leurs sources de fonds pour capter des budgets d'importance significative. On pense notamment au cas des universités nord-américaines ou britanniques, mais il convient de le nuancer par le fait, qu'en réalité, seules quelques universités de tout premier plan parviennent à lever des fonds publics et privés d'un montant élevé. Dans la plupart des cas, et notamment pour les institutions publiques, les fonds publics ainsi que les contributions des étudiants ou de leur famille demeurent les principales sources de financement pour la plupart des universités de ces pays.

Dans d'autres pays, l'opinion publique accepte largement l'idée selon laquelle une contribution importante au financement des études constitue un investissement personnel ou familial légitime. Cette attitude conduit alors les étudiants à consentir un effort significatif et permet aux établissements de recueillir une part significative de leurs ressources grâce aux droits d'inscription. Ce mode de financement des universités publiques ou privées se développe beaucoup, y compris dans des pays d'Europe, ainsi que votre rapporteur l'a exposé, s'agissant de l'Allemagne et du Royaume-Uni, dans son rapport, présenté au nom de la commission des affaires culturelles, sur le budget de l'enseignement supérieur pour 2007.

Enfin, dans certains pays dont la France, une ancienne tradition historique a introduit une pratique de la quasi-gratuité et réduit la part attendue des contributions versées par les étudiants ou leurs familles dans le budget des universités. Dans ce cas, l'ensemble de la structure financière se trouve alors dépendante de la contribution de l'État, et des pouvoirs publics en général, et subordonnée à la situation des finances publiques et à ses vicissitudes.

c) L'autonomie en matière de développement de l'offre de formation et de recherche

C'est en matière de développement de l'offre de formation et de recherche que les progrès de l'autonomie universitaire sont les plus spectaculaires à l'échelle internationale.

Dans la plupart des pays, les universités et les grandes écoles ont acquis plus de marge d'initiative en matière de conception, d'organisation et de gestion de leur programme de formation et de recherche. Ces pays ont, le plus souvent, abandonné la pratique qui consiste à définir de manière rigide des maquettes de programmes que tous les établissements doivent respecter à la lettre afin de bénéficier d'une autorisation d'ouverture et, davantage encore, afin d'obtenir une reconnaissance ou une habilitation de leur diplôme.

A un rythme certes différent, ils reconnaissent tous de plus grandes marges d'initiative aux établissements, développent des pratiques d'évaluation plus méthodiques et plus rigoureuses et confèrent une place de plus en plus large aux dispositifs « d'assurance qualité ».

A cet égard, ainsi que votre rapporteur l'a évoqué précédemment, la pratique de contractualisation mise en oeuvre dans notre pays apparaît conforme aux pratiques d'autres pays en ce qu'elle donne la première place au projet de chaque établissement, à la négociation de ses orientations avec les autorités de tutelle et à l'évaluation des réalisations auxquelles il conduit. Il conviendra de poursuivre dans cette voie.

3. L'organisation interne des établissements

Au-delà de leurs aspects techniques, les questions d'organisation acquièrent une importance réellement stratégique lorsqu'elles se trouvent directement reliées aux mécanismes de gouvernance des établissements. C'est pourquoi la question de la direction et celle des instances délibératives ou consultatives prévues pour conduire les universités ou les autres institutions d'enseignement supérieur revêtent un caractère déterminant dans les réformes récemment introduites dans plusieurs pays.

a) La direction des établissements : modes de désignation, attributions et carrières des principaux responsables de l'exécutif

On relèvera que deux modèles prévalent en matière d'organisation des fonctions de direction.

Dans la plupart des pays, un seul responsable principal assume l'ensemble des fonctions de direction de l'université ; si l'on fait référence au titre qui lui est le plus souvent attribué, il s'agit du recteur ou du président d'université.

Dans un nombre de pays encore restreint mais en croissance, des fonctions à caractère managérial et des fonctions à caractère académique sont distinguées à la tête des universités.

Ainsi, aux États-Unis - où votre commission des affaires culturelles a effectué une mission en septembre 2006 - les responsabilités de direction des universités sont fréquemment réparties entre deux acteurs institutionnels :

- un président prend en charge des fonctions de direction qui se situent à l'interface entre l'établissement et ses principales parties prenantes (l'État, une ou plusieurs fondations qui contribuent au financement de l'université, des représentants des principaux donateurs, etc.). Ses activités sont principalement tournées vers la collecte de fonds et vers la représentation de l'institution vis-à-vis de partenaires externes. Il s'agit le plus souvent d'un dirigeant ayant précédemment conduit une carrière de haut niveau en entreprise, dans l'administration et parfois dans la politique ;

- un responsable académique assume, pour sa part, des missions relatives à l'animation scientifique et éducative de l'établissement et la gestion de l'encadrement scientifique. De façon générale, il est en charge des affaires académiques. Son profil est le plus souvent celui d'un universitaire et sa désignation peut relever aussi bien d'un processus électif que d'une désignation par une autorité qualifiée.

Ce modèle tend à se diffuser dans d'autres pays, même si sa progression reste encore très graduelle. La solution française, qui consiste à réunir entre les mains d'un responsable unique l'ensemble des fonctions de direction dans leurs dimensions administratives, juridiques, financières et académiques, correspond donc à l'option retenue le plus souvent par les organisations universitaires dans le monde ; l'influence de ce modèle connaît cependant un lent mais clair recul.

b) Les instances collégiales : diversité des instances, attributions et mode de désignation

L'organisation des instances collégiales chargées de soutenir mais aussi de contrôler le ou les dirigeant(s) des universités doit répondre à deux impératifs partiellement contradictoires :

- du fait de leur caractère collégial et de leur mode de désignation, ces instances organisent la représentation des différentes parties prenantes internes ou externes aux institutions ; elles permettent de conduire un débat ouvert sur les enjeux majeurs, contribuant à la création et au maintien d'un climat démocratique, et entretiennent la légitimité des responsables exécutifs et de leurs décisions ;

- du fait des responsabilités délibératives ou consultatives qui leur sont confiées, elles doivent également favoriser la prise de décision stratégique et la mise en oeuvre rapide des orientations arrêtées.

Pour répondre à ces deux impératifs, trois modèles sont expérimentés dans les différents systèmes universitaires.

Un modèle démocratique d'assemblée

Le modèle le plus ancien met l'accent sur des instances englobant, dans un effectif important, l'ensemble des parties prenantes internes de l'établissement et il est doté de très larges attributions. Ses membres sont généralement élus par les différentes parties prenantes internes (personnel académique, personnels administratifs, étudiants) et le collège interne se trouve parfois complété, par cooptation ou par nomination, par des personnalités extérieures.

Un tel modèle privilégie la question de la représentation et de la délibération démocratiques. Mais il peut soulever des problèmes de rapidité et de réactivité lorsqu'il s'agit de prendre des décisions importantes et urgentes. Il peut même conduire à un blocage de la décision ou à un déroulement ralenti du processus délibératif.

Ce modèle est compatible avec l'existence d'une seule instance dominante (le « Sénat académique » dans plusieurs pays européens) ou avec l'existence de plusieurs conseils entre lesquels une « division du travail » s'opère (traitement des questions académiques et scientifiques, traitement des questions stratégiques, juridiques et administratives et traitement des questions relatives à la vie universitaire et aux questions pédagogiques courantes), comme c'est le cas pour les trois conseils prévus dans le système français.

Dans un environnement national et international de plus en plus instable, marqué par la montée des préoccupations budgétaires et par le souci d'une augmentation et d'une diversification des ressources, ce modèle a été abandonné par plusieurs pays au bénéfice de dispositifs plus efficaces ou plus rapides en matière de prise de décision.

Un modèle dominé par un conseil restreint tourné vers la prise de décision stratégique

Le modèle retenu par les universités américaines et britanniques privilégie, au contraire, les capacités décisionnelles de la principale instance collégiale de direction.

Il prévoit le plus souvent un conseil d'administration chargé de délibérer sur des décisions relatives aux questions stratégiques, administratives, juridiques et financières majeures.

Doté d'un effectif restreint (généralement inférieur à 20 membres), il comporte des membres désignés par des parties prenantes externes. Parmi ses responsabilités, figure souvent la désignation du président ou du recteur lorsque ces derniers ne sont pas nommés par une autorité externe (par exemple par le gouverneur dans les universités d'État des États-Unis).

Ce type d'organisation laisse peu de place à une délibération démocratique ouverte, associant largement les différents membres de la communauté universitaire. C'est la raison pour laquelle il est souvent complété par l'existence d'un « Sénat académique » ou d'une assemblée réunissant des enseignants et des chercheurs élus par leurs pairs sur les questions relatives aux affaires académiques.

Au cours des dernières années, ce modèle a indiscutablement gagné en influence ; pratiqué d'abord aux États-Unis et dans certains pays européens, il tend à être adopté de plus en plus largement par les universités européennes et asiatiques.

Ainsi, les réformes des instances de gouvernance des universités mises en oeuvre dans les principaux Länder allemands renforcent la dimension managériale de leur pilotage. La composition des conseils d'université (ou celle des conseils de surveillance introduits par quelques Länder) fait désormais place, dans bien des Länder, à des membres extérieurs en nombre important, souvent majoritaire. Précisons qu'en Bade Wurtemberg, le président du conseil de surveillance doit être extérieur à l'université.

Un modèle intermédiaire combinant un exécutif fort et des instances collégiales, nombreuses et diversifiées

Le modèle français se caractérise par une tentative pour combiner l'existence d'un exécutif fort (le président de l'université) et d'instances collégiales nombreuses et diversifiées, compétentes sur des champs spécialisés. Mais, ainsi qu'il a été dit plus haut, il comporte bien des effets pervers qui nuisent à la réactivité de nos universités.

D'ailleurs, ce modèle intermédiaire connaît un recul à l'échelle internationale dans la mesure où la multiplicité des instances et les difficultés que suscite leur animation conduisent à des processus décisionnels longs et erratiques sans que leur caractère démocratique en sorte nécessairement renforcé.

III. LA RÉPONSE DU GOUVERNEMENT : UN PROJET DE LOI CIRCONSCRIT MAIS AMBITIEUX, PREMIÈRE MARCHE D'UNE STRAGÉGIE GLOBALE

A. UNE UNIVERSITÉ AUX MISSIONS COMPLÉTÉES

1. Une nouvelle mission, essentielle, d'orientation et d'aide à l'insertion professionnelle

L'article 1er du projet de loi complète les missions du service public de l'enseignement supérieur pour y ajouter celle d'orientation et d'insertion professionnelle.

Énumérées à l'article L. 123-3 du code de l'éducation, ces missions sont actuellement au nombre de quatre : la formation initiale et continue ; la recherche scientifique et technique ainsi que la valorisation des résultats ; la diffusion de la culture et l'information scientifique et technique ; la coopération internationale.

La prise en compte de la dimension fondamentale de l'orientation et de l'insertion professionnelle des étudiants répond, d'une part, à une préoccupation majeure des étudiants. Elle s'inscrit, d'autre part, dans la démarche d' « orientation active » mise en place à partir de la rentrée 2006, afin de renforcer l'accompagnement des lycéens vers les filières qui leur sont les mieux adaptées et d'améliorer leur information sur les taux de réussite et les débouchés des différentes filières.

En parallèle, afin d'améliorer l'orientation des étudiants et de lutter contre l'échec en premier cycle universitaire, l'article 17 du projet de loi instaure une procédure de préinscription pour l'accès à l'université. Celle-ci tend notamment à permettre aux lycéens et étudiants de bénéficier du dispositif d'information et d'orientation de cet établissement. Par ailleurs, chaque étudiant pourra désormais, sans avoir à solliciter une dispense, s'inscrire dans l'établissement de son choix, du ressort de son académie.

2. Une amélioration de la représentation collective des chefs d'établissements publics du secteur

L'article 27 du projet de loi prévoit de rendre autonomes la Conférence des chefs d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) ainsi que la Conférence des présidents d'université (CPU). En effet, la présidence de chacune de ces instances ne sera plus assurée par le ministre en charge de l'enseignement supérieur, mais par une personnalité élue en son sein.

En outre, les membres de la Conférence des présidents d'université pourront donner mandat au président pour qu'il assure, en justice et à l'égard des tiers, la représentation de leurs intérêts collectifs.

B. D'ICI UN AN : UNE GOUVERNANCE RÉNOVÉE

1. Des conseils aux rôles mieux définis

a) Un conseil d'administration resserré, pilote de la stratégie de l'université
(1) Une nouvelle composition et un nouveau mode d'élection

Organe de décision et de pilotage, le conseil d'administration se voit confier un rôle de stratège : la révision de sa composition et de son mode de fonctionnement constitue ainsi le pilier majeur de la rénovation de la gouvernance des universités engagée par le présent projet de loi.

L'article 6 définit tout d'abord les contours d'un conseil resserré, composé de 20 à 30 membres, selon la configuration choisie par l'université, alors qu'il en compte actuellement de 40 à 60.

Ce conseil d'administration est plus ouvert aux personnalités extérieures à l'établissement (de sept à huit membres), sans préjudice, toutefois, des grands équilibres de la représentation des personnels et des étudiants.

Les personnalités élues comprennent :

- huit à quatorze représentants des enseignants-chercheurs, enseignants et chercheurs, dont quatre professeurs des universités ;

- trois à cinq représentants des étudiants et personnes bénéficiant de la formation continue ;

- deux à trois représentants des personnels administratifs, ingénieurs, techniques, ouvriers et de services.

Les personnalités extérieures sont nommées par le président, à l'issue de son élection. La liste de ces personnes qualifiées est ensuite approuvée par le conseil d'administration. Afin d'assurer la représentation des milieux professionnels, le projet de loi précise que ces personnalités extérieures doivent compter :

- une personne ayant obtenu un diplôme dans l'université et exerçant une activité professionnelle hors de l'université depuis au moins deux ans ;

- au moins deux personnes désignées au titre des entreprises et des autres activités économiques et sociales.

En outre, ce collège de personnalités extérieures comprend un représentant du conseil régional, désigné par ce conseil.

Le président du conseil d'administration peut ne pas être issu de ce conseil. Dans ce cas, ce dernier peut comporter jusqu'à trente-et-un membres, le président disposant d'un droit de vote avec voix prépondérante.

Enfin, l'article 10 du projet de loi modifie les règles d'élection des membres des conseils des établissements : il étend à l'ensemble des membres élus le scrutin secret de liste à un tour, par collèges distincts, jusqu'alors utilisé pour l'élection des représentants des étudiants. Le panachage des listes est supprimé, afin de favoriser la constitution d'équipes cohérentes. En revanche, la possibilité de listes incomplètes et le système de représentation proportionnelle au plus fort reste sont maintenus, dans un souci de garantie du pluralisme. En outre, une prime majoritaire à la liste arrivée en tête pour l'élection des représentants des enseignants-chercheurs au conseil d'administration est instaurée, pour favoriser l'émergence de majorités stables. Afin d'encourager la représentation des étudiants dans les conseils, des suppléants sont élus en même temps, et dans les mêmes conditions que les membres titulaires.

(2) Des compétences renforcées

Afin d'affirmer son rôle de stratège, le projet de loi confie au conseil d'administration des compétences renforcées.

En effet, l'article 6 du présent texte précise que ses prérogatives s'étendent notamment :

- à la création de fondations, prévues par l'article 23 du projet de loi ;

- à l'édiction du règlement intérieur ;

- à l'élaboration de règles concernant les examens ;

- à la création d'un comité technique paritaire (CTP) consulté sur la politique de gestion des ressources humaines ; ce CTP sera ainsi le lieu du dialogue social, afin que le conseil d'administration puisse se concentrer sur les questions stratégiques.

Le conseil vote le budget et approuve les comptes de l'établissement, qui feront l'objet d'une certification annuelle par un commissaire aux comptes. Il approuvera, en outre, le rapport d'activité que lui présentera désormais chaque année le président.

Par ailleurs, l'article 11 du projet de loi renforce les compétences du conseil d'administration pour la création des composantes internes à l'université. Il disposera désormais d'un pouvoir de proposition pour la création des écoles et des instituts, ensuite créés par décret après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). En outre, le conseil d'administration pourra créer directement, par délibération et après avis du conseil scientifique, des unités de formations et de recherche (UFR), jusqu'alors créées par arrêté du ministre en charge de l'enseignement supérieur. Cependant, chacune de ces composantes déterminera ses statuts, ensuite approuvés par le conseil d'administration de l'université.

b) Un conseil scientifique et un conseil des études et de la vie universitaire aux missions redéfinies

Le présent projet de loi redéfinit, par ailleurs, la composition et les attributions des deux autres instances démocratiques des universités : le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire (CEVU), confortés dans leur compétence consultative et leur rôle d'appui, en vue d'éclairer le conseil d'administration dans sa prise de décision.


· L'article 7 modifie, tout d'abord, les dispositions relatives au conseil scientifique :

- en augmentant la représentation des étudiants de troisième cycle, dont la part, qui est de 7,5 à 12 % actuellement, passe de 10 à 15 % des membres de ce conseil ; il s'agit de mieux affirmer la contribution de ces étudiants à la définition de la politique scientifique de l'université ;

- en érigeant ce conseil en qualité d'organe consultatif ;

- en soulignant son rôle consistant à assurer la liaison entre les fonctions d'enseignement et de recherche à tous les niveaux de formation, et non plus seulement dans les troisièmes cycles d'études.


· Les prérogatives du conseil des études et de la vie universitaire sont revues, ensuite, par l'article 8 du projet de loi :

- de même que le conseil scientifique, le CEVU devient un organe consultatif ; il a également la possibilité d'émettre des voeux ;

- son rôle de garant des libertés politiques et syndicales étudiantes est réaffirmé et son champ d'intervention est étendu à l'évaluation des enseignements ;

- un vice-président est élu au sein de ce conseil ; il est chargé des questions de vie étudiante, en lien avec les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS).


· La représentation des grands secteurs de formation au sein du conseil scientifique et du CEVU est garantie par les statuts de l'université. Enfin, dans un souci de cohérence de l'ensemble des instances, ces deux conseils sont renouvelés en même temps que le conseil d'administration (article 9 du projet de loi).

2. Un président chef d'orchestre, aux compétences renforcées

a) Un président chef d'orchestre

La redéfinition des rôles des conseils s'accompagne d'un renforcement des prérogatives du président de l'université, qui a vocation à devenir le porteur et le pilote du projet d'établissement.

A cet effet, l'article 5 du projet de loi lui confère une légitimité ainsi qu'une autorité accrues, tout d'abord par son nouveau mode d'élection :

- alors qu'il est actuellement élu sur la base d'un « consensus du congrès » (par l'ensemble des membres des trois conseils réunis en une assemblée, soit 140 personnes, après, parfois, jusqu'à 23 tours de scrutin), il sera désormais élu à la majorité absolue des membres élus du conseil d'administration ;

- le président est désigné parmi l'une des catégories de personnels ayant vocation à exercer des fonctions d'enseignement et de recherche, y compris parmi la catégorie des enseignants invités ou associés ; il peut ainsi être choisi hors du conseil d'administration voire en dehors de l'université ; il peut être de nationalité française ou bien étrangère ;

- la durée de son mandat, fixée à quatre ans (au lieu de cinq actuellement), est synchronisée avec celle des conseils, ce qui lui permettra de s'imposer dans son rôle d'animateur d'une équipe de direction plus cohérente.

La redéfinition des attributions du président fait de lui un véritable chef d'orchestre. Le projet de loi rappelle ainsi qu'il « assure la direction de l'université », en présidant les trois conseils, en préparant et exécutant les délibérations du conseil d'administration, en recevant les avis et voeux des instances consultatives, en représentant l'université en justice et à l'égard des tiers, en étant l'ordonnateur des recettes et dépenses, en étant responsable du maintien de l'ordre, en exerçant les compétences de gestion et d'administration, en nommant les différents jurys...

Cette autorité s'étend sur l'ensemble des personnels de l'université. Par ailleurs, le projet de loi précise, sur le modèle de ce que prévoit l'article L. 713-9 du code de l'éducation pour les directeurs des instituts et écoles rattachés aux universités, et sous réserve des dispositions statutaires relatives à l'affectation des personnels recrutés par concours national, que le président peut s'opposer, par avis motivé, aux affectations prononcées dans l'établissement.

b) En contrepartie : une responsabilité et un contrôle renforcés

Le fait que le mandat du président soit renouvelable une fois, alors qu'il n'est à présent pas rééligible dans les cinq années qui suivent la fin de son mandat, a pour but de renforcer sa responsabilité.

Cette disposition a vocation à lui permettre, en effet, de porter un véritable projet d'établissement sur la durée et d'être jugé sur la base des résultats ainsi obtenus. Ces derniers sont présentés chaque année au conseil d'administration dans le cadre d'un rapport d'activité, que ce conseil est chargé d'approuver.

En outre, les responsabilités renforcées confiées au président d'université ne remettent pas en cause le pouvoir reconnu au ministre en charge de l'enseignement supérieur de prendre toutes dispositions qui seraient imposées par les circonstances, en cas de difficulté grave rencontrée dans le fonctionnement des organes statutaires notamment.

Par ailleurs, l'État reste garant de la qualité des formations et de l'équité de traitement : les diplômes gardent leur caractère national et les frais d'inscription restent fixés par le ministre en charge de l'enseignement supérieur. L'article 26 du présent projet de loi prévoit ainsi que le rapport établi chaque année par le recteur sur l'exercice du contrôle des actes des universités est rendu public. Comme cela est souligné dans l'exposé des motifs, cette disposition a notamment pour objectif de lutter contre la pratique des « frais d'inscription illégaux ».

3. Un nouvel organe consacré au dialogue social : le comité technique paritaire

a) La création d'un CTP : une anomalie juridique enfin rectifiée

Afin de favoriser l'expression du dialogue social au sein de l'université, l'article 13 du présent projet de loi prévoit la mise en place, dans chaque établissement, d'un comité technique paritaire (CTP).

Ce comité est créé par décision du président de l'université, après délibération du conseil d'administration.

Conformément aux règles générales, ce CTP sera notamment compétent pour connaître des questions relatives aux problèmes généraux de l'établissement, aux conditions générales de son fonctionnement, aux questions statutaires, aux problèmes d'hygiène et de sécurité. Il sera consulté, en outre, sur la politique de gestion des ressources humaines de l'université.

b) Une articulation de ses missions avec celles de la commission administrative paritaire

Afin de tenir compte des attributions ainsi confiées au comité technique paritaire, le projet de loi redéfinit les prérogatives de la commission administrative paritaire (CAP) créée au sein des établissements publics d'enseignement supérieur.

Celle-ci est ainsi déchargée de la préparation des travaux des conseils de l'établissement, pour ce qui concerne les questions liées aux problèmes généraux d'organisation et de fonctionnement.

C. DE NOUVELLES COMPÉTENCES ET RESPONSABILITÉS

1. Des responsabilités élargies en matière budgétaire et de ressources humaines

Le titre III du présent projet de loi attribue aux universités des responsabilités nouvelles, qui seront pour certaines, exercées dès l'entrée en vigueur de la loi. Toutefois, d'autres constituent des compétences particulières dont les universités pourront se saisir soit directement, par simple délibération du conseil d'administration, soit après décision de l'État, appréciant leur capacité à exercer ces nouvelles responsabilités.

a) La maîtrise élargie d'un budget global et de ressources plus diversifiées
(1) Le budget devient global

Au-delà des prérogatives renforcées qui seront applicables dans un délai d'un an, les universités pourront se saisir, au plus tard dans un délai de cinq ans (article 32 du projet de loi), d'un bloc de responsabilités et de compétences élargies.

Celles-ci recouvrent, en premier lieu, la mise en place d'un budget global, intégrant la masse salariale (article L. 712-9 nouveau du code de l'éducation, créé par l'article 15 du projet de loi). Il est précisé que le montant global de la dotation de l'État est prévu dans le contrat pluriannuel de l'établissement ou dans un avenant au contrat en cours.

Cette globalisation budgétaire s'accompagne, en contrepartie, de la mise en place d'instruments d'audit interne et de pilotage financier et patrimonial, destinés à renforcer la capacité de gestion de l'université.

(2) Les dons des particuliers et entreprises sont encouragés

Au-delà, le projet de loi donne aux universités la possibilité de mobiliser d'autres sources complémentaires de financement, en créant un cadre plus incitatif aux aides et soutiens des acteurs privés.

Il s'agit, comme cela est répandu à l'étranger, d'encourager l'expression des solidarités au service des missions fondamentales de formation, de recherche et d'insertion professionnelle des universités.

Ainsi, afin de favoriser le mécénat en direction des universités, l'article 23 du projet de loi autorise les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) à créer une ou plusieurs fondations en leur sein, par simple délibération du conseil d'administration. Toutefois, un décret en Conseil d'État fixera les règles générales de fonctionnement qui leur seront applicables.

Ces fondations ne sont pas dotées de la personnalité morale, afin d'en alléger les coûts de structure, mais jouissent de la plénitude des règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique. Leur gestion administrative et financière est assurée par les services de l'université. Toutefois, le capital de ces fondations n'est pas intégré dans le budget de l'établissement : il sera soumis aux règles applicables aux comptes de fondations, qui reposent sur les principes de la gestion privée.

Ces fondations « internes », qui ne font pas obstacle à la participation de l'établissement à la création d'autres fondations de coopération scientifique par exemple, permettront aux universités de collecter des fonds privés, à travers des dons d'entreprises ou d'associations d'anciens élèves notamment.

En parallèle, le présent projet de loi tend à favoriser le mécénat en direction des universités, par un système d'incitations fiscales au bénéfice des entreprises et particuliers : en effet, l'article 28 supprime la procédure d'agrément des ministres du budget et de l'enseignement supérieur, jusqu'alors nécessaire pour que les universités puissent recevoir des versements de particuliers et d'entreprises déductibles des impôts. Dès lors, les dons au profit d'établissements habilités à délivrer des diplômes conférant le grade de master ou doctorat, pourront être déduits de l'impôt sur le revenu (à hauteur de 66 % du montant des sommes versées, dans la limite de 20 % du revenu imposable) ou de l'impôt sur les sociétés (à hauteur de 60 % du montant des aides, dans la limite de cinq pour mille du chiffre d'affaires).

(3) En cas de dévolution du patrimoine, les biens peuvent être aliénés

Afin de permettre aux universités de valoriser leur patrimoine et de disposer de ressources supplémentaires, le projet de loi autorise les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel à disposer des ressources issues de la vente de biens (article 25).

Cette disposition constitue le pendant du transfert par l'État de la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers affectés aux universités, dont ces dernières auront la possibilité de faire la demande (article 24).

b) Le renforcement du pilotage
(1) La contractualisation avec l'État

Par son article 14, le présent projet de loi rend obligatoires les contrats pluriannuels que les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) avaient jusqu'alors la possibilité de conclure avec l'État.

Ces contrats pluriannuels d'établissement concernent les activités de formation, de recherche et de documentation. Comme le prévoit l'article L. 711-1 du code de l'éducation, ces contrats fixent certaines obligations des établissements et prévoient les moyens et emplois correspondants que l'État peut leur mettre à disposition. Les établissements doivent rendre compte périodiquement de l'exécution de leurs engagements.

Ces contrats liant les EPSCP et l'État étant rendus obligatoires, ils deviennent un outil d'accompagnement et de contrôle de l'État : en effet, ces contrats fixeront les objectifs à atteindre en termes de formation, de recherche, mais aussi d'insertion professionnelle. Comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi, il s'agit ainsi d' « affirmer l'engagement de l'État partenaire aux côtés des universités ».

L'évaluation des engagements formalisés dans ces contrats se fera tous les quatre ans, sur la base des rapports soumis par les établissements à l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). Le volet financier de ces contrats tiendra compte de cette évaluation.

(2) Le comité de suivi

Partenaire des universités, l'État s'affirme également en accompagnateur de la réforme.

A cet effet, un comité de suivi est institué (article 33 du projet de loi) auprès du ministre de l'enseignement supérieur. Il sera chargé d'évaluer chaque année l'application des dispositions contenues dans le présent projet de loi.

Créé par décret, ce comité comprendra notamment un représentant de chaque assemblée parlementaire. Comme cela est précisé dans l'exposé des motifs, il pourra proposer aux universités, le cas échéant, la mise en place de dispositifs d'accompagnement pour leur permettre, notamment, de bénéficier plus rapidement des responsabilités et compétences élargies (articles 15 et 16 du projet de loi) qui s'appliqueront de plein droit à toutes les universités dans un délai de cinq ans.

c) Une gestion plus active et réactive des ressources humaines

Au-delà des attributions budgétaires, les nouvelles responsabilités et compétences confiées aux universités leur offrent les moyens d'une gestion plus réactive, et donc plus efficace, des ressources humaines.

(1) En termes de recrutement d'enseignants-chercheurs

Dans le respect des garanties constitutionnelles attachées à leur statut, l'article 21 du projet de loi redéfinit la procédure de recrutement des enseignants-chercheurs, afin d'en renforcer la réactivité et la transparence.

Il est ainsi prévu la création d'un comité de sélection, qui se substitue aux actuelles commissions de spécialistes, afin d'examiner les candidatures, dès qu'un emploi sera créé ou déclaré vacant. Ce comité est composé d'enseignants-chercheurs ou de personnels assimilés, pour moitié au moins extérieurs à l'établissement, et d'un rang au moins égal à celui du poste à pourvoir. Ces membres sont choisis en raison de leurs compétences, en majorité parmi les spécialistes de la discipline concernée.

Cette nouvelle procédure offre les garanties de l'indépendance des enseignants-chercheurs, puisque ce comité est créé par délibération du conseil d'administration siégeant en formation restreinte aux enseignants-chercheurs et chercheurs. En outre, le choix du candidat est soumis à l'avis motivé de cette même formation restreinte du conseil, qui transmet au ministre le nom du candidat dont il propose la nomination.

La qualité des recrutements est assurée, par ailleurs, par le fait que seules sont admises à postuler les personnes figurant sur la liste de qualification établie par l'instance nationale compétente, prévue par l'article L. 952-6 du code de l'éducation.

(2) En vue du recrutement de contractuels, y compris étudiants

Le projet de loi autorise le président de l'université à recruter, pour une durée déterminée ou indéterminée, des agents contractuels, soit pour occuper des fonctions techniques ou administratives d'encadrement (correspondant à des emplois de catégorie A), soit pour assurer, à titre dérogatoire, des fonctions d'encadrement et de recherche (article L. 954-3 nouveau du code de l'éducation, introduit par l'article 16 du projet de loi).

En outre, aux termes de l'article 18 du projet de loi, le président peut recruter des étudiants inscrits en formation initiale dans un établissement d'enseignement supérieur, afin d'exercer des activités de tutorat ou de service en bibliothèque notamment.

(3) S'agissant de compléments de rémunérations

Par ailleurs, l'article L. 954-2, introduit dans le code de l'éducation par l'article 16 du présent projet de loi, confie au président de l'université la responsabilité de l'attribution des toutes les primes attribuées aux personnels de l'établissement.

Ce même article autorise également le conseil d'administration à créer des dispositifs d'intéressement permettant d'améliorer la rémunération du personnel.

De fait, cette gestion plus décentralisée des primes permettra de mieux reconnaître et récompenser les mérites individuels.

(4) Pour l'organisation des obligations de service

Enfin, l'article 16 du projet de loi pose les bases d'une modulation des obligations de service des enseignants-chercheurs.

L'article L. 954-1 nouveau qu'il est proposé d'insérer dans le code de l'éducation prévoit, en effet, que le conseil d'administration définit les principes généraux de répartition des obligations de service des personnels enseignants et de recherche, entre leurs activités d'enseignement, de recherche ainsi que les autres tâches qui peuvent leur être confiées. Ces nouvelles prérogatives s'exercent, néanmoins, dans le respect des dispositions statutaires applicables, et sans préjudice de la continuité des missions de formation initiale et continue de l'établissement.

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, il s'agit notamment de permettre aux jeunes enseignants-chercheurs de se consacrer plus librement à leurs activités de recherche.

2. Une option : la dévolution du patrimoine immobilier

L'article 24 du projet de loi autorise l'État à transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qui leur sont affectés ou mis à disposition, dès lors que ces établissements en font la demande.

Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, si cela s'avère nécessaire, d'une convention entre les parties visant à la mise en sécurité de ce patrimoine, après expertise contradictoire.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE PREMIÈRE MARCHE ESSENTIELLE, QUI DOIT CONDUIRE À UN « NOUVEL ENGAGEMENT POUR L'UNIVERSITÉ »

Dans son récent ouvrage5(*), le Premier ministre estimait que : « La première urgence pour permettre aux universités de renouer avec l'excellence, consiste donc à modifier leur gouvernement. Il doit être fort et tenir sa légitimité, pour l'essentiel, des professeurs. Cette réforme est indispensable si nous voulons faire aboutir une revendication pressante des présidents d'université : l'autonomie. C'est-à-dire une certaine latitude dans la gestion, le financement, l'organisation de partenariats, mais également en matière de pédagogie. »

Votre commission se félicite que, dans cet esprit, le Gouvernement ait le courage de « s'attaquer » à une réforme qui a laissé plus d'un ministre sur le champ d'honneur, alors même - en vertu d'un paradoxe digne de notre pays -, qu'elle était réclamée par le plus grand nombre depuis bien des années.

Elle se réjouit, par conséquent, que d'importants leviers d'action et de modernisation soient donnés aux universités pour les aider à assumer leurs missions, essentielles pour l'avenir de notre pays, et les encourager à se moderniser dans ce but.

Elle forme cependant le voeu que ce texte ne soit que la première marche de l'échelle de la réussite pour nos étudiants. Franchir les autres étapes suppose, dans la concertation avec les autres partenaires sociaux, de braver quelques tabous et de s'attacher à la réussite de tous.

1. Un formidable élan pour une modernisation des universités

a) Une gouvernance enfin réformée

Avec un président aux pouvoirs plus affirmés, un conseil d'administration resserré et aux compétences à la fois élargies et mieux identifiées par rapport aux deux autres instances que sont le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire, l'université pourra mieux définir et mettre en oeuvre un véritable projet d'établissement, au service d'une stratégie ambitieuse.

b) Une autonomie désormais réelle

Réforme de la gouvernance et autonomie étant liées, cette dernière sera enfin réelle. En effet, ainsi qu'il a été rappelé précédemment, le principe d'autonomie affirmé par les lois de 1968 et 1984 a gardé un caractère partiellement virtuel.

Le projet de loi a pour vertu d'allier souplesse et autorité en la matière, en s'adaptant de façon pragmatique à la diversité et à l'hétérogénéité des 86 universités que compte notre pays.

En effet, si la réforme des modes de gouvernance s'appliquera naturellement à toutes les universités dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi, celles-ci pourront, en revanche, choisir en partie le contenu et le rythme de leur marche vers « l'autonomie réelle ». Votre commission souscrit à ce principe : d'une part, totale liberté de choix dans les cinq ans à venir pour ce qui concerne les prérogatives en matière budgétaire et de gestion de ressources humaines, et attribution automatique à l'issue de ce délai ; d'autre part, volontariat complet pour ce qui concerne la dévolution du patrimoine immobilier.

Rappelons que, déjà en 1998, M. Jacques Attali prônait une telle réforme : « Le président devra exercer à plein ses pouvoirs de gestion, notamment en matière d'affectation des locaux et des moyens aux équipes d'enseignement et de recherche, d'utilisation du patrimoine immobilier et foncier de l'établissement qu'il dirige et d'affectation des personnels qui dépendent directement de lui.».6(*)

De nombreuses mesures proposées vont dans le bon sens ; citons, par exemple la possibilité de créer et de fermer des filières de formation avec un contrôle de l'État ou le raccourcissement des délais de recrutement des enseignants-chercheurs.

Votre rapporteur s'est assuré que ces dispositions s'appliquaient bien dans le respect de l'autonomie aujourd'hui accordée à certaines composantes des universités. Tel est le cas notamment des instituts et écoles - comme les instituts universitaires de technologie - relevant de l'article L. 713-9 du code de l'éducation (connu comme l'ancien article 33 de la loi de 1984), qui leur confère l'autonomie financière et la possibilité de se voir affecter directement par le ministre les crédits et les emplois qui leurs sont destinés. Pour ce qui concerne les unités de formation et de recherche (UFR) de médecine, de pharmacie et d'odontologie, qui bénéficient d'un régime dérogatoire en application de l'article L. 713-4 du code (connu comme l'ancien article 32 de la loi de 1984), l'article 12 du projet de loi tend à s'assurer que leur stratégie s'inscrit bien dans celle de l'université dans son ensemble.

S'agissant du renforcement du pilotage et de la gestion des personnels, il semble respecter le principe de l'autonomie des personnels universitaires. En effet, le principe à valeur constitutionnelle de l'autonomie des enseignants-chercheurs, qui garantit leur liberté intellectuelle, pédagogique et des règles liées à l'évaluation et à la carrière - seuls leurs pairs pouvant intervenir -, n'empêche pas que les universités puissent gérer leurs personnels.

Pour ce qui concerne la dévolution du patrimoine immobilier, le projet de loi reprend une proposition avancée par votre commission, dans le cadre du rapport7(*) de sa mission d'information sur le patrimoine immobilier universitaire.

Sur ce point également, le projet de loi répond donc pleinement aux attentes de votre commission. Elle rappelle cependant - et le rapport susmentionné s'en fait largement l'écho -, qu'une partie des bâtiments universitaires sont dans un état catastrophique. Les universités ne pourront donc sans doute pas toutes faire face aux frais considérables de remise en état qu'ils exigent. C'est pourquoi votre commission adhère à la proposition du Gouvernement de laisser à chaque établissement la faculté d'opter ou non pour la dévolution du patrimoine immobilier mis à sa disposition par l'État.

D'ailleurs, la quasi-totalité des immeubles utilisés par les établissements publics d'enseignement supérieur appartiennent à l'État, même si quelques établissements disposent de biens immobiliers propres (c'est-à-dire de biens leur appartenant en pleine propriété) ou utilisent des biens appartenant à des collectivités territoriales (tel est le cas, par exemple, de l'immeuble de la Sorbonne, qui appartient à la Ville de Paris).

c) Des leviers de financement

Enfin, le projet de loi s'attache à favoriser la diversification des sources de financement de nos établissements d'enseignement supérieur. Ceci est essentiel compte tenu de leurs besoins criants de ressources et du retard de la France en ce domaine, par comparaison avec certains pays étrangers, ainsi que votre rapporteur l'a exposé précédemment.

Au total, il appartiendra aux universités, à leurs équipes de direction et à l'ensemble de la communauté universitaire, de s'approprier cette « boîte à outils » qui leur est proposée et de saisir cette opportunité de dynamiser leur établissement.

2. Vers un « Nouvel engagement pour l'université »

Au-delà de ce texte, sans doute, comme l'a dit le Premier ministre, « le plus important de la législature », puisqu'il engage l'avenir de notre pays et de nos étudiants, il convient de conduire une politique globale en faveur de notre système d'enseignement supérieur. Etablissant un parallèle avec la stratégie engagée depuis deux ans dans le domaine de la recherche - et qui a d'ailleurs un impact important sur les établissements d'enseignement supérieur -, votre rapporteur suggère que la loi s'inscrive dans un véritable « Nouvel engagement pour l'université ».

a) Les chantiers engagés par le Gouvernement

Le Gouvernement s'engage d'ailleurs dans cette voie, puisqu'il a lancé cinq chantiers qui doivent permettre de poursuivre les réformes, en concertation avec les partenaires sociaux, le présent projet de loi étant le socle de la réforme de l'enseignement supérieur qui se déroulera sur cinq ans.

Votre rapporteur se réjouit du lancement de ces chantiers, qui portent sur des sujets essentiels qu'il a défendus au cours de ces dernières années, tels notamment que la réussite en licence ou la réforme du système d'aides sociales aux étudiants.

LES CINQ CHANTIERS LANCÉS PAR LE MINISTÈRE
DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

1er chantier sur les conditions de vie des étudiants

Lancé le 11 juin, ce chantier est essentiel par son importance et son urgence. Il s'agit d'offrir aux étudiants un cadre de vie et de travail digne de ce nom et de faire de l'université un lieu d'égalité des chances et d'épanouissement.

Ce chantier a vocation à aborder tous les aspects de la vie quotidienne étudiante :

- le logement,

- le système des aides sociales étudiantes qui doit être repensé pour mieux conjuguer justice sociale et promotion du mérite,

- la santé des jeunes trop souvent négligée,

- la question du handicap qui doit devenir une priorité de la politique universitaire de notre pays,

- la promotion de la culture et du sport sur les campus.

2e chantier sur les carrières des personnels de l'université

L'objectif de ce chantier est de rendre plus attractives les carrières pour l'ensemble des personnels de l'université. Il s'agit de repenser le statut et les carrières des enseignants, des chercheurs et des personnels d'encadrement (parité, mobilité...), et surtout de valoriser l'expérience de tous ceux qui se dévouent sans compter à l'enseignement supérieur et à la recherche.

3e chantier sur les conditions d'exercice des missions d'enseignement et de recherche de l'université

Ce chantier vise à donner aux enseignants et aux chercheurs la possibilité de bénéficier de conditions matérielles de travail dignes et modernes. C'est un sujet essentiel dont dépend directement l'attractivité de nos universités à l'étranger. Cela implique un effort particulier en matière d'immobilier universitaire (locaux plus fonctionnels, plus ouverts aux technologies de pointe, mise aux standards internationaux...).

4e chantier sur le statut des jeunes chercheurs et des enseignants-chercheurs

Ce chantier doit permettre de placer les hommes et les femmes de sciences au coeur de notre politique de recherche en favorisant la mobilité et la promotion de l'excellence et en ouvrant, en particulier, le dossier de la modulation des charges d'enseignement.

Il s'agit de rendre plus attractives les carrières de l'enseignement supérieur et les métiers de la recherche.

5e chantier sur la réussite en licence

Ce chantier a été ouvert à la demande des organisations syndicales étudiantes lors de la concertation.

Il a pour objectif de proposer des solutions pour lutter contre l'échec en 1er cycle universitaire, dont le taux reste trop élevé (de l'ordre de 50 % la première année), et de faire de la Licence un diplôme qualifiant : tremplin vers la poursuite d'études ou le vers le marché du travail.

Une refonte en profondeur du cycle Licence est nécessaire. Elle pourrait s'organiser autour de 3 axes : les enseignements, avec davantage de formation méthodologique intégrant une dimension pluridisciplinaire, des langues et les technologies de l'information ; l'orientation et l'accompagnement qui devraient être renforcés ; la professionnalisation en partenariat avec le monde de l'entreprise et les collectivités locales.

b) Les engagements budgétaires pour les cinq ans à venir

Le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, s'est engagé à ce que le budget de l'enseignement supérieur bénéficie d'une hausse de 5 milliards d'euros au cours des cinq prochaines années, qui devraient être essentiellement consacrés à l'accompagnement de la réforme pour les universités qui s'y engagent.

En 2007, au sein du budget de la mission interministérielle pour la recherche et l'enseignement supérieur (MIRES), 12,5 milliards d'euros ont été consacrés aux programmes « Enseignement supérieur et recherche universitaire » et « Vie étudiante », dont plus de 10,6 milliards d'euros pour le premier. Au regard de ces chiffres, cet engagement apparaît donc très important.

Votre rapporteur veillera à ce qu'il trouve sa concrétisation dans les projets de loi de finances qui seront soumis à l'examen du Parlement.

c) Saisir cette chance pour lever des tabous et favoriser la réussite des étudiants

A l'occasion et au-delà des chantiers courageusement et rapidement engagés par Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, votre rapporteur est convaincu de l'absolue nécessité de lever certains tabous. Car de cela aussi dépend la réussite des chantiers engagés et, surtout, celle de nos étudiants.

Il évoquera deux de ces sujets, jusqu'ici intouchables dans notre pays, ainsi que l'actualité récente vient encore de le démontrer, et alors même que nos partenaires étrangers -  ainsi qu'il a été dit précédemment - en traitent dans un relatif consensus ou, tout au moins, dans un esprit constructif. Il s'agit des questions de la sélection et des frais de scolarité.

(1) Promouvoir une sélection par le mérite et le succès plutôt qu'une sélection par l'échec

Le maintien de notre pays dans « l'économie de la connaissance » implique que nous renforcions le niveau d'éducation de la population.

A cet effet, il nous faut améliorer l'orientation des jeunes et lutter contre l'échec en 1er cycle, ceci passant par une réflexion inévitable sur la question de la sélection.

Le principe de l'égalité des chances sur lequel est fondé notre système universitaire garantit, en théorie tout au moins, la démocratisation de l'enseignement supérieur.

Or, la pratique apparaît sensiblement différente et décevante. Car s'il est vrai que notre pays bénéficie d'un système d'enseignement supérieur qui allie la liberté d'accès à la plupart des établissements et la quasi-gratuité des études, pour autant, l'égalité des chances des jeunes est-elle réelle ? Bien sûr, le rôle d'ascenseur social de notre système est important, mais il n'a pas joué aussi pleinement qu'on aurait pu l'imaginer et l'espérer.

En réalité, on le sait, l'entrée dans l'enseignement supérieur s'avère très inégalitaire et l'origine sociale influence l'accès à l'enseignement supérieur long et au statut de cadre.

Cette situation a mené à la dichotomie de notre organisation - et l'a entretenue - avec la coexistence des universités et des grandes écoles, qui contribue au fractionnement du paysage français de l'enseignement supérieur et renforce les inégalités, même si l'on peut toutefois se féliciter des démarches entreprises par les écoles pour favoriser l'accès d'étudiants socialement peu favorisés. La commission prend la mesure de l'importance et de l'intérêt de leurs expérimentations, au travers de la mission d'information qu'elle a constituée sur la diversité sociale et l'égalité des chances dans l'accès aux classes préparatoires aux grandes écoles, dont le président et le rapporteur sont respectivement M. Jacques Legendre et M. Yannick Bodin, dont votre rapporteur est vice-président, et qui rendra ses travaux en septembre prochain.

Il faut rappeler, par ailleurs, que d'autres filières sélectives se sont développées avec les instituts universitaires de technologie (IUT) et les sections de techniciens supérieurs (STS). Ces filières connaissent un succès grandissant, au point que les jeunes qui devraient y avoir un accès privilégié y sont trop peu représentés, les titulaires d'un baccalauréat général - qui devraient plutôt s'orienter vers les universités - occupant une proportion importante des places (66 % pour les IUT, 20 % pour les STS).

N'est-il pas paradoxal, voire schizophrénique, de revendiquer le libre accès d'un côté et de plébisciter les filières sélectives de l'autre ?

La question est malheureusement taboue dans notre pays. Certains osent pourtant l'évoquer. C'est ainsi que deux économistes ont récemment dénoncé la situation. Un article8(*) rappelle leur thèse pour conclure que « la fracture qui scinde notre enseignement supérieur entre voies d'élite payantes9(*) et sélectives d'une part et université « gratuite » et non sélective de l'autre, vaut mieux qu'un aggiornamento aussi douloureux idéologiquement que risqué politiquement. ».

Sans aller bien entendu jusqu'à la sélectivité poussée à l'extrême en Chine10(*), qui produit pour l'instant un nombre réduit d'étudiants (en valeur relative) mais d'un excellent niveau et disposant de très bons résultats, ne conviendrait-il pas de trouver les moyens permettant à la fois de réduire notre taux d'échec en premier cycle universitaire et de réduire le gaspillage de moyens qui en résulte ?

L'enjeu est multiple et d'ampleur : mieux allouer les ressources publiques, mieux former les jeunes en fonction de leurs compétences et leur garantir une meilleure insertion professionnelle.

(2) La question des frais de scolarité, liée à celle de la refonte des aides sociales

Les comparaisons internationales exposées ci-dessus font apparaître que de nombreux pays, y compris européens - encore récemment l'Allemagne - ont compris la nécessité de procéder à un relèvement, plus ou moins important selon les pays, des frais de scolarité pour accéder à l'enseignement supérieur.

Une telle démarche n'est pas entrée dans la culture de notre pays. Pourtant, tant l'importance des besoins de financement qu'un nécessaire regain du respect envers l'institution universitaire prônent pour une réflexion de fond et pragmatique sur ce sujet.

Dans l'esprit de votre rapporteur, celle-ci devrait être liée à la réforme du système d'aides sociales aux étudiants, afin qu'une évolution, même modeste, de ces frais ne vienne pas contrarier la volonté de renforcer une réelle démocratisation de notre système d'enseignement supérieur.

B. DE NÉCESSAIRES AMÉNAGEMENTS ET DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES

1. Compléter et actualiser les missions du service public de l'enseignement supérieur

a) Créer les conditions du succès de la politique « d'orientation active »

Afin de garantir le caractère effectif de la nouvelle mission d'orientation et d'insertion professionnelle des étudiants par les établissements d'enseignement supérieur, votre commission vous propose un amendement demandant à ces derniers de publier régulièrement des statistiques comportant des indicateurs de réussite aux examens et diplômes, de poursuite d'études et d'insertion professionnelle de leurs étudiants.

Il s'agit ainsi d'améliorer l'orientation, en toute connaissance de cause, des étudiants. Votre rapporteur le demande depuis plusieurs années et il s'agit là également de l'une des propositions du Schéma national de l'orientation et de l'insertion professionnelle, remis le 27 mars 2007 par M. Pierre Lunel, délégué interministériel à l'orientation.

Cette transparence est une condition sine qua non du succès de la démarche « d'orientation active » engagée cette année et de la lutte contre l'échec de nos jeunes en premier cycle universitaire.

b) Préciser la mission relative à la recherche

Par ailleurs, elle propose d'actualiser et de compléter la mission concernant la recherche, en insistant sur la diffusion et la valorisation de ses résultats.

c) Une nouvelle mission de participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche

Votre commission propose d'inscrire parmi les missions de l'enseignement supérieur la participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il s'agit de traduire dans le code de l'éducation les réformes engagées en la matière, notamment la mise en oeuvre du système Licence-Master-Doctorat (LMD).

2. Mieux asseoir la légitimité du président du conseil d'administration

a) Organiser l'élection du président par l'ensemble des membres du conseil d'administration

- Votre commission estime que le président doit être élu par l'ensemble des membres du conseil d'administration et elle vous proposera un amendement en ce sens. Exclure les personnalités extérieures de l'élection, affaiblirait, d'une part, la légitimité du président à l'égard du conseil comme de l'environnement extérieur à l'université, et d'autre part, n'inciterait pas - et c'est un euphémisme - les personnalités extérieures à participer et à s'investir pleinement au conseil.

En outre, cela irait à l'encontre de l'un des objectifs du texte consistant à encourager l'ouverture des universités vers l'extérieur, tout en leur permettant de bénéficier de l'expérience et de la compétence de ces personnalités.

- Dans le même but, votre commission vous proposera un amendement tendant à organiser la désignation des personnalités extérieures afin qu'elles puissent participer à l'élection du président.

Celles qui représentent les collectivités territoriales seraient bien entendu désignées par ces dernières.

Les autres personnalités extérieures à l'établissement seraient nommées par les membres élus du conseil d'administration sur proposition de la personne figurant à la première place de la liste des professeurs ayant obtenu la majorité des sièges.

Cette désignation serait démocratique. En outre, elle permettrait d'asseoir la légitimité des personnalités extérieures au sein du conseil d'administration.

b) Pendant la période transitoire, préciser et conforter le statut du président

Votre commission juge nécessaire, par ailleurs, de préciser et conforter les dispositions transitoires, dans le but de renforcer la légitimité du président et la capacité du conseil d'administration d'assumer ses fonctions sereinement et dans un esprit constructif. A cet effet, elle vous proposera des amendements tendant à :

préciser que le mandat des présidents en fonction à la date de l'élection du nouveau conseil d'administration peut être renouvelé une fois, car le texte est muet sur ce point et son interprétation pourrait être sujette à contentieux ;

aménager les conditions dans lesquelles un président en exercice reste en fonction lorsque la durée de son mandat restant à courir est supérieure à six mois. Il s'agit d'une part, de synchroniser la durée des mandats du président et du conseil d'administration, et d'autre part, de soumettre à une délibération de ce dernier le maintien en exercice dudit président.

c) Préciser les compétences du président

Le projet de loi prévoit que le conseil d'administration approuve le contrat pluriannuel d'établissement. Votre commission propose que soit précisée la compétence du président dans l'élaboration de ce dernier.

En outre, il apparaît nécessaire, s'agissant du « droit de veto » du président pour l'affectation des personnels, d'assurer une cohérence entre les articles 5 et 21 du projet de loi. Serait ainsi précisé le fait que la transmission au ministre du nom du candidat au poste d'enseignant-chercheur, dont le comité de sélection propose la nomination, s'effectuera sous réserve de l'absence d'avis défavorable du président.

3. Conforter le conseil scientifique

a) Lui conférer un pouvoir consultatif pour l'attribution des primes scientifiques aux personnels

Votre commission propose que les primes scientifiques soient accordées sur avis du conseil scientifique. En effet, le président n'ayant pas nécessairement compétence pour apprécier la qualité des recherches scientifiques et de la valorisation de leurs résultats dans tous les domaines, il apparaît souhaitable que le conseil scientifique soit amené à prononcer un avis sur l'attribution de ces primes.

b) Prévoir la représentation des personnes bénéficiant d'une formation continue

Par ailleurs, votre commission suggère que soient représentées, au sein du conseil scientifique, les personnes bénéficiant d'une formation continue au sein de l'établissement. Une telle représentation est spécifiquement prévue au sein des deux autres conseils et on s'explique mal pourquoi tel ne serait pas le cas au sein d'un conseil qui a pourtant vocation à être consulté sur les programmes de formation initiale et continue.

4. Lutter contre le « localisme » s'agissant de la promotion des enseignants-chercheurs

Votre commission propose un amendement prévoyant que « nul ne peut être promu professeur des universités s'il n'a pas accompli une mobilité d'au moins deux ans dans sa carrière. »

En effet, l'une des critiques fréquemment portées contre les procédures de recrutement à l'université est leur caractère « localiste », avec tous les inconvénients que cela peut comporter, y compris en termes de qualité du recrutement et de fermeture des équipes sur elles-mêmes. Cette disposition obligera ceux qui veulent être promus dans le corps des professeurs à la mobilité.

5. Accorder également l'autonomie aux autres établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) qui le souhaitent

Votre commission propose que les EPSCP autres que les universités puissent également bénéficier des dispositions de la loi conférant l'autonomie. Votre rapporteur a été saisi d'une demande en ce sens, sachant que cette option continuerait à relever du volontariat de ces établissements, y compris à l'issue du délai de cinq ans applicable aux universités.

Rappelons qu'il existe environ 40 établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, autres que les universités, dont 2 instituts nationaux polytechniques, 14 instituts et écoles extérieures aux universités (notamment les écoles centrales et les 3 universités de technologie), 18 grands établissements (dont le Collège de France, le Conservatoire national des arts et métiers, l'Institut d'études politiques de Paris, l'Ecole des hautes études en sciences sociales ou le Muséum national d'histoire naturelle), 5 écoles françaises à l'étranger et 4 écoles normales supérieures.

- Dans le même esprit, votre commission propose d'étendre à tous les EPSCP, la possibilité de recruter des étudiants. Il n'y a en effet pas de raison que seules les universités puissent bénéficier des possibilités qu'offre la loi. Les étudiants de ces établissements, ainsi que ces derniers, seraient sinon fondés à s'en plaindre.

6. Renforcer les outils de pilotage et de suivi

a) Inciter les établissements d'enseignement supérieur à mettre en place un outil de gestion et d'aide à la décision

Un certain nombre de critiques ont été formulées, y compris par la Cour des comptes, sur la gestion des universités. Compte tenu des nouvelles compétences et responsabilités qui leurs seront confiées, il est d'autant plus urgent de remédier aux insuffisances des outils dont un certain nombre disposent pour le contrôle de leur gestion ou pour leurs systèmes d'information.

C'est pourquoi votre commission souhaite que les universités se dotent d'un outil de contrôle de gestion et d'aide à la décision, de nature à leur permettre d'assumer l'ensemble de leurs missions, compétences et responsabilités ainsi que d'assurer le suivi du contrat pluriannuel d'établissement. Cette disposition s'appliquerait également aux autres établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, puisqu'il est proposé qu'ils puissent aussi accéder à l'autonomie et exercer de nouvelles responsabilités, et qu'ils contractualisent pratiquement tous avec l'État.

b) Informer chaque année le Parlement des travaux du comité de suivi sur l'application de la loi

Votre commission vous propose une nouvelle rédaction de l'article relatif au comité de suivi, afin de préciser que les représentants du Parlement sont désignés par leurs assemblées respectives et de prévoir que le comité de suivi transmettra chaque année au Parlement un rapport sur ses travaux.

7. Rassurer les personnels et acteurs de l'université

a) Garantir la représentation des grands secteurs de formation au sein du conseil d'administration

Votre rapporteur comprend le souhait du Gouvernement de favoriser la constitution d'équipes de direction cohérentes au sein du conseil d'administration. Il s'interroge néanmoins sur l'opportunité et la pertinence d'un dispositif qui tend à donner une prime majoritaire à la liste arrivée en tête, cette dernière participant en outre à la répartition proportionnelle au plus fort reste. Ce système lui semble favoriser un double risque : disciplinaire - en particulier dans les universités pluridisciplinaires - et clanique.

C'est pourquoi il apparaît nécessaire d'assurer une représentation pertinente des grands secteurs de formation au conseil d'administration, les décisions de gestion ne pouvant pas être prises en l'absence d'un représentant qualifié du secteur.

Par conséquent, votre commission vous proposera un amendement visant à limiter sensiblement ce risque en interdisant en quelque sorte la tentation d'une forme de « monopole » disciplinaire. Ainsi, l'un des grands secteurs de formation ne pourra pas exercer seul les compétences, dans la mesure où les listes devront permettre la représentation des grands secteurs de formation, à savoir les disciplines juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et sociales, les sciences et technologies, et les disciplines de santé.

b) Sécuriser le mode de recrutement des personnels agrégés

Votre commission estime que le projet de loi doit être précisé : il ne fait pas clairement apparaître que les procédures prévues pour le recrutement des enseignants-chercheurs (comité de sélection et « droit de veto » du président) ne peuvent s'appliquer s'agissant de la première affectation des personnels recrutés par concours national d'agrégation de l'enseignement.

c) Clarifier les missions du comité technique paritaire

- Le fait de conférer au CTP créé dans les universités une compétence plus large que celles prévues par le droit de la fonction publique, pourrait laisser supposer que cette prérogative est exclusive des autres. Il n'en est évidemment rien, mais votre commission propose de faire référence au texte en vigueur dans la fonction publique, afin de clarifier l'interprétation que certains pourraient faire du texte proposé et rassurer ainsi les personnels concernés. Le CTP connaîtra donc également des problèmes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des services, au recrutement des personnels, ainsi que des projets de statuts particuliers.

- Par ailleurs, un amendement visera à étendre la création de comités techniques paritaires à tous les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

d) Conforter la participation des étudiants au conseil des études et de la vie universitaire (CEVU)

S'agissant du CEVU, votre commission propose que la fonction de vice-président chargé des questions de vie étudiante puisse être confiée au moins à un étudiant.

e) Assurer le nécessaire dialogue entre les UFR de médecine, de pharmacie et d'odontologie et leur université, dans le respect des responsabilités de chacun

Si elle comprend la nécessité de s'assurer que la stratégie des UFR de médecine, de pharmacie et d'odontologie s'inscrive dans celle de l'université dans son ensemble, votre commission n'adhère pas pleinement à la solution proposée par le projet de loi. C'est pourquoi elle vous proposera deux amendements tendant à :

(1) Assurer la cohérence entre les conventions hospitalo-universitaires et les orientations stratégiques du projet pluriannuel d'établissement

Votre commission propose de préciser que les conventions hospitalo-universitaires respectent les orientations stratégiques du projet pluriannuel d'établissement, notamment dans le domaine de la recherche biomédicale.

En effet, l'activité et l'autonomie de ces UFR doivent s'exercer dans le cadre de la stratégie globale de l'université. Il apparaît notamment nécessaire de favoriser le développement de la recherche médicale pluridisciplinaire ainsi que le dialogue entre les différentes composantes de l'université dans ces domaines.

(2) Rappeler les modalités de fixation des effectifs des personnels hospitalo-universitaires

Votre commission souhaite rassurer ceux qui craignent que les UFR n'aient à souffrir des nouvelles modalités proposées pour l'affectation des emplois hospitalo-universitaires.

A cette fin, elle vous propose de préciser que les emplois hospitalo-universitaires sont affectés dans le respect des dispositions de l'article L. 952-21 du code, dont le dernier alinéa prévoit qu'ils sont « fixés, pour chaque centre et pour chaque catégorie, par décision commune des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé ».

f) Donner valeur législative au médiateur de l'éducation nationale et confirmer sa compétence en matière d'enseignement supérieur

Votre rapporteur a été sensible aux inquiétudes exprimées par certaines des personnes qu'il a auditionnées concernant le risque qu'un renforcement des pouvoirs des organes de direction des universités n'entraine quelques dérives, dont des membres du personnel, voire des étudiants, auraient à souffrir. Ils craignent, en quelque sorte, que le pouvoir puisse déboucher sur des « abus de pouvoir ».

A cet égard, votre rapporteur rappelle que le recteur sera conduit à élaborer un rapport annuel sur la légalité des actes de l'université.

Par ailleurs, le médiateur de l'éducation nationale, dont la nomination et les missions sont prévues aux articles D. 222-37 et suivants du code de l'éducation, a également compétence en matière d'enseignement supérieur. Il en est de même des médiateurs académiques et de leurs correspondants.

Toutefois, le titre même de ce médiateur le laisse insuffisamment supposer et son rôle mérite qu'il soit mieux reconnu et connu des personnels et étudiants susceptibles d'avoir recours aux médiateurs.

C'est pourquoi, votre commission vous proposera un amendement tendant à donner valeur législative au médiateur de l'éducation nationale, aux médiateurs académiques et à leurs correspondants en élargissant cependant formellement leurs compétences à l'enseignement supérieur.

Ceci est important dans la mesure où la saisine du médiateur peut permettre d'apaiser les tensions, de régler des conflits et d'éviter des contentieux.

g) Maintenir le statut juridique du patrimoine immobilier que les collectivités territoriales mettent à la disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel

La quasi-totalité des immeubles utilisés par les établissements publics d'enseignement supérieur appartiennent à l'État. Toutefois, quelques établissements disposent de biens immobiliers propres ou utilisent des biens appartenant à des collectivités territoriales (tel est le cas, par exemple, de l'immeuble de la Sorbonne, qui appartient à la Ville de Paris).

C'est pourquoi votre commission souhaite préciser que cet article s'applique exclusivement aux biens appartenant à l'État.

Cette précision s'avère d'autant plus nécessaire que le texte autorise les établissements à vendre des biens et à disposer des ressources résultant d'une telle vente.

8. Accentuer l'ouverture des universités vers l'extérieur

a) Renforcer la représentativité des personnes extérieures à l'établissement, membres du conseil d'administration
(1) Garantir la participation de responsables d'entreprise

Le projet de loi propose qu'au titre des sept à huit personnalités extérieures membres du conseil d'administration, au moins deux soient « désignées au titre des entreprises et des autres activités économiques et sociales ».

Votre commission suggère qu'il s'agisse « d'au moins deux chefs d'entreprise ou leurs représentants proposés par eux ».

En effet, la rédaction proposée était trop vague, alors que l'objectif est bien de renforcer les échanges entre les milieux universitaires et les entreprises. Ceux-ci sont indispensables, notamment pour nourrir les réflexions du conseil sur la politique de recherche et l'évolution de l'offre de formation (tant initiale que continue) de l'université.

(2) Renforcer la représentation des collectivités territoriales

Votre commission vous proposera également de renforcer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration. En effet, l'université s'inscrit dans un tissu local et l'implantation de ses établissements sur une ou plusieurs communes, voire sur le territoire de plusieurs départements, a un impact conséquent sur ces dernières. En outre, celles-ci peuvent prendre la compétence sur une partie des logements étudiants, dans les conditions prévues par l'article 66 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

C'est pourquoi, outre le représentant du conseil régional, votre commission propose que figure parmi les personnalités extérieures au moins un représentant des autres collectivités territoriales (communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines ou département).

b) Assurer la coordination avec la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche

Votre commission estime qu'il convient de mieux mettre en regard le présent projet de loi et les dispositions de la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche. Elle souhaite qu'il soit clair que les ambitions du présent texte s'inscrivent pleinement dans le nouveau cadre tracé en 2006, notamment pour ce qui concerne le renforcement de la coopération entre les établissements d'enseignement supérieur ainsi qu'entre ceux-ci et les autres acteurs de la recherche.

Dans cet esprit, elle vous proposera un amendement précisant que le contrat pluriannuel d'établissement prévoit, le cas échéant, les modalités de la participation de l'établissement à un pôle de recherche et d'enseignement supérieur (PRES).

c) Conférer la personnalité morale à la Conférence des présidents d'université (CPU) et à la Conférence des responsables des grands établissements et des directeurs d'écoles normales supérieures

Votre commission souhaite aller au-delà du projet de loi et conférer la personnalité morale à ces conférences.

Elle donne suite ainsi à une revendication de longue date des présidents d'université. Ces conférences, qui pourront se constituer en association, pourront percevoir des subventions de l'État et des autres collectivités publiques, ainsi que toute autre ressource conforme à leur statut, sous le contrôle de la Cour des comptes.

Cette autonomie leur permettra notamment de nouer des partenariats fructueux avec leurs homologues étrangers.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier - LES MISSIONS DES UNIVERSITÉS

Le titre premier du projet de loi comprend un article unique qui tend à compléter les missions des établissements d'enseignement supérieur.

Votre commission vous proposera de modifier cet intitulé puisque l'article du code concerné vise les missions de l'enseignement supérieur, lesquelles ne concernent pas que les seules universités. L'intitulé serait le suivant : « les missions du service public de l'enseignement supérieur ».

Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de cette division ainsi modifié.

Article 1er (article L. 123-3 du code de l'éducation) - Insertion d'une double mission supplémentaire : l'orientation et l'insertion professionnelle

Cet article a pour objet d'ajouter une nouvelle mission aux établissements publics d'enseignement supérieur.

I. Le droit en vigueur

Les missions du service public de l'enseignement supérieur sont précisées dans différents articles du code de l'éducation (L. 123-3 à 123-9) et du code de la recherche (L. 112-1 à 112-3).

Il s'agit en particulier de :

- La formation initiale et continue :

Le service public de l'enseignement supérieur offre des formations à la fois scientifiques, culturelles et professionnelles, accueille les étudiants et concourt à leur orientation, dispense la formation initiale, participe à la formation continue, et assure la formation des formateurs (il a notamment la responsabilité de la formation initiale et continue de tous les maîtres de l'éducation nationale).

- La recherche scientifique et technologique :

Le service public de l'enseignement supérieur développe et valorise la recherche fondamentale, la recherche appliquée et la technologie, assure la liaison nécessaire entre les activités d'enseignement et de recherche, offre un moyen privilégié de formation à la recherche et par la recherche, et participe à la politique de développement scientifique et technique en liaison avec les grands organismes nationaux de recherche.

- La diffusion de la culture et l'information scientifique et technique :

Le service public de l'enseignement supérieur développe la culture et diffuse les connaissances et les résultats de la recherche.

- La coopération internationale :

Le service public de l'enseignement supérieur contribue au débat des idées, au progrès de la recherche et à la rencontre des cultures, au sein de la communauté scientifique et culturelle internationale.

II. Les dispositions du projet de loi

Cet article tend à compléter les missions du service public de l'enseignement supérieur en y ajoutant l'orientation et l'insertion professionnelle des étudiants.

A cette fin, il insère un nouvel alinéa à l'article L. 123-3 du code de l'éducation, afin que ces missions essentielles des universités soient clairement identifiées.

En effet, au cours du temps, et parallèlement à la fois à la démocratisation de l'enseignement supérieur et à la difficulté d'un certain nombre de diplômés de trouver leur place sur le marché du travail, la demande des étudiants et de leurs familles de voir les universités mieux assumer leurs responsabilités en la matière s'est affirmée.

III. La position de votre commission

 Cette disposition s'inscrit pleinement dans les convictions et les propositions avancées ces dernières années par votre rapporteur et votre commission.

Ainsi qu'il a été dit dans l'exposé général, l'université doit considérer l'orientation et l'insertion professionnelle de ses étudiants comme des objectifs prioritaires. Il s'agit à la fois de lutter contre l'échec, insupportable, en 1er cycle universitaire, et - tout en oeuvrant au développement des connaissances - à s'assurer que les jeunes diplômés ne souffriront pas d'un décalage entre la formation qui leur a été dispensée et la réalité du monde du travail.

Le principe de l'accès de tous les bacheliers à l'enseignement supérieur doit s'accompagner d'une meilleure orientation des étudiants, que le système LMD (licence-master-doctorat) devrait faciliter, notamment à la fin du premier semestre. L'article 1er du projet de loi impose clairement à tous les établissements une réflexion qui vise aussi l'offre de formation. Il ne s'agit pas de proposer aux étudiants exclusivement des formations dites professionnalisantes mais de les mettre en situation de s'adapter et de s'intégrer à une société en évolution, c'est-à-dire également au monde du travail.

Cette disposition s'inscrit dans la politique conduite par le Gouvernement dans ce domaine et répond aux préoccupations exprimées par M. Pierre Lunel, délégué interministériel à l'orientation, dans le « Schéma national de l'orientation et de l'insertion professionnelle », remis le 27 mars 2007.

Votre commission se réjouit, en outre, que la concertation se poursuive sur ces sujets dans le cadre des groupes de travail mis en place par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Elle insiste pour que les universités assurent le suivi de leurs étudiants et diffusent, de façon transparente, des statistiques concernant leur taux de réussite aux diplômes et leur insertion professionnelle. En effet, d'importants efforts ont été réalisés ces deux dernières années en termes d'information des jeunes Français, mais si certaines universités sont exemplaires, force est de constater que toutes n'ont pas joué le jeu, parfois, il est vrai, par manque de moyens. Elle proposera un amendement en ce sens à l'article 17 du projet de loi.

Votre commission vous proposera deux amendements à l'article 1er.

Le premier tend à modifier la mission relative à la « recherche scientifique et technique ainsi que la valorisation de ses résultats », afin de viser « la recherche scientifique et technologique, la diffusion et la valorisation de ses résultats ». Il s'agit d'actualiser la terminologie, le terme « technique » étant un peu désuet. Il s'agit surtout de rappeler l'importance de ces missions inégalement assurées, et d'encourager le dépôt de brevets et licences. Les établissements d'enseignement supérieur doivent contribuer à la diffusion des résultats de l'innovation et de la recherche, y compris la recherche appliquée. Pour votre commission, il est évident que les efforts en matière de recherche fondamentale et appliquée ne sont pas exclusifs mais complémentaires l'un de l'autre.

Le second amendement tend à inscrire parmi les missions de l'enseignement supérieur la participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Il s'agit de traduire dans le code de l'éducation les réformes engagées en la matière, notamment la mise en oeuvre du système Licence-Master-Doctorat (LMD).

Votre commission vous propose, par conséquent, d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II - LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS

Le titre II du projet de loi, relatif à la gouvernance des universités, comprend six chapitres, respectivement consacrés à l'organisation et à l'administration des établissements, au président, aux conseils, aux composantes, au comité technique paritaire et au contrat pluriannuel d'établissement.

Votre commission vous propose d'adopter cette division sans modification.

CHAPITRE IER - Organisation et administration

Le chapitre Ier concerne l'organisation et l'administration des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Il comprend trois articles.

Votre commission vous propose d'adopter cette division sans modification.

Article 2 (article L. 711-7 du code de l'éducation) - Modalités d'adoption des décisions statutaires au sein du conseil d'administration

Cet article a pour objet d'assouplir les modalités d'adoption des décisions statutaires par les conseils d'administration des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), en vue de lever les blocages actuels au sein de ces instances, qui peuvent conduire à un certain immobilisme en matière d'organisation interne des universités.

I. Le droit en vigueur

Les EPSCP jouissent d'une autonomie statutaire, leur permettant de déterminer par délibération du conseil d'administration leurs statuts et leurs structures internes. Toutefois, cette autonomie s'exerce dans le cadre des dispositions législatives et de leurs décrets d'application.

Avant la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, tout changement des statuts requérait l'avis favorable des deux tiers des membres en exercice du conseil d'administration. La règle du quorum, qui est le nombre minimum de membres présents ou représentés, doit être constatée à l'ouverture de la séance pour que celle-ci puisse se tenir ou se poursuivre.

Pour être adoptée, une proposition devait ainsi recueillir l'assentiment d'au moins la moitié des membres en exercice. Si l'effectif du conseil d'administration est de 60 membres, toute prise de décision à l'unanimité nécessite qu'au moins 30 d'entre eux soient présents, ou représentés, alors que la règle actuelle impose l'accord d'au moins 40 membres.

Le Sénat, sur la proposition de sa commission spéciale, avait introduit dans la loi du 18 avril 2006 un article fixant la règle de majorité aux deux tiers des membres présents ou représentés, celle-ci représentant au moins la moitié des membres en exercice.

Fixée à l'article L. 711-7 du code de l'éducation, cette majorité qualifiée nécessaire à l'adoption des délibérations statutaires reste une condition souvent difficile à réaliser. Elle exige, en effet, qu'une trop forte proportion des membres soient présents ou représentés à la délibération.

Cette règle se révèle encore trop rigide pour deux raisons :

- dans le texte en vigueur avant la loi du 18 avril 2006, elle permettait à une minorité de blocage d'exercer un pouvoir démesuré : en effet, sur un effectif de 60 membres, même si l'on enregistrait 32 voix pour sur 48 membres présents, la proposition était rejetée puisque la majorité requise était de 40 voix. La situation actuelle est moins paralysante puisque dans un tel cas la proposition est adoptée. Néanmoins, une telle majorité reste difficile à atteindre ;

- en outre, la règle actuelle peut aboutir à une situation choquante : des membres absents, qui se désintéressent de l'université, peuvent bloquer une réforme.

Dès lors, une telle condition peut conduire à écarter des propositions de changement qui seraient pourtant bénéfiques, telle que par exemple la création des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC).

II. Les dispositions du projet de loi

La disposition proposée vise à renforcer la capacité de décision stratégique des conseils d'administration et à conférer ainsi aux universités une capacité de réactivité accrue. Elle s'inscrit donc dans la volonté d'accroître l'autonomie des universités, en vue de leur donner la marge de latitude nécessaire pour qu'elles puissent s'adapter aux évolutions de leur environnement.

Les conseils d'administration des établissements pourront désormais modifier leurs statuts et leurs structures internes à la majorité absolue de leurs membres en exercice. Ce système nécessite la moitié des suffrages exprimés plus un, ces derniers étant calculés à partir du nombre des votants, diminué des votes blancs et des bulletins nuls.

Rappelons que ce calcul ne se confond pas avec la règle du quorum qui est le nombre minimum de membres présents ou représentés qui doit être constaté à l'ouverture de la séance pour qu'elle puisse se tenir ou se poursuivre.

III. La position de votre commission

Votre commission avait déjà appelé de ses voeux une telle disposition, car il était urgent de renforcer le pouvoir stratégique du conseil d'administration de l'université, dans la mesure où il n'est pas rare que des décisions d'importance ne puissent être prises simplement en raison de l'absence physique de membres du conseil.

Elle était intervenue dans ce sens, ainsi qu'il a été dit précédemment à l'occasion de la loi de programme pour la recherche d'avril 2006. Le projet de loi propose d'aller plus loin et d'assouplir encore le dispositif, en modifiant la règle de majorité.

Votre commission se réjouit que l'état d'esprit de l'ensemble des partenaires ait évolué de façon à ce que cette règle de bon sens puisse s'appliquer. Elle y adhère pleinement.

Par conséquent, votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3 (articles L. 712-1 à L. 712-7 du code de l'éducation) - Section relative à la gouvernance

Cet article introduit une nouvelle division dans le chapitre II du titre Ier du livre VII du code de l'éducation intitulée : « Gouvernance ». La section regroupe les articles L. 712-1 à L. 712-7 relatifs à l'administration de l'université, au mode de désignation et aux pouvoirs du président et à la composition et aux compétences des conseils de l'université (conseil d'administration, conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 (article L. 712-1 du code de l'éducation) - Administration de l'université

I. Le droit en vigueur

En application de la loi de 1984, l'article L. 712-1 prévoit que l'administration de l'université est assurée par ses diverses instances au travers de leurs missions respectives, à savoir :

- le président d'université par ses décisions ;

- le conseil d'administration par ses délibérations ;

- le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire par leurs propositions, avis et voeux.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 4 du projet de loi tend à mettre l'article L. 712-1 du code en coordination avec les dispositions proposées aux articles 10 et 11 du texte. Ces derniers ne confient plus au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire de pouvoir de proposition.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article, sous réserve des observations formulées aux articles 7 et 8 concernant les voeux du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Le président

Article 5(article L. 712-2 du code de l'éducation) - Élection et compétences du président

I. Le droit en vigueur

· Election du président

Le premier alinéa de l'article L. 712-2 du code de l'éducation concerne le profil du président de l'université, son mode d'élection et les conditions de son mandat.

S'agissant du profil, il doit s'agir d'un enseignant-chercheur permanent, de nationalité française et en exercice dans l'université.

Les règles régissant son élection sont les suivantes :

- il est élu par l'ensemble des trois conseils (conseil d'administration, conseil scientifique et conseil des études et de la vie universitaire) réunis en assemblée ;

- il doit être élu à la majorité absolue des membres en exercice de cette dernière.

Pour ce qui concerne le mandat, celui-ci est fixé à cinq ans et le président n'est pas rééligible dans les cinq années qui suivent la fin de son mandat.

· Compétences du président

Le quatrième alinéa de l'article L. 712-2 du code précise les compétences du président : outre qu'il dirige l'université, en application du troisième alinéa, il représente l'université à l'égard des tiers et en justice, conclut les accords et les conventions ; il est l'ordonnateur des recettes et des dépenses ; il préside les trois conseils, prépare et exécute leurs délibérations, reçoit leurs propositions et avis ; il a autorité sur l'ensemble des personnels de l'établissement ; il affecte les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service, dans les différents services de l'université ; il est responsable du maintien de l'ordre et peut faire appel, dans certaines conditions, à la force publique.

S'agissant de l'affectation des personnels, le pouvoir de s'y opposer appartient au conseil d'administration dans deux cas de figure :

- l'incompatibilité avec les besoins de l'établissement des candidats enseignants-chercheurs proposés par la commission de spécialistes chargée de les sélectionner ;

- le nombre trop réduit des candidats ayant postulé pour le poste ou encore leur niveau insuffisant compte tenu des exigences requises pour le poste.

· Délégation de signature

Le dernier alinéa de l'article L. 712-2 du code de l'éducation autorise le président de l'université à déléguer sa signature :

- d'une part, aux vice-présidents des trois conseils et au secrétaire général ;

- d'autre part, au directeur de l'unité de formation et de recherche, d'un institut, d'une école et d'un service commun, pour les affaires les concernant.

II. Les dispositions du projet de loi

· Election du président

L'article 5 prévoit d'apporter à ce dispositif les modifications suivantes :

- S'agissant du profil, le président sera choisi parmi l'une des catégories de personnel qui « ont vocation à exercer des fonctions d'enseignement ou de recherche dans un établissement d'enseignement supérieur ».

Cette rédaction ouvre l'éventail des possibilités en vue de l'élection du président, puisqu'il pourrait s'agir désormais, outre les enseignants-chercheurs, des autres catégories de personnes enseignant au sein d'un établissement d'enseignement supérieur (université ou école), y compris par exemple, un chercheur, un professeur associé ou un professeur invité. En outre, la condition de nationalité française est supprimée, ce qui est conforme au droit français et européen en vigueur.

- Il serait désormais élu - toujours à la majorité absolue - par un collège plus restreint : les seuls membres élus du conseil d'administration et non plus l'ensemble des membres des trois conseils.

- Enfin, s'agissant du mandat, sa durée passerait de cinq à quatre ans mais il serait désormais renouvelable une fois. En outre, le texte prévoit, en cas de cessation des fonctions du président, l'élection d'un nouveau président pour la durée du mandat restant à courir.

· Compétences du président

La nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l'article L. 712-2 proposé par l'article 5 du projet de loi reprend l'essentiel des compétences ainsi décrites, mais il les renforce sur les points suivants :

- notamment, il pourrait désormais s'opposer aux affectations des personnels prononcées dans l'établissement, un éventuel avis défavorable devant toutefois être motivé ;

- il deviendrait, par ailleurs, sauf dispositions législatives et réglementaires exprès, l'autorité de gestion et d'administration de droit commun, compétence jusqu'ici confiée au conseil d'administration ;

- enfin, par coordination avec les articles 7 et 8 du projet de loi, est supprimée la référence aux « propositions » du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire, mais il prévoit la possibilité pour ces deux conseils d'émettre des voeux.

· Délégation de signature

Le projet de loi propose de compléter ces possibilités pour le président de déléguer sa signature au bénéfice d'un certain nombre de responsables de l'université :

- aux membres élus du bureau du conseil d'administration âgés de plus de 18 ans ;

- aux agents de catégorie A placés sous l'autorité du secrétaire général ;

- aux composantes énumérées à l'article L. 713-1 ; il s'agit, outre les unités de formation et de recherche, les instituts et les écoles, les unités de formation et de recherche ainsi que des départements, laboratoires et centres de recherche créés au sein de l'université ;

- enfin, aux unités de recherche constituées avec d'autres établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche.

III. La position de votre commission

· S'agissant de l'élection du président

Votre commission adhère à ces nouvelles dispositions.

Il lui apparaît utile que, à l'instar des pratiques de nombreuses universités étrangères, un président d'université puisse être choisi hors de son établissement, le conseil d'administration pouvant souhaiter solliciter des compétences externes. En outre, le fait de confier l'élection du président au conseil d'administration lui semble logique et aller dans le sens de la constitution d'une équipe de direction plus soudée et d'un président disposant d'une légitimité plus affirmée. Tel est d'ailleurs le cas des directeurs des instituts et écoles faisant partie des universités (les IUT par exemple).

En outre, il est sage que le texte permette de conserver cette synchronisation des mandats y compris dans le cas où le président serait conduit à cesser ses fonctions pour une raison ou une autre.

Enfin, votre commission approuve la possibilité pour le président de réaliser un second mandat. En effet, une certaine durée apparaît nécessaire pour conduire et mener à bien certains projets. Ceci renforce aussi la responsabilité du président, dans la mesure notamment où les conséquences de ses décisions, davantage visibles dans le temps, lui seront aussi plus facilement imputables.

Votre commission relève cependant qu'il n'est pas prévu que les personnalités extérieures, membres du conseil d'administration, puissent participer à l'élection du président, ni d'ailleurs qu'elles puissent être candidates à ce poste, si elles n'ont pas elles-mêmes vocation à enseigner ou à faire de la recherche.

Elle estime que le président doit être élu par l'ensemble des membres du conseil d'administration. Exclure les personnalités extérieures de l'élection, d'une part affaiblirait la légitimité du président à l'égard du conseil comme de l'environnement extérieur à l'université ; d'autre part, cela n'inciterait pas - c'est un euphémisme - les personnalités extérieures à participer et à s'investir pleinement à ce conseil.

Cela irait donc à l'encontre de l'un des objectifs du texte consistant à encourager l'ouverture des universités vers l'extérieur tout en leur permettant de bénéficier de l'expérience et de la compétence de ces membres.

A cet égard, votre rapporteur tient à souligner qu'il se réjouit de la concertation constructive conduite avec le rapporteur de la commission des finances, saisie pour avis, l'un et l'autre partageant le même point de vue.

Votre commission vous proposera donc un amendement au troisième alinéa de l'article 5 supprimant le mot « élus », afin que l'ensemble des membres du conseil d'administration participent à l'élection du président. En outre, elle prévoit à l'article 6 un dispositif à cet effet ; elle vous renvoie donc à la lecture du commentaire de cet article.

· S'agissant des compétences du président

Votre commission se réjouit de ce renforcement des compétences et de l'autorité proposé pour le président d'université. Elle relève que ces pouvoirs sont bien entendu encadrés.

Ainsi, ses compétences de gestion et d'administration restent régies par l'article 719-8 du code de l'éducation, que le projet de loi ne propose pas de modifier. Celui-ci prévoit que « en cas de difficulté grave dans le fonctionnement des organes statutaires ou de défaut d'exercice de leurs responsabilités, le ministre chargé de l'enseignement supérieur peut prendre, à titre exceptionnel, toutes dispositions imposées par les circonstances. [...] Dans les mêmes cas, le recteur, chancelier des universités, a qualité pour prendre, à titre provisoire, les mesures conservatoires nécessaires après avoir consulté le président ou le directeur ».

Par ailleurs, s'agissant du « droit de veto » sur les affectations, il faut relever que celui-ci était donné jusqu'ici aux seuls directeurs des écoles et instituts internes. En outre, le président ne peut pas fonder son opposition sur un motif tiré de l'appréciation des mérites du candidat, appréciation qui relève du jury ; son opposition éventuelle ne peut être fondée que sur des considérations relatives à l'adéquation du profil du candidat proposé avec les grandes orientations de la politique de recherche et de formation de l'établissement.

En outre, il faut préciser qu'il sera exercé en amont de la nomination par le ministre chargé de l'enseignement supérieur ou par le Président de la République pour ce qui concerne les professeurs. Par ailleurs, l'avis doit être motivé et il sera encadré puisque, comme toute décision administrative individuelle, il pourra faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir conduisant à l'annulation de toute décision arbitraire.

Si elle est favorable à la possibilité pour ce dernier de s'opposer à l'affectation d'un enseignant-chercheur, votre commission estime cependant que la rédaction proposée doit être améliorée en vue d'une meilleure coordination avec l'article 21 du projet de loi, relatif à la sélection des enseignants-chercheurs. Elle doit être également précisée car elle ne fait pas clairement apparaître que cette disposition ne peut s'appliquer s'agissant des personnels recrutés par concours national d'agrégation. Or les recrutements d'agrégés ne doivent pas être visés par le texte car ils font l'objet d'une procédure spécifique. Cette dérogation ne vaudrait que pour leur première affectation.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement précisant que le « droit de veto » du président pour l'affectation d'un enseignant-chercheur s'applique « sous réserve des dispositions statutaires relatives à la première affectation des personnels recrutés par concours national d'agrégation de l'enseignement supérieur ». Un amendement similaire, de cohérence, vous sera également proposé à l'article 23 du projet de loi.

Votre commission vous proposera, par ailleurs, un amendement précisant que le président prépare le contrat pluriannuel d'établissement. En effet, le paragraphe III de l'article 6 prévoit, à l'instar du droit en vigueur, que le conseil d'administration approuve ce contrat. Il apparaît utile d'affirmer en outre la compétence du président dans son élaboration.

· S'agissant de la délégation de signature du président

Votre commission est favorable à un tel allègement des procédures de gestion, qui va dans le sens d'une plus grande autonomie et responsabilisation de l'ensemble des responsables de l'université et d'une meilleure réactivité de l'ensemble de ses composantes.

Elle vous proposera cependant un amendement tendant à substituer le titre de « directeur général des services » à celui de « secrétaire général des services ».

Il s'agit d'harmoniser la terminologie du code de l'éducation avec celle du code de la recherche, tel que modifié par la loi sur la recherche d'avril 2006, en particulier en cas de participation de l'établissement à un PRES. En effet, en application des articles L. 344-1 et L. 344-24 à L. 344-10 du code de la recherche, les décrets du 21 mars 2007 portant création des établissements publics de coopération scientifique disposent que le directeur général des services assure, sous l'autorité du président, la direction administrative des services de l'établissement.

Par conséquent, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Les conseils

Article 6 (article L. 712-3 du code de l'éducation) - Révision de la composition et des compétences du conseil d'administration

I. Le droit en vigueur

En application de la loi de 1984, l'article L. 712-3 du code de l'éducation fixe la composition et les compétences du conseil d'administration (CA).


· La composition

Le code prévoit que le conseil d'administration de l'université comprend de 40 à 60 membres, dont il fixe ainsi la répartition :

- de 40 à 45 % de représentants des enseignants-chercheurs, enseignants et chercheurs ;

- de 20 à 30 % de personnalités extérieures ;

- de 20 à 25 % de représentants d'étudiants ;

- de 10 à 15 % de représentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS).

L'article L. 712-3 du code prévoit, en outre, que les statuts de l'université s'efforcent de garantir la représentation de toutes les grandes disciplines enseignées.

Relevons, par ailleurs, que l'article L. 719-3 du code précise que les personnalités extérieures des différents conseils de l'université sont désignées par ces derniers à titre personnel et qu'ils comprennent des représentants des collectivités territoriales, des activités économiques, et, notamment, des organisations syndicales d'employeurs et de salariés, ainsi que des organismes du secteur de l'économie sociale, des associations scientifiques et culturelles, des grands services publics et, éventuellement, des enseignements du premier et du second degré.


· Les compétences

En application du même article, le conseil d'administration se voit attribuer d'importantes compétences.

En tant qu'organe délibérant de l'université, il a pour mission de :

- déterminer la politique de l'établissement, notamment en délibérant sur le contenu du contrat d'établissement ;

- voter le budget et approuver les comptes ;

- fixer la répartition des emplois qui sont alloués, dans le respect des priorités nationales ;

- autoriser le président à engager des actions en justice ;

- approuver les accords et conventions ;

- délibérer sur les emprunts, prise de participation, création de filiales, acceptation de dons et legs et acquisitions immobilières ;

Le conseil peut déléguer certaines de ses attributions au président de l'université, qui doit lui rendre compte, dans les meilleurs délais, des décisions qu'il a prises dans ce cadre.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 6 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 712-3 du code de l'éducation.

Les deux premiers paragraphes de l'article modifient la composition du conseil d'administration, tandis que le troisième est relatif aux compétences de ce dernier.

· La composition du conseil d'administration

Le paragraphe I propose de réduire le nombre de membres du CA, qui serait désormais fixé dans une fourchette de 20 à 30 membres, dont 10 à 17 représentants des personnels, de 3 à 5 représentants des étudiants et de 7 à 8 personnalités extérieures à l'établissement.

Plus précisément, la répartition proposée est la suivante :

- 8 à 14 représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés, des enseignants et des chercheurs. Il est précisé que la moitié de cette catégorie devrait être composée de professeurs des universités et personnels assimilés, ce qui permettra à chacun des corps de professeurs et de maîtres de conférence d'obtenir une représentation qui lui soit propre ;

- 7 à 8 personnalités extérieures à l'établissement ;

- 3 à 5 représentants des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue, inscrits dans l'établissement ;

- 2 à 3 représentants des personnels administratifs, ingénieurs, techniques, ouvriers et de service (IATOS). Précisons que la mention spécifique des ingénieurs ne figure pas dans le texte actuel ; voici une lacune utilement comblée.

Le texte proposé ne prévoit plus que les statuts de l'université doivent s'efforcer de garantir la représentation de toutes les grandes disciplines enseignées.

Le paragraphe II de l'article 6 concerne la qualité et les modes de désignation des personnalités extérieures à l'établissement.

Le texte encadre le choix pour 4 des 7 ou 8 personnalités extérieures ; par dérogation aux dispositions de l'article L. 719-3 mentionnées ci-dessus :

- l'une d'entre elles doit être titulaire d'un diplôme dans l'université et exercer une activité professionnelle hors de cette dernière depuis au moins deux ans ;

- au moins deux autres des personnalités extérieures doivent être désignées au titre « des entreprises et des autres activités économiques et sociales » ;

- en outre, le CA comprendra un représentant du conseil régional désigné par ce dernier.

L'ensemble des personnalités extérieures seraient nommées par le président de l'université, la liste de ces membres devant cependant être approuvée par les membres élus du CA.

Enfin, leur mandat est fixé à 4 ans, par symétrie avec le mandat des autres membres du conseil.

· Les compétences du conseil d'administration

Le paragraphe III de l'article 6 complète les missions du conseil d'administration. Outre les missions qui lui sont aujourd'hui dévolues, ses prérogatives s'étendraient à l'approbation des contrats signés par le président, sur les créations de fondations - prévues à l'article 23 du projet de loi - à l'adoption du règlement intérieur de l'université et des règles concernant les examens ainsi qu'à l'approbation du rapport annuel d'activité que le président devra désormais présenter. Précisons qu'il s'agit là d'une disposition classique, puisque que cette dernière compétence relève du conseil d'administration dans tous les autres types d'établissements publics.

Si le CA continue à fixer, dans le respect des priorités nationales, la répartition des emplois qui lui sont alloués par les ministres compétents, le projet de loi précise que le pouvoir de proposition en la matière revient au président. Ces précisions apparaissent utiles afin d'éviter une concentration illogique et inopportune des pouvoirs en faveur du président.

Par ailleurs, le paragraphe III prévoit que les comptes de l'établissement, sur lesquels le CA délibère, feront désormais l'objet d'une certification annuelle par un commissaire aux comptes.

Enfin, s'agissant de la possibilité pour le CA de déléguer certaines de ses attributions au président, le projet de loi exclut de cette faculté les compétences du CA relatives à l'approbation du contrat d'établissement, au vote et à l'approbation des comptes, à l'adoption du règlement intérieur ainsi, bien entendu, que l'approbation du rapport annuel d'activité présenté par ledit président. L'avant-dernier alinéa prévoit cependant que, dans les conditions qu'il lui appartient de définir, le CA peut déléguer au président le pouvoir d'adopter les décisions modificatives du budget. Il s'agit par là de trouver un équilibre dans la répartition des compétences, tout en permettant une gestion réactive de l'établissement.

Enfin, compte tenu à la fois de la liberté pour le conseil d'administration de fixer précisément le nombre de ses membres au sein de la fourchette établie et du fait que le président peut être ou non issu de l'université concernée, le nombre de membres du CA peut être pair ou impair. C'est pour prendre en compte cette dernière éventualité que le dernier alinéa du paragraphe I de l'article donne voix prépondérante au président en cas de partage des votes.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement la diminution du nombre de membres du conseil d'administration ; elle a, dans la première partie du présent rapport, largement évoqué les inconvénients majeurs qui s'attachent, à l'heure actuelle, à la composition pléthorique de ces conseils.

Par ailleurs, la nouvelle répartition des sièges entre catégories, qui bénéficie surtout aux personnels enseignants et aux personnalités extérieures, lui semble tout à fait logique et souhaitable, compte tenu de la nature des compétences du conseil d'administration. Les universités bénéficieront de l'apport d'un nombre plus important de personnalités extérieures, aux expériences plus diverses qu'aujourd'hui, et votre commission s'en réjouit.

Le fait qu'un diplômé de l'université, mais ayant acquis une expérience professionnelle hors de cette dernière, participe désormais au CA est riche de sens. N'est-il pas, en effet, bien placé pour s'intéresser tout particulièrement à la qualité des formations et des diplômes ainsi qu'aux résultats de l'université, en termes d'insertion professionnelle de ses diplômés ?

Les représentants des entreprises doivent, eux aussi, participer pleinement aux travaux du conseil car ils apportent leur éclairage sur l'évolution des besoins de l'économie ; le fait que les comptes doivent faire l'objet d'une certification par un commissaire aux comptes, outre qu'elle permettra un meilleur contrôle de ceux-ci, rendra aussi leur lecture plus aisée pour les représentants des entreprises, plus au fait des règles de la comptabilité privée que de celles de la comptabilité publique.

Enfin, le Sénat ne peut qu'approuver la participation au conseil d'un représentant du conseil régional. En effet, les régions disposent de compétences en matière de formation professionnelle, d'une vision globale de l'offre de formation et de l'organisation de l'enseignement supérieur et de la recherche sur leur territoire ainsi, par exemple, que dans d'autres domaines tels que le logement étudiant.

Votre commission vous proposera d'adopter cinq amendements à cet article :

- le premier précise que le nombre de membres du conseil est augmenté d'une unité lorsque le président exerce ses fonctions hors de l'université. Il s'agit d'un amendement de cohérence, lié au fait que le président puisse, le cas échéant, exercer ses activités hors de l'établissement. Dans ce cas, le nombre de membres du conseil d'administration doit nécessairement être augmenté.

- le deuxième amendement vise à organiser la désignation des personnalités extérieures afin qu'elles puissent participer à l'élection du nouveau président. Les personnalités extérieures à l'établissement seraient nommées, pour une durée de quatre ans, de la façon suivante :

- Celles qui représentent les collectivités territoriales seraient bien entendu désignées par ces dernières.

- Les autres personnalités extérieures à l'établissement seraient nommées par les membres élus du conseil d'administration sur proposition de la personne figurant à la première place de la liste des professeurs ayant obtenu la majorité des sièges.

Cette désignation serait donc démocratique. En outre, elle permettrait d'asseoir la légitimité des personnalités extérieures au sein du conseil d'administration.

- le troisième amendement propose qu'au titre des 7 à 8 personnalités extérieures membres du conseil d'administration, soient désignées « au moins deux chefs d'entreprise ou leurs représentants proposés par eux », plutôt que des personnes « désignées au titre des entreprises et des autres activités économiques et sociales ». En effet, cette dernière rédaction est trop vague, alors que l'objectif est bien de renforcer les échanges entre les milieux universitaires et les entreprises. Ceux-ci sont indispensables, notamment pour nourrir les réflexions du conseil sur la politique de recherche et l'évolution de l'offre de formation (tant initiale que continue) de l'université ;

- le quatrième amendement a pour objet de renforcer la représentation des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration. En effet, l'université s'inscrit dans un tissu local et l'implantation de ses établissements sur une ou plusieurs communes a un impact conséquent sur ces dernières. En outre, celles-ci peuvent prendre la compétence sur une partie des logements étudiants, dans les conditions prévues par l'article 66 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. C'est pourquoi, outre le représentant du conseil régional, votre commission propose que figure parmi les personnalités extérieures au moins un représentant des autres collectivités territoriales (communes, communautés d'agglomérations ou communautés urbaines) ;

- enfin, le dernier est un amendement de précision. Il prévoit que le mandat des membres élus du conseil d'administration court à compter de la première réunion convoquée pour l'élection du président et que les membres du conseil d'administration siègent valablement jusqu'à la désignation de leurs successeurs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 (article L. 712-5 du code de l'éducation) - Révision de la composition et des compétences du conseil scientifique

I. Le droit en vigueur

· La composition du conseil scientifique

L'article L. 712-5 du code de l'éducation fixe la composition du conseil scientifique de l'université et sa répartition entre ses différentes catégories de membres, ainsi que ses missions. Cette répartition est la suivante :

1° de 60 à 80 % des personnels, avec une répartition interne entre les différentes catégories de personnels ;

2° de 7,5 à 12,5 % de représentants des étudiants de troisième cycle ;

3° de 10 à 30 % de personnalités extérieures qui peuvent être des enseignants-chercheurs ou des chercheurs appartenant à d'autres établissements.

· Les missions du conseil scientifique

Le dernier alinéa de l'article L. 712-5 du code de l'éducation détermine les missions du conseil scientifique, à savoir :

- un pouvoir de proposition, au conseil d'administration, sur les orientations des politiques de recherche, sur la documentation scientifique et technique, ainsi que sur la répartition des crédits de recherche ;

- une compétence consultative sur les programmes de formation initiale et continue, sur la qualification à donner aux emplois d'enseignants-chercheurs et de chercheurs vacants ou demandés, sur les programmes et contrats de recherche proposés par les diverses composantes de l'université, sur les demandes d'habilitation à délivrer des diplômes nationaux, sur les projets de création ou de modification des diplômes d'établissement et sur le contrat d'établissement ;

- une mission de liaison entre l'enseignement et la recherche, notamment dans le 3e cycle.

II. Les dispositions du projet de loi

· La composition du conseil scientifique

L'article 7 du projet de loi propose une modification du 2° de l'article L. 712-5 afin de renforcer la représentation des étudiants de 3e cycle au sein du conseil scientifique. De 7,5 à 12,5 % aujourd'hui, celle-ci passerait à une fourchette de 10 à 15 %.

Précisons qu'en contrepartie l'une des deux autres catégories représentées perdra un membre.

· Les missions du conseil scientifique

L'article 10 du projet de loi confirme le rôle consultatif du conseil scientifique mais il révise son pouvoir de proposition, ramené à la possibilité d'émettre des voeux mais non plus des propositions.

Ses champs d'intervention ne sont pas modifiés. Toutefois sa mission de liaison entre l'enseignement et la recherche sera plus complètement affirmée, avec la suppression de la référence au 3e cycle, qui n'est pas le seul cycle où doit être assurée cette mission.

III. La position de votre commission

· La composition du conseil scientifique

Cette meilleure contribution des doctorants à la politique scientifique de l'université peut être en quelque sorte considérée comme la contrepartie de la faible diminution de la part relative des étudiants au sein du conseil d'administration de l'université prévue à l'article 6 du projet de loi.

Votre commission estime cette répartition plus conforme aux missions respectives de ces deux conseils. En effet, la participation des doctorants peut s'avérer plus pertinente et constructive au sein du conseil scientifique.

Elle s'étonne, en revanche, de l'absence de représentation des personnes bénéficiant de la formation continue au sein du conseil scientifique. Celle-ci est spécifiquement prévue au sein des deux autres conseils et elle s'explique mal pourquoi tel ne serait pas le cas au sein d'un conseil qui a pourtant vocation à être consulté sur les programmes de formation initiale et continue. C'est pourquoi elle proposera un amendement dans ce sens.

· Les missions du conseil scientifique

Votre commission est favorable à ce que les compétences respectives des trois conseils de l'université soient mieux identifiées et que celles du conseil d'administration soient clairement affirmées, ainsi que sa légitimité.

La possibilité pour le conseil scientifique, comme pour le CEVU d'ailleurs, de présenter des voeux ne figurait pas dans l'avant-projet de loi. Votre président et votre rapporteur s'en étaient d'ailleurs émus auprès de la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. En effet, ils regrettaient que ces deux conseils ne puissent plus s'autosaisir si le conseil d'administration ne les y invitait pas. C'est pourquoi votre rapporteur envisageait de proposer au Sénat des amendements tendant à permettre aux conseils de formuler des voeux.

Votre commission se réjouit, par conséquent, de la rédaction ainsi proposée. Il doit être clair néanmoins que cette faculté ne devra pas ralentir les processus de décision ou interférer avec eux. Elle ne doit pas venir amoindrir la légitimité du conseil d'administration mais enrichir ses réflexions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 (article L. 712-6 du code de l'éducation) - Révision des compétences du conseil des études et de la vie universitaire

I. Le droit en vigueur

L'article L. 712-6 du code de l'éducation fixe la composition du conseil des études et de la vie universitaire de l'établissement et sa répartition entre ses différentes catégories de membres, ainsi que ses missions.

Rappelons que ce conseil est composé de :

- 75 à 80 % de membres répartis à parts égales entre les représentants des enseignants-chercheurs et enseignants, d'une part, et les représentants des étudiants, d'autre part ;

- 10 à 15 % de représentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service ;

- 10 à 15 % de personnalités extérieures.

Le dernier alinéa de l'article octroie au conseil un pouvoir :

- de proposition, au conseil d'administration, sur les orientations des enseignements de formation initiale et continue ;

- d'instruction des demandes d'habilitation et des projets de nouvelles filières ;

- de préparation des mesures de nature à permettre la mise en oeuvre de l'orientation des étudiants et la validation des acquis, à faciliter leur entrée dans la vie active, à favoriser les activités culturelles, sportives, sociales ou associatives offertes aux étudiants et à améliorer leurs conditions de vie et de travail ;

- d'examen des mesures relatives aux activités de soutien, aux oeuvres universitaires et scolaires, aux services médicaux et sociaux, aux bibliothèques et centres de documentation ;

- ainsi qu'un rôle de garant des libertés politiques et syndicales étudiantes.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 8 propose de modifier le dernier alinéa de l'article L. 712-6 du code de l'éducation relatif aux missions du conseil des études et de la vie universitaire. S'il étend le champ d'intervention de ce dernier à l'évaluation des formations, il limite en revanche l'ensemble de ce champ à l'exercice d'un simple pouvoir consultatif, mais assorti de la faculté d'émettre des voeux.

En outre, le dernier alinéa de l'article prévoit l'élection, au sein du CEVU, d'un vice-président chargé des questions de vie étudiante en lien avec les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires.

III. La position de votre commission

Par symétrie avec l'article précédent, votre commission adhère à cette définition plus claire des compétences respectives des trois conseils de l'université. Comme à l'article précédent, elle se réjouit qu'il ait été tenu compte dans la phase de finalisation du projet de loi du souhait du président et du rapporteur de votre commission de permettre au conseil des études et de la vie universitaire d'émettre des voeux, ceci avec le même objectif et dans le même esprit.

Votre commission vous proposera un amendement dont l'objet est double :

- il permet de garantir aux étudiants que le vice-président du CEVU en charge des questions de vie étudiante sera bien un étudiant. Cela semble aller de soi et figure dans l'exposé des motifs, mais il n'est pas inutile de le préciser ;

- en outre, il s'agit de faire apparaître clairement que ce vice-président devra se mettre en relation certes avec les CROUS mais non exclusivement car ils ne sont pas les seuls concernés par ces questions. Tel peut-être aussi le cas, par exemple, des collectivités territoriales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (article L. 712-6-1 du code de l'éducation) - Nouvelles dispositions relatives au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire

I. Le droit en vigueur

En application du code de l'éducation, la durée du mandat des membres élus des conseils est fixée à quatre ans, à l'exception des représentants des étudiants, pour lesquels elle est fixée à deux ans.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 9 du projet de loi propose d'insérer un nouvel article L. 712-6-1 afin de prévoir que les membres de ces deux conseils seront renouvelés à chaque renouvellement du conseil d'administration.

Par ailleurs, son premier alinéa pose clairement le principe de la représentation des grands secteurs de formation au sein de ces conseils. Rappelons qu'en application de l'article 8 du projet de loi, la représentation de toutes les grandes disciplines enseignées n'est plus imposée au sein du conseil d'administration.

III. La position de votre commission

Votre commission estime très logique de vouloir synchroniser le rythme d'élection des trois conseils. Par ailleurs, s'agissant de la représentation des différentes formations, elle juge souhaitable que celle-ci soit assurée au sein du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire. Il lui paraît plus pertinent d'évoquer les « grands secteurs de formation » plutôt que les « grandes disciplines ». Il s'agit, rappelons-le, des secteurs suivants : droit et économie, santé, sciences humaines et sociales et sciences dites dures.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 (article L. 719-1 du code de l'éducation) - Nouvelles modalités de désignation des membres élus des trois conseils

I. Le droit en vigueur

L'article L. 719-1 du code de l'éducation définit les modalités de désignation des membres élus des trois conseils de l'université : scrutin secret par collèges distincts et au suffrage direct. Ainsi qu'il a été précisé à l'article 8 du projet de loi, la durée des mandats est fixée à 4 ans pour les représentants des personnels et à 2 ans pour les représentants des étudiants.

Certaines des modalités d'élection sont communes à l'ensemble des représentants élus : scrutin de listes à un tour avec représentation proportionnelle au plus fort reste et possibilité de listes incomplètes. En revanche, alors que les personnels de l'université peuvent avoir recours au panachage, tel n'est pas le cas des étudiants.

Par ailleurs, le vote par procuration est admis par les électeurs empêchés de voter personnellement, mais pas le vote par correspondance.

Le code prévoit que nul ne puisse être élu à plus d'un conseil d'administration, ni siéger à plus de deux de ces conseils.

Enfin, en cas d'appartenance à plus d'un des trois conseils d'une même université, le droit de vote de la personne concernée pour l'élection du président est exercé par un suppléant.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 10 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 719-1. Il instaure un mode d'élection unique pour tous les représentants, identique à celui jusqu'ici utilisé pour l'élection des représentants des étudiants, à savoir que le panachage des listes, jusqu'ici autorisé pour l'élection des représentants des personnels, serait supprimé afin de favoriser la constitution d'équipes cohérentes. En revanche, la possibilité de listes incomplètes et la méthode du plus fort reste sont maintenues afin de garantir le pluralisme et la diversité.

Relevons que le projet de loi vise spécifiquement l'élection des personnes bénéficiant de la formation continue, dont les modalités n'étaient pas précisées dans la rédaction actuelle.

Pour l'élection au conseil d'administration des représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés, une prime majoritaire à la liste arrivée en tête est instaurée afin de favoriser l'émergence de majorités stables. Il est proposé, en effet, d'attribuer à la liste qui obtient le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié des sièges à pourvoir, les autres sièges étant répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle au plus fort reste.

En outre, l'article prévoit qu'en cas de vacance d'un siège, le nouveau membre est élu pour la durée du mandat de son prédécesseur restant à courir. Il s'agit ainsi d'assurer la cohésion des conseils.

Par ailleurs, deux dispositions aujourd'hui en vigueur sont supprimées :

- celle qui interdit l'élection d'une même personne à plus d'un conseil d'administration et sa participation à plus de deux conseils d'administration ;

- celle qui prévoit les modalités de suppléance d'une personne appartenant à plusieurs conseils pour l'élection du président de l'université. Il s'agit là de tenir compte du nouveau mode de désignation de ce dernier, désormais élu par le seul conseil d'administration.

Enfin, s'agissant des représentants des étudiants, le projet de loi prévoit l'élection de suppléants, ceci dans les mêmes conditions que les membres titulaires.

III. La position de votre commission

Votre commission comprend le souhait du Gouvernement de favoriser la constitution d'équipes de direction cohérentes au sein du conseil d'administration.

Votre rapporteur s'interroge néanmoins sur l'opportunité et la pertinence d'un dispositif qui tend à donner une prime majoritaire à la liste arrivée en tête, cette dernière participant en outre à la répartition proportionnelle au plus fort reste. Ce système lui semble favoriser un double risque : disciplinaire - en particulier dans les universités pluridisciplinaires - et clanique.

C'est pourquoi il apparaît nécessaire d'assurer une représentation pertinente des grands secteurs de formation au conseil d'administration, les décisions de gestion ne pouvant pas être prises en l'absence d'un représentant qualifié du secteur. En effet, les disciplines universitaires ont des taux d'encadrement (enseignant/étudiant) très différents ; ainsi, une discipline qui accueille un très grand nombre d'étudiants peut être très minoritaire dans le corps enseignant. Par ailleurs, un scrutin toutes disciplines confondues favorise les disciplines présentant des listes dissidentes qui seront ainsi parfois représentées des deux côtés au détriment de celles qui s'entendent sur une liste de gestion et ne figurent que sur une seule liste.

Par conséquent, votre commission vous proposera un amendement visant à limiter sensiblement ce risque en interdisant en quelque sorte la tentation d'une forme de « monopole » disciplinaire. Ainsi, l'un des grands secteurs de formation ne pourra pas exercer seul les compétences, dans la mesure où les listes devront permettre la représentation des quatre grands secteurs de formation, à savoir les disciplines juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et sociales, les sciences et technologies, et les disciplines de santé.

Cette disposition serait plus pertinente que celle de l'article L. 712-3 qui, dans sa rédaction actuelle, prévoit que « les statuts de l'université doivent s'efforcer de garantir la représentation de toutes les grandes disciplines enseignées ». Elle reprend, pour le CA, la démarche proposée à l'article 9 du projet de loi pour le conseil scientifique et le CEVU.

En revanche, votre commission approuve les autres modifications proposées par l'article 13 du projet de loi. En particulier, la possibilité pour les étudiants d'élire systématiquement des suppléants favorisera une meilleure représentation des élus étudiants aux conseils, le titulaire étant parfois empêché d'assister aux séances pour suivre ses cours.

A cet égard, elle estime cependant nécessaire de préciser que la participation d'un suppléant ne s'envisage qu'en cas d'absence du membre titulaire et elle vous proposera un amendement en ce sens. En effet, l'élection - souhaitable - de suppléants ne doit pas conduire à réunir des conseils pléthoriques.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV - Les composantes

Article 11 (article L. 713-1 du code de l'éducation) - Évolution des modalités de création des composantes des universités

I. Le droit en vigueur

Les universités françaises se caractérisent par une organisation institutionnelle confédérative. Elles sont en effet un assemblage de structures, dénommées composantes, de tailles disparates et aux statuts divers, qui bénéficient par tradition d'un poids important dans le gouvernement des universités.

Ces composantes sont soit de création récente, soit antérieures à la création même des universités dont elles font partie. L'usage du terme ancien de faculté subsiste ainsi encore, pour rappeler un passé parfois prestigieux.

L'article L. 713-1 du code de l'éducation énumère les diverses composantes que regroupent les universités. Il s'agit :

- des instituts ou écoles qui leur sont rattachés ;

- des unités de formation et de recherche (UFR) ;

- des départements, laboratoires et centres de recherche.

Chacune détermine ses statuts, qui sont approuvés par le conseil d'administration, et ses structures internes.

La création des instituts ou écoles ainsi que des UFR relève aujourd'hui du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). Il y a recours à un décret dans le premier cas, à un arrêté dans le second cas.

Les universités peuvent créer des laboratoires et centres de recherche de façon plus autonome, par délibération du conseil d'administration à la majorité des deux tiers de ses membres, sur proposition du conseil scientifique.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 11 a pour objet de conférer une plus grande autonomie aux universités dans leur organisation interne. Il vise donc à introduire plus de souplesse dans la constitution des structures internes, tout en garantissant un contrôle a posteriori par l'État.

Comme il le fait actuellement pour les départements, laboratoires et centres de recherche, le conseil d'administration pourra également créer directement, après avis du conseil scientifique, des unités de formation et de recherche (UFR), auparavant décidées par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Par ailleurs, le conseil d'administration disposera désormais d'un pouvoir de proposition pour la création des écoles et des instituts, lesquels seront ensuite créés par décret après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER).

III. La position de votre commission

Votre commission se réjouit que cet article donne ainsi aux universités une plus grande liberté en matière d'organisation de leurs structures internes.

Elle proposera cependant un amendement tendant, pour la création des écoles et instituts, à prévoir leur création par arrêté plutôt que par décret, ceci afin de simplifier et d'accélérer le processus de décision en la matière.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 (article L. 713-4 du code de l'éducation) - Unités de formation et de recherche de médecine, pharmacie et odontologie

I. Le droit en vigueur

Le paragraphe I de l'article L. 713-4 du code de l'éducation fixe un régime dérogatoire au bénéfice des unités de formation et de recherche (UFR) de médecine, de pharmacie et d'odontologie. Celles-ci ou, à défaut, les départements qui assurent ces formations, peuvent conclure, conjointement avec les centres hospitaliers régionaux et conformément aux dispositions du code relatives aux centres hospitaliers et universitaires (CHU), des conventions destinées à déterminer la structure et les modalités de fonctionnement du CHU. Ces conventions sont soumises à l'approbation du président de l'université.

Mais le code donne compétence au directeur de l'unité ou du département pour signer ces conventions au nom de l'université et pour prendre toutes les décisions découlant de leur application. Il est également l'ordonnateur secondaire de droit des recettes et des dépenses.

Précisons qu'en application des dispositions régissant la comptabilité publique, il existe différentes catégories d'ordonnateur :

- l'ordonnateur principal : le président ou le directeur de l'établissement ;

- les ordonnateurs secondaires de droit : les directeurs d'UFR de médecine, pharmacie et odontologie, que l'on vient de mentionner, ainsi que les directeurs des écoles et instituts internes aux universités ;

- les ordonnateurs secondaires désignés : les responsables des composantes et services communs pouvant être désignés ordonnateurs secondaires par l'ordonnateur principal pour l'exécution de leur budget propre.

L'ordonnateur a pour fonction d'élaborer le projet de budget de l'établissement, complété par un projet de budget de gestion, il ordonne l'exécution du budget en recettes et en dépenses, il peut créer des régies d'avances et de recettes, il anime la politique des achats et passe les marchés, il conclut enfin tous les accords, contrats et conventions après accord du conseil d'administration.

Enfin, le paragraphe I de l'article L. 713-4 du code de l'éducation prévoit que les ministres compétents affectent directement aux UFR les emplois hospitalo-universitaires attribués à l'université.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 12 du projet de loi aménage ce régime dérogatoire dont bénéficient les unités de formation et de recherche (UFR) de médecine, de pharmacie et d'odontologie.

Il prévoit qu'outre l'approbation par le président d'université, les conventions devront être votées par son conseil d'administration.

Il propose de supprimer la compétence de droit d'ordonnateur secondaire des recettes et des dépenses du directeur de l'unité ou du département, qui deviendrait donc ordonnateur secondaire désigné, le président d'université pouvant lui déléguer sa signature.

Poursuivant la même logique, l'article prévoit que les emplois hospitalo-universitaires seront désormais affectés par le ministre à l'université. A l'heure actuelle, rappelons qu'aux termes de l'article L. 952-21 du code de l'éducation, les effectifs sont fixés, pour chaque centre et pour chaque catégorie, par décision commune des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé et qu'en application de la dernière phrase du paragraphe I de l'article L. 713-4, ils sont affectés directement aux unités de formation et de recherche de médecine, de pharmacie et d'odontologie.

III. La position de votre commission

Au travers de cet article, l'objectif est d'affirmer, dans une logique d'autonomie, le rôle du président et du conseil d'administration sur les composantes de l'université.

Votre commission partage le souhait d'un vote préalable des conventions hospitalo-universitaires par le conseil d'administration de l'université avant qu'elles puissent être exécutées, l'approbation par le président d'université étant en outre maintenue.

En revanche, si elle comprend la nécessité de s'assurer que la stratégie des UFR de médecine, de pharmacie et d'odontologie s'inscrive dans celle de l'université dans son ensemble, elle n'adhère pas à la solution proposée par le projet de loi à cet effet.

Elle vous proposera deux amendements à cet article :

- le premier précise que les conventions hospitalo-universitaires respectent les orientations stratégiques du projet pluriannuel d'établissement, notamment dans le domaine de la recherche biomédicale.

En effet, l'activité et l'autonomie de ces UFR doivent s'exercer dans le cadre de la stratégie globale de l'université. Il apparaît notamment nécessaire de favoriser le développement de la recherche médicale pluridisciplinaire ainsi que le dialogue entre les différentes composantes de l'université dans ces domaines.

- Votre commission souhaite rassurer ceux qui craignent que les UFR n'aient à souffrir des nouvelles modalités proposées pour l'affectation des emplois hospitalo-universitaires.

A cette fin, elle vous propose de préciser que les emplois hospitalo-universitaires sont affectés dans le respect des dispositions de l'article L.952-21 du code, dont le dernier alinéa prévoit qu'ils sont « fixés, pour chaque centre et pour chaque catégorie, par décision commune des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE V - Le comité technique paritaire

Article 13 (article L. 951-1 du code de l'éducation) - Élargissement des responsabilités et compétences

I. Le droit en vigueur

Les personnels des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel rassemblent plus de 130 000 personnes, dont environ 40 % exercent des fonctions autres que celles d'enseignant. Les effectifs d'enseignants ont augmenté de plus de 30 % en 10 ans et environ 80 % des enseignants de l'enseignement supérieur sont affectés dans des universités, 11 % l'étant dans les IUT, 1,5 % dans les instituts ou écoles rattachés et 8 % dans les autres types d'établissement.

Ces personnels participent à des organes consultatifs et à des instances paritaires, dont les commissions administratives paritaires (CAP) et la commission paritaire d'établissement (CPE). En revanche, en dépit du statut régissant la fonction publique, les universités ne disposent pas à l'heure actuelle de comité technique paritaire.

Rappelons que les CAP sont consultées notamment sur des décisions de gestion du personnel : titularisation, établissement de la liste d'aptitude en cas de recrutement dans un corps, notation, avancement d'échelon, détachement, décisions portant refus de formation... Elles sont composées à parité de représentants du personnel et de représentants de l'administration.

En application de l'article L. 953-6 du code de l'éducation, la CPE est composée d'un nombre égal de représentants de l'administration et de représentants des corps de personnels ingénieurs, techniques, administratifs, de recherche et de formation (ITARF), ainsi que dans les conditions fixées par le dernier alinéa du même article, des personnels de l'administration scolaire et universitaire (ASU) ainsi que des personnels des bibliothèques.

En vertu du cinquième alinéa de cet article, elle prépare les travaux des CAP des corps des personnels mentionnés ci-dessus et les travaux des conseils des établissements pour ce qui concerne l'organisation générale des services, leur fonctionnement, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, les dispositifs de formation, d'évaluation ou l'action sociale des personnels. En outre, elle joue le rôle de pré-comité technique paritaire dans les établissements qui en disposent.

La CPE est créée par décision du chef d'établissement. Elle peut également être commune à plusieurs établissements ; dans ce cas, elle est créée par décision conjointe des chefs d'établissement concernés.

II. Les dispositions du projet de loi

Le paragraphe I de l'article 13 introduit un nouvel article dans le code (L. 951-1-1) afin de prévoir la mise en place, dans chaque université, d'un comité technique paritaire (CTP). Il serait créé par décision du président, après délibération du conseil d'administration.

Il devra être consulté, comme tout CTP, et en application des règles de la fonction publique, notamment sur les questions relatives aux problèmes généraux de l'établissement, aux conditions générales de son fonctionnement, aux règles statutaires et aux problèmes d'hygiène et de sécurité. Mais au-delà de ces attributions « classiques », le projet de loi propose qu'il soit en outre consulté sur la politique de gestion des ressources humaines de l'université.

Tirant les conséquences de cette novation, le paragraphe II de l'article propose de modifier le cinquième alinéa de l'article L. 953-6 du code de l'éducation relatif aux commissions paritaires d'établissement (CPE). En effet, afin d'éviter que les deux organismes n'entrent en concurrence pour l'exercice de compétences similaires, la CPE ne serait plus conduite à préparer les travaux des conseils pour ce qui concerne les problèmes généraux d'organisation et de fonctionnement des services, ce pouvoir consultatif étant désormais dévolu aux CTP.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite qu'avec la création de comités techniques paritaires, les universités respectent enfin le statut général de la fonction publique sur ce point.

Votre commission vous proposera deux amendements à cet article :

le premier vise à étendre les comités techniques paritaires et leurs nouveaux modes de création à tous les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

le second amendement fait référence à l'article relatif aux CTP de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

Le fait de conférer au CTP créé dans les universités une compétence plus large que celles prévues par le droit de la fonction publique, pourrait laisser supposer que cette prérogative est exclusive des autres. Il n'en est évidemment rien, mais votre commission propose de faire référence au texte en vigueur dans la fonction publique, afin de clarifier l'interprétation que certains pourraient faire du texte proposé et rassurer ainsi les personnels concernés.

Le CTP connaîtra donc également des problèmes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des services, au recrutement des personnels, ainsi que des projets de statuts particuliers.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI - Le contrat pluriannuel d'établissement

Article 14 (article L. 711-1 du code de l'éducation) - Renforcement de la contractualisation

I. Le droit en vigueur

Le cinquième alinéa de l'article L. 711-1 du code de l'éducation prévoit que les activités de formation, de recherche et de documentation peuvent faire l'objet de contrats d'établissement pluriannuels dans le cadre de la carte des formations supérieures.

Il s'agit des contrats quadriennaux, conclus entre chaque université et l'État, que votre rapporteur a évoqués dans l'exposé général du présent rapport. Précisons que ces contrats fixent certaines obligations des établissements et prévoient les moyens et emplois correspondants, pouvant être mis à disposition par l'État, l'attribution de ces moyens s'effectuant annuellement bien entendu dans les limites prévues par la loi de finances.

Les établissements doivent rendre compte périodiquement de l'exécution de leurs engagements et leurs rapports sont soumis à l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AÉRES). A cet égard, votre rapporteur rappelle qu'à l'occasion de l'examen de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, à l'initiative de sa commission spéciale, le Sénat avait donné compétence à cette nouvelle agence d'évaluation non seulement en matière de recherche mais aussi d'enseignement supérieur. Désormais, il est ainsi clairement affirmé que l'AÉRES a la responsabilité d'évaluer les universités en tenant compte de l'ensemble de leurs missions.

Rappelons que cette agence, mise en place en janvier 2007, est une autorité administrative indépendante, qui se substitue au Conseil national d'évaluation (CNE) et au Comité national d'évaluation de la recherche (CNER). Outre l'évaluation de l'ensemble des activités des établissements d'enseignement supérieur et de recherche, elle a pour mission de donner son avis sur les procédures mises en place pour évaluer les personnels et sur les conditions dans lesquelles ces procédures sont mises en oeuvre. Elle doit veiller à faire converger les pratiques d'évaluation des personnels.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 14 du projet de loi propose de modifier le cinquième alinéa de l'article L. 711-1 du code de l'éducation afin de rendre obligatoire la conclusion de contrats d'établissement pluriannuels entre les universités et l'État, alors qu'elle n'est aujourd'hui que facultative.

III. La position de votre commission

Votre commission partage ce souhait : la modification est limitée dans la forme mais d'une forte portée symbolique, même si on peut penser que l'ensemble des établissements contractualiseront avec l'État.

En outre, le Sénat avait introduit une disposition similaire dans la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, afin de donner un caractère obligatoire à la conclusion des contrats pluriannuels entre l'État et les établissements publics de recherche, dont l'article L. 311- du code de la recherche prévoyait qu'elle n'était que facultative.

Cette disposition tend à conforter l'esprit de responsabilisation que véhicule le projet de loi. En effet, la procédure et la pratique contractuelles qui se sont développées au cours du temps entre l'État et les universités ont sensiblement contribué à l'amélioration de l'évaluation de ces dernières. Cet article tend donc à traduire pleinement la réforme de l'évaluation dans le code de l'éducation.

Votre commission estime qu'il convient de mieux mettre en regard le présent projet de loi et les dispositions de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche. Elle souhaite qu'il soit clair que les ambitions du présent texte s'inscrivent pleinement dans le nouveau cadre tracé en 2006, notamment pour ce qui concerne le renforcement de la coopération entre les établissements d'enseignement supérieur ainsi qu'entre ceux-ci et les autres acteurs de la recherche.

Dans cet esprit, votre commission vous proposera un amendement précisant que le contrat pluriannuel d'établissement prévoit, le cas échéant, les modalités de la participation de l'établissement à un pôle de recherche et d'enseignement supérieur.

Rappelons que la création des PRES a été prévue à l'article L. 344-1 du code de la recherche, qui dispose que : « Plusieurs établissements ou organismes de recherche ou d'enseignement supérieur et de recherche, publics ou privés, y compris les centres hospitaliers universitaires ainsi que les centres de lutte contre le cancer, et dont au moins un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, peuvent décider de regrouper tout ou partie de leurs activités et de leurs moyens, notamment en matière de recherche, dans un pôle de recherche et d'enseignement supérieur afin de conduire ensemble des projets d'intérêt commun. Ces établissements ou organismes peuvent être français ou européens. »

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 14 (article L. 711-1 du code de l'éducation) - Contrôle de gestion et d'aide à la décision

Un certain nombre de critiques ont été formulées, y compris par la Cour des comptes, sur la gestion des universités. Compte tenu des nouvelles compétences et responsabilités qui leurs seront confiées, il est d'autant plus urgent de remédier aux insuffisances des outils dont un certain nombre dispose pour le contrôle de leur gestion ou pour leurs systèmes d'information.

C'est pourquoi votre commission souhaite que les universités se dotent d'un outil de contrôle de gestion et d'aide à la décision, de nature à leur permettre d'assumer l'ensemble de leurs missions, compétences et responsabilités ainsi que d'assurer le suivi du contrat pluriannuel d'établissement. Cette disposition s'appliquerait également aux autres établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, puisque nous proposons qu'ils puissent aussi accéder à l'autonomie et exercer de nouvelles responsabilités, et qu'ils contractualisent pratiquement tous avec l'État. Elle figurerait à l'article L. 711-1 du code de l'éducation.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel en ce sens.

TITRE III - LES NOUVELLES RESPONSABILITÉS DES UNIVERSITÉS

Le titre III du projet de loi, qui comprend deux chapitres, confère de nouvelles responsabilités aux universités :

- elles exerceront certaines d'entre elles dès l'entrée en vigueur de la loi, en application du chapitre 1er de ce titre ;

- d'autres compétences seront optionnelles : les établissements pourront décider de les exercer ou non, soit directement par délibération du conseil d'administration, soit après une décision de l'État contrôlant leur capacité à exercer ces nouvelles responsabilités.

Votre commission vous propose d'adopter cette division et son intitulé.

CHAPITRE 1ER - Les responsabilités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines

Le chapitre 1er du titre III comprend deux articles, qui proposent aux universités des responsabilités et des compétences élargies en matière budgétaire et de ressources humaines.

Précisons qu'il convient de l'articuler avec l'article 32 du projet de loi. Celui-ci prévoit que l'ensemble des dispositions de ce chapitre s'appliqueront de plein droit à toute université dans un délai de 5 ans à compter de la publication de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter cette division et son intitulé.

Article 15 (articles L. 712-8 et L. 712-9 du code de l'éducation) - Responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion de ressources humaines

Cet article tend à insérer une nouvelle section au sein du chapitre II du titre premier du livre VII du code de l'éducation, consacré aux responsabilités et compétences élargies.

A l'heure actuelle, le budget de l'université ne retrace pas l'ensemble des ressources consacrées par l'établissement à sa mission de service public. En effet, certains crédits tels que les rémunérations des personnels enseignants, administratifs et techniques (à l'exception des personnels contractuels rémunérés par les budgets propres des établissements), les bourses et les maîtrises d'ouvrage non déléguées aux établissements ne figurent pas dans les comptes financiers des établissements. D'autres ressources sont aussi exclues du budget des universités telles que les subventions et dotations en emplois des organismes de recherche allouées aux laboratoires, ou les ressources gérées par des structures extérieures aux universités.

En moyenne, les subventions de l'État représentent entre 55 et 65 % des ressources totales des universités, hors salaires des personnels, celles des collectivités territoriales de l'ordre de 5 %, 35 à 40 %, provenant des ressources propres.

I. Les dispositions du projet de loi

Cet article majeur du projet de loi tend à renforcer très sensiblement l'autonomie des universités.

A. LES NOUVELLES RESPONSABILITÉS ET COMPÉTENCES (paragraphe I de l'article)

Les dispositions en la matière sont regroupées dans une nouvelle section 2 du chapitre II du titre Ier du livre VII du code de l'éducation (articles L. 712-8 et L. 712-9) pour ce qui concerne son volet budgétaire, et dans un nouveau chapitre IV du titre V du livre IX du code de l'éducation (articles L. 954-1 à L. 954-3) pour ce qui concerne son volet ressources humaines.


· Article L. 712-8 du code de l'éducation

Cet article confère aux universités des responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion de ressources humaines. Soit elles pourront choisir de les exercer dans un délai de 5 ans à compter de la publication de la loi, soit - ainsi qu'il a été dit ci-dessus et en application de l'article 35 du projet de loi - elles devront les exercer de plein droit à l'issue de ce délai.

Le texte proposé pour l'article L. 752-8 concerne le premier de ces deux cas de figure. Il précise que les universités peuvent demander à bénéficier de ces nouvelles responsabilités et compétences par délibérations statutaires du conseil d'administration - donc par vote à la majorité absolue des membres de ce dernier-, cette décision devant cependant être approuvée par un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'enseignement supérieur et de la recherche. En effet, l'État contrôlera a priori leur capacité à exercer ces nouvelles responsabilités avant de décider de leur dévolution. Il s'agit là d'un garde-fou, qui impose en outre une concertation poussée entre l'établissement et l'État en amont.

Ces responsabilités et compétences sont définies aux autres articles du code introduits par l'article 18 du présent projet de loi ; elles concernent la gestion du budget global, la définition des principes généraux de répartition des obligations de service des personnels enseignants et de recherche et le recrutement d'agents contractuels.


· Article L. 712-9 du code de l'éducation

L'article L. 712-9 (nouveau) du code de l'éducation prévoit la mise en place d'un budget global incorporant la masse salariale. Celui-ci s'accompagne d'une dotation de l'État à l'établissement, faisant l'objet d'un contrat pluriannuel ou d'un avenant au contrat en cours (II de l'article 16), et de la mise en place d'instruments d'audit interne et de pilotage financier et patrimonial destinés à renforcer la capacité de gestion de l'université.

Ces nouvelles responsabilités et compétences offrent également à l'université les outils pour une meilleure gestion des ressources humaines en autorisant un recrutement plus réactif, une gestion décentralisée des primes permettant de mieux récompenser les mérites individuels et une modulation des obligations de service des enseignants-chercheurs destinée notamment à permettre aux jeunes enseignants-chercheurs de se consacrer plus librement à leurs activités de recherche.

II. La position de votre commission

Votre commission se réjouit de la réelle autonomie à laquelle pourront ainsi accéder les universités qui en font le choix. Les développements de l'exposé général du présent rapport sur la situation actuelle en matière de gestion du budget et des ressources humaines suffisent à expliquer sa satisfaction.

Elle proposera cependant un amendement de précision à cet article, concernant le plafond d'emplois « budgétaires ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 (articles L. 954-1 à L. 954-3 du code de l'éducation) - Gestion des ressources humaines

Cet article comprend trois paragraphes. Le paragraphe I crée un chapitre IV au sein du Titre V du Livre IX du code de l'éducation. Ce chapitre comprendra les dispositions applicables aux universités bénéficiant de responsabilités et de compétences élargies.

I. Les dispositions du projet de loi

- Le paragraphe I de l'article 16 tend à insérer trois articles nouveaux au sein du code de l'éducation.

 L'article L. 954-1 (nouveau) du code de l'éducation autorise ainsi le conseil d'administration à définir, dans le respect des dispositions statutaires applicables, les principes généraux de répartition des obligations de service des personnels enseignants et de recherche entre les activités d'enseignement, de recherche et leurs autres tâches. La possibilité de modulation est encadrée afin que la continuité des missions d'enseignement de l'établissement soit assurée.

Il est important de souligner que ces dispositions s'appliqueront dans le respect prévu à l'article L. 952-4 du code qui dispose que les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs ont compétence exclusive pour effectuer la répartition des fonctions d'enseignement et des activités de recherche au sein d'un même établissement.

L'application de cet article L. 952-4 a donné lieu à une jurisprudence fournie. Ainsi, par exemple, l'arrêt Melki du Conseil d'État du 12 décembre 1984 a considéré que la répartition des fonctions d'enseignement par un conseil d'université était un acte susceptible de porter atteinte aux prérogatives des enseignants et qu'elle constituait donc une décision faisant grief et pouvant être déférée au juge administratif. En revanche, il a estimé que les statuts d'université pouvaient prévoir que cette compétence appartiendrait au conseil d'université siégeant en formation restreinte aux enseignants.

Dans l'arrêt Puiggali du 4 octobre 1995, le Conseil d'État a précisé que le président d'université n'avait pas le pouvoir de modifier la proposition qui lui était faite par les représentants des enseignants-chercheurs et qu'il ne pouvait l'écarter que pour des motifs tirés de son irrégularité ou de son inégalité.

 L'article L. 954-2 (nouveau) du code de l'éducation transfère au président de l'université la compétence d'attribution de toutes les primes aux personnels. Il autorise également le conseil d'administration à créer des dispositifs d'intéressement permettant d'améliorer la rémunération du personnel.

Précisons qu'il existe une variété de primes assez conséquentes dont certaines sont des primes scientifiques et d'autres d'ordre administratif.

 L'article L. 954-3 (nouveau) du code de l'éducation autorise le président à recruter, pour une durée déterminée ou indéterminée, des agents contractuels pour occuper des fonctions techniques ou administratives correspondant à des emplois de catégorie A et des agents contractuels pour assurer des fonctions d'enseignement et de recherche.

Par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 952-6, le président pourra ainsi recruter des enseignants ou des chercheurs ne figurant pas sur la liste nationale de qualification. Toutefois, la compétence de ces personnels sera garantie par une procédure de recrutement faisant appel à un comité de sélection mis en place par l'article 2 du présent projet de loi (article L. 952-6-1 nouveau du code de l'éducation).

- Le paragraphe II de l'article 16 prévoit que les conséquences de la mise en oeuvre des dispositions du paragraphe précédent ainsi que de celles de l'article 15 relatif aux responsabilités et compétences élargies feront l'objet d'un avenant aux contrats pluriannuels d'établissement en cours.

- Enfin, et pour tenir compte des nouvelles compétences exercées par les universités en matière de ressources humaines, le paragraphe III de l'article 16 supprime le deuxième alinéa de l'article L. 951-2 du code de l'éducation qui interdit aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de recruter par contrat à durée indéterminée des personnes rémunérées soit sur des crédits alloués par l'État ou d'autres collectivités publiques, soit sur leurs ressources propres.

II. La position de votre commission

Votre commission estime que cet article permettra à la fois d'améliorer l'organisation des activités au sein des établissements, de renforcer - ce qui s'avère absolument nécessaire - la capacité d'améliorer les rémunérations des personnels méritants et d'attirer des talents que la stricte grille des rémunérations de la fonction publique ne peut suffire à retenir, par comparaison avec la liberté de fixation de rémunérations dont dispose un certain nombre d'universités étrangères.

Le texte proposé ne porte pas atteinte au principe constitutionnel relatif à l'autonomie des enseignants-chercheurs en la matière, dans la mesure où il convient de distinguer entre la définition des principes généraux de répartition des obligations de service, qui relèverait de la compétence du conseil d'administration et la répartition individuelle de celles-ci entre les enseignants-chercheurs, qui continuerait d'être organisée par ces derniers, en application de l'article L. 952-4 du code de l'éducation.

Outre un amendement de précision, votre commission proposera à cet article un amendement prévoyant que les primes scientifiques sont accordées sur avis du conseil scientifique.

En effet, le président n'ayant pas nécessairement compétence pour apprécier la qualité des recherches scientifiques et la valorisation de leurs résultats dans tous les domaines, il apparaît souhaitable que le conseil scientifique soit amené à prononcer un avis sur l'attribution des primes scientifiques. La situation est différente pour les primes administratives.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Les autres responsabilités

Section 1 - Les compétences générales

Article 17 (article L. 612-3 du code de l'éducation) - Orientation pour l'accès au premier cycle universitaire

I. Le droit en vigueur

Les deux premiers alinéas de l'article L. 612-3 du code de l'éducation prévoit que :

- le premier cycle est ouvert à tous les titulaires du baccalauréat et à ceux qui ont obtenu l'équivalence ou la dispense de ce grade en justifiant d'une qualification ou d'une expérience jugées suffisantes conformément à l'article L. 613-5 ;

- tout candidat est libre de s'inscrire dans l'établissement de son choix. Il doit pouvoir, s'il le désire, être inscrit en fonction des formations existantes lors de cette inscription dans un établissement ayant son siège dans le ressort de l'académie où il a obtenu le baccalauréat ou son équivalent ou, en cas de dispense, dans l'académie où est située sa résidence. Lorsque l'effectif des candidatures excède les capacités d'accueil d'un établissement, constatées par l'autorité administrative, les inscriptions sont prononcées, après avis du président de cet établissement, par le recteur chancelier, selon la réglementation établie par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, en fonction du domicile, de la situation de famille du candidat et des préférences exprimées par celui-ci.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 17 maintient le principe de la liberté d'accès à l'enseignement supérieur pour tout bachelier. Il a pour objectif d'améliorer l'orientation des étudiants et de lutter contre l'échec en premier cycle universitaire.

A cet effet, il instaure une procédure de préinscription pour l'accès à l'université. Dans le but de permettre à chaque étudiant de choisir librement l'établissement dans lequel il souhaite poursuivre ses études, il prévoit, en outre, de supprimer la dispense nécessaire pour s'inscrire dans un établissement du ressort de l'académie où est située sa résidence.

III. La position de votre commission

Votre commission se réjouit de cette nouvelle mesure en vue de généraliser « l'orientation active » expérimentée dans certaines universités en 2007.

Votre rapporteur rappelle que la loi Faure de 1968 prévoyait quant à elle un dispositif « d'orientation sélective ». En effet, l'article 21 de la loi d'orientation du 12 novembre 1968 prévoyait l'organisation par les universités de stages d'orientation pour les étudiants nouvellement inscrits. A l'issue de ces stages, il pouvait leur être recommandé de choisir dans la même université d'autres études ou un cycle d'enseignement plus court adapté à une activité professionnelle. Dans ce cas, si un étudiant persévérait dans son choix initial et terminait sans succès l'année d'études il pouvait être appelé au début de l'année suivante à suivre un nouveau stage dont les conclusions devaient être cette fois obligatoires.

Ces dispositions n'ont certes jamais été appliquées mais il est intéressant de constater que 40 ans plus tard nous sommes loin d'un dispositif qui, bien que voté en 1968, ferait hurler plus d'un étudiant.

Pourtant, c'est bien en améliorant les dispositifs d'orientation et en remédiant au gaspillage collectif et individuel de la sélection par l'échec que l'université retrouvera la capacité et les moyens de dispenser des formations de qualité à des étudiants motivés, qui auront la satisfaction de réussir leur insertion professionnelle.

Il s'agit là d'un impératif absolu, compte tenu notamment de la nécessité pour notre pays d'améliorer le niveau de formation des jeunes et d'accroître le nombre de diplômés afin de se maintenir dans l'économie de la connaissance.

A cet article, votre commission vous proposera d'adopter un amendement tendant à améliorer l'orientation, en toute connaissance de cause, des étudiants. Il prévoit que les établissements d'enseignement supérieur doivent publier régulièrement des statistiques comportant des indicateurs de réussite, de poursuite d'études et d'insertion professionnelle de leurs étudiants et de leurs diplômés. Votre rapporteur le demande depuis plusieurs années et il s'agit là également de l'une des propositions du schéma national de l'orientation et de l'insertion professionnelle, remis le 27 mars 2007 par M. Pierre Lunel, délégué interministériel à l'orientation.

Cette transparence est une condition sine qua non du succès de la démarche « d'orientation active » engagée cette année et de la lutte contre l'échec de nos jeunes en 1er cycle universitaire.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 (article L. 811-2 du code de l'éducation) - Possibilité pour le président de confier certains emplois à des étudiants

I. Le droit en vigueur

L'article L.811-2 du code de l'éducation prévoit que les étudiants sont associés à l'accueil des nouveaux étudiants, à l'animation de la vie des établissements d'enseignement supérieur et aux activités d'aide à l'insertion professionnelle.

II. Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi autorise le président de l'université à recruter des étudiants inscrits en formation initiale dans un établissement public d'enseignement supérieur, notamment pour des activités de tutorat ou de service en bibliothèque.

III. La position de votre commission

Dans le schéma national de l'orientation et de l'insertion professionnelle, remis le 27 mars 2007, M. Pierre Lunel, délégué interministériel à l'orientation, estime que « combattre l'échec universitaire sous son double aspect de redoublement et d'abandon, appelle une mobilisation de la communauté universitaire. Au premier rang, les enseignants-chercheurs devront, dans le cadre de leur mission, davantage s'investir dans l'accueil et l'accompagnement des étudiants. Ils pourront, dans cette tâche, être appuyés par des tuteurs étudiants. »

Votre commission partage pleinement cette analyse. De même, elle soutient la mesure proposée par M. Lunel, tendant à ce que les universités qui le souhaitent puissent engager des tuteurs étudiants pour mieux accompagner les élèves du 1er cycle et puissent, si elles le souhaitent, reconnaître l'engagement de ces tuteurs soit par sa prise en compte dans le cursus sous forme d'ECTS, soit par une rétribution monétaire.

L'article 18 du projet de loi s'inscrit dans cette démarche. En outre, votre commission estime bien plus profitable pour un étudiant de pouvoir effectuer des activités de tutorat ou de service en bibliothèque que de travailler, par exemple, pour une entreprise de restauration rapide ou de livraison de pizzas.

Votre commission vous proposera un amendement ayant pour objet d'étendre la possibilité à tous les établissements du service public de l'enseignement supérieur, la possibilité de recruter ainsi des étudiants. Il n'y a en effet, pas de raison que seules les universités puissent bénéficier des possibilités qu'offre la loi. Les étudiants de ces établissements, ainsi que ces derniers, seraient sinon fondés à s'en plaindre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 811-3-1 du code de l'éducation) - Information et formation au bénéfice des élus étudiants

I. Le droit en vigueur

A l'heure actuelle, seul l'article L. 811-3 du code de l'éducation évoque la question de la formation des élus étudiants. Cet article précise les règles de représentativité des associations d'étudiants ayant pour objet la défense des droits et intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu'individuels, des étudiants. Il prévoit que ces associations « bénéficient d'aides à la formation des élus ».

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 21 du projet de loi tend à introduire une nouvelle disposition après cet article L. 811-3 afin d'aller plus loin dans cette voie. Il s'agit de faire bénéficier les étudiants élus aux différentes instances des universités d'une information ainsi que d'actions de formation leur permettant d'exercer leur mandat. Celles-ci seront assurées par les établissements eux-mêmes et seront également qualifiantes.

III. La position de votre commission

Cet article permet à la fois de préciser et de compléter les dispositions actuelles, puisqu'il vise directement les élus et qu'il tend à organiser à la fois leur information et leur formation.

En outre, le fait que cette dernière puisse être qualifiante permettra aux étudiants qui consacrent un temps non négligeable de leur emploi du temps à la représentation de leurs camarades de valoriser cette expérience dans leur cursus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (article L. 952-24 du code de l'éducation) - Association des chercheurs à la mission d'enseignement

I. Le droit en vigueur

L'article 20 crée une nouvelle section au chapitre II du titre V du Livre IX du code, consacré aux personnels de recherche, et il insère à cet effet un nouvel article L. 952-24.

II. Les dispositions du projet de loi

Cet article prévoit que les chercheurs des organismes de recherche, les chercheurs et les enseignants-chercheurs contractuels qui assurent des fonctions d'enseignement ou de recherche à l'université participent à la vie démocratique de l'établissement. A cette fin, ces derniers, parmi lesquels les allocataires de recherche-moniteurs, sont assimilés aux enseignants-chercheurs pour leur participation aux différents conseils et instances des universités.

III. La position de votre commission

Votre commission salue le fait que ces chercheurs et enseignants-chercheurs, y compris contractuels, puissent désormais ainsi participer au débat démocratique au sein des conseils et instances universitaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 (article L. 952-6 du code de l'éducation) - Nouvelle modalités de nomination des nouveaux enseignants-chercheurs

I. Le droit en vigueur

Les modalités de nomination des enseignants-chercheurs sont notamment définies par l'article L. 952-6 du code de l'éducation.

Ce dernier prévoit que la qualification des enseignants-chercheurs est reconnue par une instance nationale, sauf dispositions contraires des statuts particuliers.

Il dispose que « l'examen des questions individuelles relatives au recrutement, à l'affectation et à la carrière de ces personnels relève, dans chacun des organes compétents, des seuls représentants des enseignants-chercheurs et personnels assimilés d'un rang au moins égal à celui postulé par l'intéressé s'il s'agit de son recrutement et d'un rang au moins égal à celui détenu par l'intéressé s'il s'agit de son affectation ou du déroulement de sa carrière. Toutefois, les statuts particuliers des corps d'enseignants-chercheurs peuvent prévoir, dans les organes compétents en matière de recrutement, la participation d'enseignants associés à temps plein de rang au moins égal à celui qui est postulé par l'intéressé ainsi que d'universitaires ou chercheurs étrangers. »

Par ailleurs, le droit en vigueur prévoit, que par dérogation au statut général des fonctionnaires de l'État, des candidats peuvent être recrutés et titularisés à tout niveau de la hiérarchie des corps d'enseignants-chercheurs dans des conditions précisées par un décret en Conseil d'État qui fixe notamment les conditions dans lesquelles les qualifications des intéressés sont appréciées par l'instance nationale.

Précisons que les commissions de spécialistes de l'enseignement supérieur, compétentes en matière de recrutement des enseignants-chercheurs, sont régies par le décret n° 88-146 du 15 février 1988.

En application du décret du 6 juin 1984 modifié, la procédure de recrutement en vigueur repose sur la dissociation des compétences entre une instance nationale chargée d'apprécier la qualification professionnelle des candidats et les instances de l'établissement qui se prononcent sur le recrutement des personnes. Les candidats doivent être préalablement inscrits sur une liste de qualification aux fonctions de professeur ou de maître de conférences, établie au niveau national par le conseil national des universités. La qualification reste valable quatre ans et durant ce délai, les intéressés présentent leur candidature dans les universités où des emplois ont été déclarés vacants par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Les candidatures sont examinées par la commission de spécialistes de l'établissement, puis par le conseil d'administration, qui adresse les propositions au ministre ; ce dernier soumet à la signature du Président de la République les nominations des professeurs ou prononce celle des maîtres de conférences.

Ajoutons que le conseil d'administration n'est pas compétent pour recruter les enseignants-chercheurs ; il ne dispose d'aucune autre prérogative en la matière que celle de donner son avis sur la proposition formulée par la commission de spécialistes. S'il n'a pas pouvoir de modifier l'ordre de classement des candidats établi par cette commission, il a cependant celui de rejeter la totalité de la liste, notamment s'il estime que les candidats proposés ne correspondent pas aux besoins de l'établissement. Il peut se fonder sur l'insuffisance du nombre des candidats, sur l'indigence des dossiers présentés et, en application de l'arrêt du Conseil d'État, M. Gonzalez, du 26 avril 2000, « sur la nécessité de préserver l'excellence du corps professoral » ou encore sur des motifs tirés de la politique générale de l'université

Par ailleurs, pour l'accès au corps des professeurs des universités, d'autres modalités de recrutement existent ainsi qu'il a été dit précédemment : concours de l'agrégation pour les disciplines juridiques, politiques économiques et de gestion, et promotion interne des maîtres de conférence, sur proposition des établissements dans l'ensemble des disciplines.

II. Les dispositions du projet de loi

Dans le respect des garanties constitutionnelles attachées à leurs statuts, l'article 21 redéfinit la procédure de recrutement des enseignants-chercheurs pour la rendre plus réactive, plus ouverte et plus transparente (article L. 952-6-1 nouveau du code de l'éducation).

Il prévoit ainsi la création d'un comité de sélection, composé pour moitié au moins d'enseignants-chercheurs extérieurs à l'université, en lieu et place des actuelles commissions de spécialistes. Le comité pourra être constitué à tout moment, dès qu'un emploi aura été créé dans l'établissement ou déclaré vacant.

L'indépendance des enseignants-chercheurs est assurée à tous les stades de la nouvelle procédure : création et composition du comité de sélection, choix du candidat proposé à la nomination.

Le comité de sélection est créé par le conseil d'administration siégeant en formation restreinte aux représentants élus des enseignants-chercheurs, des chercheurs et des personnels assimilés. Il est obligatoirement composé d'enseignants-chercheurs et de personnels assimilés, d'un rang au moins égal à celui postulé par l'intéressé. Enfin, au vu de son avis motivé, c'est de nouveau le conseil d'administration siégeant en formation restreinte qui transmet au ministre le nom du candidat dont il proposera la nomination.

Les garanties entourant la compétence des futurs enseignants-chercheurs sont également préservées puisque seront uniquement admis à postuler les personnes figurant sur la liste de qualification établie par l'instance nationale compétente. L'article prévoit en outre que le comité est composé de personnes choisies en raison de leurs compétences, en majorité parmi les spécialistes de la discipline concernée.

Enfin, le comité de sélection se substituant aux commissions de spécialistes, ces dispositions ne remettent pas en cause la procédure de recrutement spécifique des professeurs, par concours nationaux d'agrégation de l'enseignement supérieur, dans les disciplines juridiques, politiques et économiques.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la nouvelle procédure ainsi proposée pour le recrutement des enseignants-chercheurs. Celle-ci devrait permettre une accélération du processus du recrutement de ces personnels, qui peut à l'heure actuelle s'étaler en moyenne sur une année. Il est évident que le dispositif en vigueur ne permet pas la réactivité nécessaire à l'embauche d'enseignants-chercheurs de qualité pour s'adapter aux besoins de l'université.

En outre, votre commission forme le voeu que ce dispositif permette de lutter contre une forme de « localisme », souvent dénoncé, y compris par les universitaires, ainsi qu'il a été mentionné dans l'exposé général du présent rapport.

Elle vous proposera trois amendements à cet article :

- le premier amendement précise que les recrutements d'agrégés ne doivent pas être visés par le texte, lors de leur première affectation, dans la mesure où ils font l'objet d'une procédure spécifique ainsi qu'il a été dit ci-dessus et à l'article 5 du présent projet de loi ;

- le second amendement assure une coordination et une cohérence entre les articles 21 et 5 du projet de loi, car le texte ne fait pas apparaître clairement que la désignation d'un enseignant-chercheur supposera que le président de l'université n'ait pas émis un avis défavorable à son affectation.

- le troisième amendement prévoit que « nul ne peut être promu professeur des universités s'il n'a pas accompli une mobilité d'au moins deux ans dans sa carrière. » En effet, l'une des critiques fréquemment portées contre les procédures de recrutement à l'université est leur caractère « localiste », avec tous les inconvénients que cela peut comporter, y compris en termes de qualité du recrutement et de fermeture des équipes sur elles-mêmes. Cette disposition obligera ceux qui veulent être promus dans un autre corps à la mobilité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 (article L. 711-1 du code de l'éducation) - Élargissement des possibilités d'investissement et de partenariat

I. Le droit en vigueur

Le sixième alinéa de l'article L. 711-1 du code de l'éducation prévoit que les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel peuvent prendre des participations, participer à des groupements et créer des filiales, ceux-ci dans la limite des ressources disponibles dégagées par leurs prestations de service à titre onéreux, l'exploitation des brevets et licences et la commercialisation des produits de leurs activités.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 22 autorise les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) à prendre des participations, à participer à des groupements et à créer des filiales au-delà des ressources dégagées par leurs activités de valorisation.

III. La position de votre commission

Votre commission se réjouit de la souplesse et de l'autonomie ainsi donnée aux EPSCP. Ceci lui apparaît essentiel pour qu'ils puissent développer leurs partenariats et renforcer leur coopération avec d'autres acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Section 2 - Les compétences particulières

Article 23 (article L. 719-11 du code de l'éducation) - Possibilité de créer des fondations

I. Le droit en vigueur

Les établissements peuvent, d'ores et déjà, participer à des fondations, notamment en application de la loi d'avril 2006 de programme pour la recherche, pour constituer des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES). Ils peuvent participer à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique ou à une fondation de coopération scientifique.

En revanche, ils sont souvent mal outillés pour recevoir des financements extérieurs, notamment ceux provenant du mécénat.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 23 tend à remédier à cette situation : il autorise les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) à créer, en leur sein, des fondations non dotées de la personnalité morale mais jouissant de la plénitude des règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique.

L'article L. 719-12 nouveau qu'il propose d'insérer dans le code de l'éducation en précise les modalités. L'absence de personnalité morale vise à alléger les coûts de structures en faisant assurer la gestion administrative et financière des fondations directement par les services de l'université. Toutefois, le capital de la fondation ne sera pas intégré au budget de l'établissement et sera soumis aux règles applicables aux comptes des fondations qui reposent sur les principes de la gestion privée.

Afin d'assurer la plus grande souplesse au dispositif, et conformément au principe d'autonomie, ces fondations, par dérogation au droit commun, pourront être créées par simple délibération du conseil d'administration. Un décret en Conseil d'État fixera toutefois les règles générales de fonctionnement qui leur seront applicables.

Enfin, le dispositif prévoit que les établissements pourront créer une ou plusieurs fondations, selon que leurs finalités sont généralistes ou spécialisées. Il ne fait pas obstacle à ce qu'ils participent à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique ou à une fondation de coopération scientifique.

III. La position de votre commission

Votre commission soutient cet article qui tend à favoriser le mécénat en faveur des universités. En effet, ainsi qu'il a été mentionné précédemment, leurs importants besoins de financement doivent les conduire à diversifier leurs sources de financement. Le mécénat peut constituer une voie d'augmentation de leurs ressources.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 24 (article L. 719-13 du code de l'éducation) - Faculté de demander le transfert de la propriété des biens mobiliers et immobiliers

I. Le droit en vigueur

L'article L. 762-2 du code de l'éducation - issu de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation - dispose que les établissements d'enseignement supérieur exercent, à l'égard des locaux qui leur sont affectés ou qui sont mis à leur disposition par l'État, les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation.

Depuis la réforme opérée par cette loi, les établissements publics d'enseignement supérieur sont donc maîtres d'ouvrage de droit commun des travaux de maintenance (grosses réparations, mise en sécurité) du patrimoine immobilier que l'État met à leur disposition, alors qu'auparavant ils n'avaient la responsabilité que des réparations locatives ou d'entretien. Les établissements sont aussi responsables de la programmation de l'ensemble de leurs opérations de maintenance ; les moyens apportés par l'État sont inscrits dans les contrats quadriennaux conclus entre ce dernier et les établissements.

La loi précitée a également ouvert à ces établissements la possibilité de se voir confier par l'État la maîtrise d'ouvrage d'opérations de construction ; actuellement, les maîtrises d'ouvrage de constructions universitaires sont exercées par les établissements dans environ 35 % des cas, par l'État (services rectoraux) à hauteur de 45 % et par les collectivités territoriales pour 20 % (dans ce dernier cas, l'article L. 211-7 du code de l'éducation s'applique). Il est précisé que toute opération de construction universitaire, quel que soit le maître d'ouvrage, fait l'objet d'un dossier d'expertise préparé par l'établissement et soumis à l'approbation de son conseil d'administration, avant d'être transmis pour agrément à l'administration centrale après avis du recteur.

La réforme de 1989 a donc entraîné une forte implication des établissements publics d'enseignement supérieur dans la gestion, la maintenance et le développement du patrimoine immobilier de l'État qu'ils utilisent pour l'accomplissement de leur mission de service public. Ils sont ainsi amenés, à ce titre, à compléter, au moyen de leurs ressources propres, les subventions qui leur sont allouées par l'État. Ils sont, par ailleurs, responsables des dommages résultant d'un défaut d'entretien de l'immobilier même si l'État en est le propriétaire.

N'ayant toutefois pas, selon les termes de l'article L. 762-2,  « le droit de disposition », les établissements ne peuvent procéder à l'aliénation des biens immobiliers qui appartiennent à l'État et dont ils n'ont plus l'utilité. Les établissements publics d'enseignement supérieur n'ont pas davantage la possibilité de délivrer des autorisations d'occupation temporaire du domaine public de l'État constitutives de droits réels, cette faculté, autorisée par le code du domaine de l'État depuis 1995, relève en fait du droit de disposition.

En revanche, les établissements peuvent consentir des autorisations d'occupation du domaine public «classiques», c'est-à-dire non constitutives de droits réels, à condition que ces dernières ne mettent pas en cause la destination des biens qui leur ont été remis par l'État et respectent le principe de spécialité des établissements.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article L. 719-13 nouveau, que l'article 24 du projet de loi tend à insérer dans le code de l'éducation, autorise l'État à transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition.

Il prévoit que ce transfert s'effectue à titre gratuit et prend, dans tous les cas où cela s'avère nécessaire, la forme d'une convention entre les parties visant la mise en sécurité du patrimoine après expertise contradictoire.

III. La position de votre commission

L'article 24 du projet de loi intéresse tout particulièrement votre commission, dans la mesure où elle s'est longuement penchée sur le problème de l'immobilier universitaire à l'occasion d'une mission d'information qu'elle a réalisée en 2003. Présidée par le président de votre commission, M. Jacques Valade, et ayant pour rapporteur votre rapporteur sur le présent projet de loi, cette mission concluait ainsi : « Si la réforme de 1989 a permis un accroissement important de l'autonomie des établissements dans le domaine immobilier, elle a surtout transféré les obligations du propriétaire et peu de droits. L'aboutissement de cette réforme consisterait logiquement à procéder au transfert de propriété du patrimoine immobilier de l'État au profit des établissements. » 11(*)

Le projet de loi, en reprenant l'une de ses propositions, répond donc pleinement aux attentes de votre commission. Elle rappelle cependant - et le rapport susmentionné s'en fait largement l'écho -, qu'une partie des bâtiments universitaires sont dans un état catastrophique. Les universités ne pourront donc sans doute pas toutes faire face aux frais considérables de remise en état qu'ils exigent. C'est pourquoi votre commission adhère à la proposition du Gouvernement de laisser à chaque établissement la faculté d'opter ou non pour la dévolution du patrimoine immobilier mis à sa disposition par l'État.

D'ailleurs, la quasi-totalité des immeubles utilisés par les établissements publics d'enseignement supérieur appartiennent à l'État. Toutefois, quelques établissements disposent de biens immobiliers propres (c'est-à-dire de biens leur appartenant en pleine propriété) ou utilisent des biens appartenant à des collectivités territoriales (tel est le cas, par exemple, de l'immeuble de la Sorbonne, qui appartient à la Ville de Paris).

C'est pourquoi, votre commission estime nécessaire de préciser que cet article s'applique exclusivement aux biens appartenant à l'État. Elle vous proposera un amendement dans ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 25 (article L. 719-4 du code de l'éducation) - Possibilité de vendre des biens

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 762-2 du code de l'éducation, les établissements ne disposent pas du « droit de disposition » sur les biens immobiliers qui appartiennent à l'État et dont ils n'ont plus l'utilité ; ils ne peuvent donc pas procéder à leur aliénation.

Ces biens doivent être remis dans ce cas à l'État (au ministère chargé de l'enseignement supérieur) qui peut soit les attribuer à un autre établissement, soit les affecter, moyennant le versement d'une indemnité, à un autre département ministériel, soit les remettre au service des domaines pour aliénation. Le produit des aliénations revient au budget général de l'État et le ministère concerné en récupère 90 %.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 25 du projet de loi revient sur cette disposition. Il propose de modifier l'article L. 719-4 du code de l'éducation afin d'étendre à la vente de biens les ressources dont peuvent disposer les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel pour l'accomplissement de leurs missions.

III. La position de votre commission

Dans le rapport susmentionné relatif au patrimoine immobilier universitaire, votre commission relevait qu'« une telle dévolution des biens immobiliers aux établissements, qui devrait s'opérer par voie législative et à titre gratuit, entraînerait diverses conséquences :

- les établissements deviendraient maîtres d'ouvrages de droit commun de toutes les opérations immobilières les concernant ;

- ils auraient l'obligation d'inscrire dans leur budget les amortissements correspondant à la dépréciation de leurs biens immobiliers ;

- ils auraient la possibilité, sous réserve du respect des principes de la domanialité publique, d'aliéner les biens immobiliers qui leur seraient devenus inutiles et de consentir des autorisations d'occupation de leur domaine public constitutives de droits réels. »

Ici encore, le projet de loi satisfait votre commission puisqu'il propose de donner une traduction législative à l'une de ses propositions.

C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 26 (article L. 711-8 du code de l'éducation) - Contrôle de la légalité des actes des universités

I. Le droit en vigueur

L'article L. 711-8 du code prévoit que le recteur d'académie, chancelier des universités, assiste ou se fait représenter aux séances des conseils d'administration des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Il précise que le recteur reçoit sans délai communication de leurs délibérations ainsi que des décisions des présidents et directeurs, lorsque ces délibérations et ces décisions ont un caractère réglementaire.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 26 du projet de loi prévoit qu'un rapport, établi chaque année par le recteur sur l'exercice du contrôle de légalité des actes de l'université, est rendu public.

III. La position de votre commission

Cette disposition a notamment pour objectif de lutter contre la pratique des « frais d'inscription illégaux », pratique très décriée ces dernières années par les étudiants, mais qui traduit aussi les besoins de financement des universités.

Votre commission y est favorable, l'autonomie des universités devant avoir pour corollaire un renforcement du contrôle de la légalité de ses actes.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 27 (article L. 233-1 du code de l'éducation) - Autonomie des conférences représentant les établissements

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 233-1 du code de l'éducation, la Conférence des chefs d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel est composée des présidents d'université, des directeurs des instituts et des écoles extérieurs aux universités, des responsables des grands établissements, des directeurs des écoles normales supérieures et des responsables des écoles françaises à l'étranger.

Le deuxième alinéa de cet article précise que la conférence plénière est présidée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Elle élit en son sein un vice-président et un bureau pour une durée de deux ans. Elle étudie toutes les questions intéressant les établissements qu'elle représente. Elle peut formuler des voeux à l'intention du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Son troisième alinéa dispose que les présidents d'université, les responsables des grands établissements et les directeurs d'écoles normales supérieures, d'une part, les directeurs des écoles, instituts et autres établissements relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur et habilités à délivrer un diplôme d'ingénieur, d'autre part, se réunissent séparément pour examiner les questions qui les concernent. Chacune de ces conférences est présidée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur et élit un vice-président et un bureau pour une durée de deux ans.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 27 du projet de loi prévoit de rendre autonomes la Conférence des chefs d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et la Conférence des présidents d'université.

Son paragraphe I propose de modifier l'article L. 233-1 du code de l'éducation, afin de prévoir que la présidence de chacune de ces conférences ne sera plus assurée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur mais par une personnalité élue en son sein.

En outre, l'article L. 233-2 nouveau, que son paragraphe II propose d'introduire dans le code, dispose que les membres de la Conférence des présidents d'université (CPU) pourront donner mandat au président pour qu'il assure en justice et à l'égard des tiers la représentation de leurs intérêts collectifs.

III. La position de votre commission

Votre commission estime qu'il s'agit là d'un premier pas en vue de renforcer l'autonomie de ces conférences. Elle souhaite aller plus loin et donner suite à une revendication de longue date des présidents d'université, en donnant la personnalité morale à la Conférence des présidents d'université (CPU) et à la Conférence des responsables des grands établissements et des directeurs d'écoles normales supérieures. Elle vous proposera deux amendements en ce sens.

Ces conférences, qui pourront se constituer en association, pourront percevoir des subventions de l'État et des autres collectivités publiques, ainsi que toute autre ressource conforme à leur statut, sous le contrôle de la Cour des comptes.

Cette autonomie leur permettra notamment de nouer des partenariats fructueux avec leurs homologues étrangers.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 28 (articles 200 et 238 bis du code général des impôts) - Encouragement du mécénat en direction des universités

I. Le droit en vigueur

Des déductions fiscales en cas de don ou versement d'un particulier

L'article 200 du code général des impôts (CGI), dans son paragraphe 1, permet au particuliers qui font des dons au profit de diverses fondations, d'associations d'utilité publique ou d'autres organismes d'intérêt général le droit de déduire une partie de ces sommes de leur impôt sur le revenu.

Son alinéa c) étend cette faculté aux dons en faveur « des établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique, publics ou privés, à but non lucratif, agréés par le ministre chargé du budget, ainsi que par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, ou par le ministre chargé de la culture ».

Précisons que cette réduction d'impôt sur le revenu est égale à 66 % des sommes prises dans la limite de 20 % du revenu imposable, qui correspondent à des dons et versements, y compris l'abandon exprès de revenus ou produits, effectués par les contribuables domiciliés en France (au sens de l'article 4 B du CGI).

Des déductions fiscales en cas de don ou versement d'une entreprise

Le paragraphe 1 de l'article 238 bis (dans son alinéa c) prévoit une disposition de même nature pour les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés. Il leur ouvre droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant, les versements ainsi effectués, pris dans la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires.

II. Les dispositions du projet de loi

L'article 28 du projet de loi propose de modifier ces deux articles du CGI, afin de favoriser le mécénat en direction des universités.

A cette fin, il supprime la procédure d'agrément des ministres chargés du budget et de l'enseignement supérieur nécessaire pour que les universités puissent recevoir des versements de particuliers et d'entreprises déductibles de l'impôt.

Avec cette nouvelle disposition, les particuliers pourront donc déduire de leur impôt sur le revenu (à hauteur de 66 % de leur montant les sommes prises dans la limite de 20 % du revenu imposable) et les entreprises de leur impôt sur les sociétés (à hauteur de 60 % de leur montant les sommes prises dans la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires) les versements qu'ils effectuent au profit des établissements habilités à délivrer des diplômes conférant le grade de master ou le doctorat.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet allègement du dispositif. Surtout, il s'étonne du fait qu'aucune procédure d'agrément ministérielle ne soit intervenue, au risque de rendre les dispositions du code inopérantes, sauf interprétation favorable des services fiscaux...

Cette rédaction a le mérite de la clarté et de la simplicité.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 28 (article L. 240 du code de l'éducation) - Médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur

I. Le droit en vigueur


· Nomination et missions

Un médiateur de l'éducation nationale, des médiateurs académiques et leurs correspondants reçoivent les réclamations individuelles concernant le fonctionnement du service public de l'éducation nationale dans ses relations avec les usagers et ses agents.

La création, le mode de nomination, les missions, le mode de saisine et les modalités de fonctionnement sont aujourd'hui prévues aux articles D. 222-37 à D. 222-42 du code de l'éducation.

En application de ces dispositions, le médiateur de l'éducation nationale est nommé pour trois ans par arrêté des ministres chargés de l'éducation et de l'enseignement supérieur.

Ses missions sont les suivantes :

- il reçoit les réclamations concernant le fonctionnement des services centraux du ministère et des établissements qui ne relèvent pas de la tutelle d'un recteur d'académie ;

- il est le correspondant du Médiateur de la République ;

- il coordonne l'activité des médiateurs académiques ;

- il remet chaque année aux ministres chargés de l'éducation et de l'enseignement supérieur un rapport public dans lequel il formule des propositions qui lui paraissent de nature à améliorer le service public de l'éducation nationale.


· Personnalités désignées

Les médiateurs académiques et les correspondants sont d'anciens responsables de l'éducation nationale, à la retraite et bénévoles. Ils reçoivent les réclamations concernant les services et les établissements situés dans le ressort de la circonscription dans laquelle ils sont nommés.

Au 1er janvier 2007, l'origine des 42 médiateurs académiques et correspondants est la suivante :

- 2 inspecteurs généraux de l'éducation nationale ;

- 4 inspecteurs généraux de l'administration et de l'éducation nationale et de la recherche ;

- 1 secrétaire général d'université ;

- 3 inspecteurs d'académie - directeurs des services départementaux de l'éducation nationale ;

- 12 inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques régionaux ;

- 17 chefs d'établissement ;

- 1 enseignant ;

- 1 administrateur civil ;

- 1 attaché d'administration centrale.


· Le rapport annuel pour 2006

Le médiateur de l'éducation nationale a rendu public son rapport pour l'année 2006.

Dans l'avant-propos du rapport, le médiateur, M. Jean-Marie Jutant, relève que «les réclamations dont il se fait l'écho sont l'illustration de pratiques qui vont à l'encontre des buts recherchés par l'institution et nuisent à son image.

La mise en évidence de ces dysfonctionnements constitue, pour l'administration, un indicateur important de la manière dont son action peut être perçue par ses usagers et ses collaborateurs.

Une telle indication constitue pour elle une incitation forte à améliorer la qualité de ses prestations et un point d'appui pour mobiliser l'ensemble de ses collaborateurs vers un niveau plus élevé d'exigence. Elle lui permet, ainsi, de mettre en oeuvre une véritable stratégie d'implication et de motivation des services.

Cette démarche, dans laquelle le médiateur de l'éducation nationale entend jouer pleinement son rôle, doit aboutir à redonner confiance en l'institution, confiance sans laquelle celle-ci ne peut pas fonctionner efficacement. »

En 2006, plus de 6 000 réclamations ont été reçues par le médiateur ainsi que les médiateurs académiques au cours de l'année, provenant, de manière sensiblement égale, des usagers et des personnels. Venant des usagers, l'essentiel des réclamations portent sur la scolarité, les inscriptions et les examens et concours. Pour les personnels, ce sont les questions financières, de déroulement de carrière et d'affectations qui les conduisent le plus souvent à saisir le médiateur, ainsi que les difficultés relationnelles avec les supérieurs hiérarchiques. A cet égard, on peut se réjouir qu'une recommandation du médiateur ait été suivie d'effet : ainsi la publication au Bulletin officiel du ministère, le 8 mars 2007, d'une circulaire du 27 février 2007 sur le harcèlement moral au travail, est de nature à clarifier cette notion et à ouvrir des pistes permettant de traiter ces situations lorsqu'elles existent ou de les prévenir.

Toutefois, l'essentiel de l'ensemble des réclamations concernent l'enseignement scolaire.

Le rapport souligne que « les universités, du fait de leur autonomie, sont moins enfermées dans un carcan juridique que les écoles, collèges ou lycées, et donc moins sujettes à des contestations de la part des étudiants comme des personnels. Cependant, l'absence de transparence dans certaines procédures crée et entretient le sentiment d'un certain favoritisme et de pratiques jugées « mandarinales ». Par ailleurs, la peur des représailles constitue, dans ce milieu relativement fermé, un frein puissant à l'expression des réclamations.

La confiance qui devrait s'établir entre l'institution et ses usagers est mise à mal par ces pratiques.

Lorsque des conflits éclatent entre des étudiants et leur université, les réclamations concernent, le plus souvent, les examens, l'accès à certaines formations (Master 1, Master 2...) et l'attribution des bourses.

Dans leurs rapports avec les universités, les médiateurs académiques rencontrent encore beaucoup de difficultés, mais certains perçoivent une amélioration sensible qui se dessine progressivement. Les présidences des universités répondent à leurs saisines de manière précise et fournie. Certaines d'entre elles envisagent même la création, en leur sein, d'une instance de médiation, car elles sont conscientes de l'existence dans ce domaine d'un besoin non satisfait et parce qu'elles mettent en oeuvre des règles et des pratiques qui leur sont propres. Quelques universités auraient sauté le pas. »

II. La position de votre commission

En tout état de cause, votre commission vous proposera un amendement tendant à reprendre les dispositions de l'article D. 222-37 du code, en élargissant cependant formellement à l'enseignement supérieur les compétences du médiateur de l'éducation nationale. Tel est le cas aujourd'hui, mais son titre le laisse sans doute insuffisamment supposer et son rôle mérite qu'il soit mieux reconnu et connu des personnels et étudiants susceptibles d'avoir recours aux médiateurs.

En effet, l'existence d'une cellule d'aide aux personnels en difficulté peut être un des moyens permettant de prévenir l'avènement de situations difficiles, en intervenant suffisamment tôt, avant qu'elle ne s'amplifie pour l'intéressé et devienne plus difficile à traiter pour l'administration, au risque de se transformer en contentieux.

Le dispositif du médiateur permet de rechercher à froid la meilleure solution, tant pour la personne concernée que pour le service, et permet également au médiateur académique de suggérer les solutions les mieux ajustées sortant, si nécessaire, des dispositifs habituellement utilisés.

Il constitue également un observatoire incomparable pouvant fournir de la matière à des propositions d'amélioration du fonctionnement de l'administration, notamment dans le cadre du compte rendu d'activité que le médiateur académique adresse chaque année au recteur ainsi que dans celui du rapport annuel aux ministres concernés.

Article additionnel après l'article 28 (article L. 953-2 du code de l'éducation) - Cohérence

L'article L. 953-2 du code de l'éducation dispose que le ministre chargé de l'enseignement supérieur nomme, sur proposition du président ou du directeur de l'établissement, un secrétaire général.

Ce dernier est chargé de la gestion de l'établissement, sous l'autorité du président ou du directeur. En outre, il participe, avec voix consultative, au conseil d'administration et aux autres instances consultatives.

Par souci de coordination avec son amendement au dernier alinéa de l'article 5 du projet de loi, votre commission propose d'harmoniser la terminologie de cet article L. 953-2 du code de l'éducation, en substituant au titre de « secrétaire général » celui de « directeur général des services ».

Il s'agit de se mettre en cohérence avec la terminologie du code de la recherche, tel que modifié par la loi de programme pour la recherche d'avril 2006, en particulier en cas de participation de l'établissement à un PRES.

Votre commission vous soumet un article additionnel en ce sens.

Elle vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES A L'OUTRE-MER

Article 29 - Application des dispositions à l'outre-mer

Le présent article détermine les conditions d'application des dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer.

Aux termes de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le projet de loi a vocation à s'appliquer dans les départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion), relevant du régime de l'identité législative, dans les mêmes conditions que sur le territoire métropolitain et sans disposition spécifique le prévoyant.

En revanche, les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution ont un statut particulier, défini par une loi organique, qui tient compte « des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République » et fixe notamment les compétences de cette collectivité, ainsi que les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables. Le présent projet de loi ne peut donc s'appliquer, en tout ou partie, dans chacune des collectivités concernées, que sur mention expresse du législateur.


· Le paragraphe I fixe les conditions d'application des dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer, le principe retenu étant que seules sont étendues celles qui modifient des articles ou sections du code de l'éducation s'appliquant déjà aux territoires concernés :

- dans les îles Wallis et Futuna, l'ensemble des dispositions du projet de loi ont vocation à s'appliquer ; ce territoire abrite une antenne de l'Institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) du Pacifique12(*) ;

- à Mayotte, où il existe notamment des sections de technicien supérieur, seules s'appliquent les dispositions relatives au recrutement d'étudiants par les présidents d'université pour des actions de tutorat ou de service en bibliothèque (article 18), aux actions de formation en direction des étudiants élus aux instances de l'établissement (article 19), à la procédure de recrutement des enseignants-chercheurs (article 21), ainsi qu'au transfert de propriété des biens mobiliers et immobiliers (article 24) ;

- en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, où il existe dans chacune de ces collectivités une université, outre les articles 18, 19 et 21, s'appliquent les dispositions relatives à la procédure de préinscription des étudiants (article 17), à la participation des chercheurs et enseignants chercheurs contractuels aux instances de l'établissement (article 20), à la publicité du rapport du recteur sur le contrôle de légalité des actes des universités (article 26) et à l'autonomie de la Conférence des présidents d'université et des responsables des grands établissements (article 27).

En outre, comme cela est prévu par le III de cet article, et conformément aux dispositions de l'article 74-1 de la Constitution, le Gouvernement peut étendre par ordonnances, avec les éventuelles adaptations nécessaires, d'autres mesures du présent projet de loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Le délai fixé est d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la loi.


· Enfin, le II modifie, par coordination, les articles du code de l'éducation énumérant, respectivement, les dispositions du code de l'éducation qui sont applicables en Polynésie française (articles L. 263-1 et L. 973-1), en Nouvelle-Calédonie (articles L. 264-1 et L. 974-1) et aux îles Wallis et Futuna (articles L. 771-1 et L. 971-1).

Sous réserve de l'adoption de quatre amendements tendant à rectifier des erreurs matérielles, votre commission vous proposera d'adopter cet article.

TITRE VI - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Les articles 30 et 31 du projet de loi précisent les modalités d'application des dispositions du présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cette division et son intitulé sans modification

Article 30 - Dispositions transitoires applicables aux conseils d'administration en exercice

I. Les dispositions du projet de loi

L'article 30 comprend trois paragraphes.

Le paragraphe I : détermination de la composition du nouveau conseil d'administration

Ce paragraphe prévoit que le conseil d'administration, en exercice à la date de publication de la loi, déterminera, dans un délai de six mois, la configuration du nouveau conseil d'administration, désigné conformément aux dispositions prévues par le projet de loi en la matière. Il devra donc notamment arrêter le nombre de membres du CA et fixer le nombre de représentants de chaque catégorie de membres dans le respect des « fourchettes » définies à l'article 6.

A défaut d'une décision dans ce délai de six mois, il est prévu que le premier conseil d'administration élu selon les nouvelles modalités définies par le projet de loi comprendra automatiquement vingt membres.

Le paragraphe II : dispositions transitoires applicables aux membres en exercice du conseil d'administration

Ce paragraphe donne un délai d'un an aux universités pour la désignation du nouveau CA.

Encore fallait-il prévoir la situation des membres en exercice dont le mandat expirerait avant l'expiration de ce délai d'un an. Il est donc logiquement prévu qu'ils siègent valablement jusqu'à la date d'élection du nouveau conseil. Il s'agit là d'éviter l'organisation de deux élections consécutives.

Le paragraphe III : dispositions transitoires applicables au président en exercice du conseil d'administration

Ce paragraphe prévoit une disposition parallèle pour les présidents en exercice : ceux dont le mandat expirerait moins d'un an après la publication de la loi sont maintenus en fonction jusqu'à l'élection du nouveau conseil.

Un autre dispositif est proposé pour les présidents dont la durée du mandat à courir est supérieure à six mois à la date de l'élection du nouveau conseil : ils resteraient en fonction jusqu'au terme de leur mandat. Il serait, dans ce cas, procédé à l'élection d'un nouveau conseil d'administration au plus tard un mois avant le terme du mandat du président, ceci afin d'assurer la synchronisation du mandat du président avec celui des membres du conseil d'administration.

II. La position de votre commission

Il apparaît logique à votre commission que le mandat d'un membre ou d'un président de conseil d'administration qui arriverait à terme avant la date de désignation du nouveau conseil puisse voir sa durée prolongée de quelques mois, dans l'attente de cette désignation.

Votre commission vous proposera trois amendements à cet article, dont un destiné à rectifier une erreur matérielle.

Elle suggère d'aménager les conditions dans lesquelles un président en exercice reste en fonction lorsque la durée de son mandat restant à courir est supérieure à six mois. Il s'agit d'une part, de synchroniser la durée des mandats du président et du conseil d'administration, et d'autre part, de soumettre à une délibération de ce dernier le maintien en exercice dudit président. A cette fin, elle prévoit que « lorsque la durée de leur mandat restant à courir est supérieure à six mois, les présidents en exercice à la date de l'élection des membres élus du nouveau conseil d'administration restent en fonction jusqu'au terme du mandat de ces derniers, sous réserve que ce nouveau conseil délibère sur le maintien en exercice desdits présidents ».

Il en va à la fois de la légitimité du président et de la capacité du conseil d'assumer ses fonctions sereinement et dans un esprit constructif.

Par ailleurs, outre une amélioration rédactionnelle au deuxième alinéa du paragraphe II et au premier alinéa du paragraphe III, elle vous proposera une nouvelle rédaction du dernier alinéa de ce dernier paragraphe. Elle juge nécessaire de préciser comment la nouvelle règle relative au renouvellement du mandat du président s'appliquera à ceux qui sont en exercice. En effet, le texte est muet sur ce point et son interprétation est sujette à contentieux. C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement tendant à compléter le paragraphe III afin de préciser que le mandat des présidents en fonction à la date de l'élection du nouveau conseil d'administration peut être renouvelé une fois.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 31 - Délai d'application des dispositions du projet de loi

I. Les dispositions du projet de loi

Cet article prévoit que l'ensemble des dispositions du titre II du présent projet de loi, à l'exception des dispositions nécessaires pour la mise en place du nouveau conseil d'administration, des dispositions de l'article 3 et de l'article 13 créant le comité technique paritaire, s'appliquent à compter de l'installation du nouveau conseil d'administration.

Il précise également que pourront s'appliquer à partir de cette date les dispositions des articles 15 et 16, relatives aux responsabilités et compétences élargies, et de l'article 21, relatives à la nouvelle procédure de recrutement des enseignants-chercheurs.

II. La position de votre commission

Ces dispositions de bon sens n'appellent pas de commentaire particulier.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 32 - Délai d'application des dispositions du chapitre 1er du Titre III

I. Les dispositions du projet de loi

Cet article prévoit que les dispositions des articles 15 et 16, relatifs aux responsabilités et compétences élargies, s'appliqueront de plein droit à toutes les universités, au plus tard dans un délai de cinq ans après la publication de la loi.

II. La position de votre commission

Les dispositions essentielles du projet de loi, à l'exception notamment de celles relatives à la dévolution du patrimoine immobilier, s'appliqueront sur la base du volontariat dans le délai de cinq ans après la publication de la loi, mais s'imposeront à toutes les universités à l'issue de ce délai. En revanche elles resteront facultatives pour les autres EPSCP.

Cette solution - prônée par les partenaires sociaux, qui ont confirmé à votre rapporteur ce souhait - permettra à toutes les universités de s'approprier les outils de leur autonomie et de leurs nouvelles responsabilités.

Celles - sans doute entre 20 et 30 - qui sont prêtes à s'engager dans ce délai traceront la voie pour les autres. Le « comité de suivi », dont la création est prévue à l'article 33, pourra centraliser les données et favoriser l'accompagnement de la réforme par les pouvoirs publics. En outre, la Conférence des présidents d'université, dont la place et le rôle seront confortés, pourra être le lieu d'un échange des « bonnes pratiques » en vue de la modernisation de l'ensemble de notre système universitaire.

Votre commission vous proposera un amendement tendant à préciser que les dispositions s'appliqueront « au plus tard » dans un délai de cinq ans.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 32 (article L. 111-9 du code de l'éducation) - Extension facultative des responsabilités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines aux EPSCP autres que les universités

Votre commission propose d'étendre à tous les établissements publics, scientifiques, culturels et professionnels (EPSCP) qui le souhaitent les dispositions relatives aux responsabilités et aux compétences élargies, prévues pour les universités. En effet, pourquoi ne pas faire bénéficier ces établissements de ces nouveaux outils de modernisation ?

Le délai de cinq ans qui s'applique en la matière aux universités ne s'appliquerait pas à eux, cette possibilité restant facultative.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel en ce sens.

Article 33 - Création d'un comité de suivi

I. Les dispositions du projet de loi

Cet article prévoit qu'un comité de suivi sera chargé d'évaluer annuellement l'application du présent projet de loi.

Il sera institué par décret et comprendra notamment un représentant de chaque assemblée parlementaire.

Le cas échéant, ce comité pourra proposer la mise en place de dispositifs d'accompagnement permettant aux universités de bénéficier plus rapidement des responsabilités et compétences élargies et du transfert de leur patrimoine immobilier.

II. La position de votre commission

Votre commission juge cette disposition essentielle. La réussite de la réforme dépendra aussi de l'accompagnement de sa mise en oeuvre par les pouvoirs publics. Sur le plan financier, le Président de la République s'y est engagé.

En tout état de cause, ce comité peut jouer un rôle essentiel. Votre commission attache, par conséquent, de l'importance à la participation d'un sénateur et d'un député à ses travaux.

Elle proposera une nouvelle rédaction de cet article, afin de :

- préciser que les représentants du Parlement sont désignés par leurs assemblées respectives ;

- prévoir que le comité de suivi transmet chaque année au Parlement un rapport sur ses travaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Intitulé du projet de loi

L'intitulé du projet de loi est le suivant : « Libertés des universités ».

Certes, le projet de loi donne aux universités de nouvelles libertés mais ces dernières s'accompagnent nécessairement de nouvelles responsabilités.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement tendant à modifier cet intitulé, qui serait le suivant : « Libertés et responsabilités des universités ». Il s'inspire d'ailleurs de la loi du 13 août 2004 relative aux « libertés et responsabilités locales ».

Elle vous demande d'approuver l'intitulé du projet de loi dans la rédaction qu'elle vous propose.

*

* *

Sous le bénéfice des observations qui précèdent, et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE

LISTES DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA COMMISSION


· Confédération étudiante : Melle Julie COUDRY, présidente, et M. Romuald TAHARI


· Conférence nationale des étudiants vice-présidents d'université (CEVPU) : M. François LAURIN, président


· Conférence des présidents d'université (CPU) : MM.  Thierry COULHON et Michel LUSSAULT, vice-présidents


· Fédération des associations générales des étudiants (FAGE) : M. Thiebaut WEBER, président


· Mme Valérie PÉCRESSE, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche


· Promotion et défense des étudiants (PDE) : Melle Nadine VRIGNAUD, présidente, et M. Julien VILLALONGUE, membre du bureau national


· Syndicat national de l'enseignement supérieur (SNESUP) : Mmes Sylvie PITTIA et Michèle LAUTON, secrétaires nationales


· Union nationale des étudiants de France (UNEF) : M. Bruno JULLIARD, président, et M. Benjamin VÉTELÉ, vice-président


· Union nationale interuniversitaire (UNI) : M. Olivier VIAL, délégué national

LISTES DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR


· Association nationale des docteurs es sciences (ANDES)


· Conférence des directeurs d'écoles françaises d'ingénieurs : M. Paul JACQUET, 1er vice-président, M. Gérard NOYEL, 2e vice-président, et M. Christian LERMINIAUX, 3e vice-président


· Conférence des doyens des facultés de médecine : Professeur Bernard CHARPENTIER, président


· M. Jean-François DHAINAUT, président de l'université Paris V


· Fédération de l'éducation, de la recherche et de la culture (FERC-Sup CGT) : M. Yvan BAQUER, responsable national


· Fédération des maires des villes moyennes : M. Bruno BOURG-BROC, maire de Châlons-en-Champagne, président de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne, M. Frédéric CUVILLIER, député-maire de Boulogne-sur-Mer, M. Pierre REGNAULT, maire de la Roche-sur-Yon, conseiller général, M. Louis SOUVET, sénateur-maire de Montbéliard, président de la communauté d'agglomération du pays de Montbéliard, et Mme Sophie DORTES, chargée d'études


· Fédération des syndicats autonomes de l'enseignement supérieur et de la recherche - confédération syndicale de l'éducation nationale (FNSAESR-CSEN) : M. Jean-Louis CHARLET, président, et M. GAY, maître de conférences en gestion (IUT de Saint-Denis)


· Mouvement des entreprises de France (MEDEF) : M. Guillaume RESSOT, directeur-adjoint Affaires publiques


· Syndicat national de l'administration scolaire et universitaire et des bibliothèques (SNASUB-FSU) : Mme Arlette LEMAIRE, secrétaire générale, Mme Marie GANOZZI, secrétaire générale adjointe, et M. Hervé PETIT


· Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) Education : M. Luc BENTZ, secrétaire national

* 1 « Jeunes, on vous ment ! Reconstruire l'université », Jean-Robert Pitte, mai 2006.

* 2 « L'âge des savoirs. Pour une renaissance de l'université. », Claude Allègre, 1993.

* 3 « De l'université à l'emploi », rapport remis au Gouvernement par M. Patrick Hetzel, recteur de l'académie de Limoges, et les membres de la commission du débat national Université-Emploi, octobre 2006.

* 4 « Université : la grande illusion » - mars 2007.

* 5 « La France peut supporter la vérité », François Fillon, 2006.

* 6 Rapport de la commission présidée par M. Jacques Attali : « Pour un modèle européen d'enseignement supérieur » - mai 1998.

* 7 « Voyage au bout...de l'immobilier universitaire », Rapport an nom de la commission des affaires culturelles n° 213 (2002-2003), par la mission d'information présidée par le président de votre commission, M. Jacques Valade, et ayant pour rapporteur M. Jean-Léonce Dupont.

* 8 Article de MM. Robert Gary-Bobo et Alain Trannoy paru dans la « Revue française d'économie » de janvier 2005.

* 9 Notons cependant que toutes les voies sélectives ne sont pas payantes.

* 10 Ainsi que l'a constaté une délégation de la commission des affaires culturelles qui s'est rendue en mission en Chine en septembre 2005.

* 11 « Voyage au bout...de l'immobilier universitaire » - Rapport au nom la commission des affaires culturelles n° 213 (2002-2003).

* 12 Cet IUFM propose également une préparation au diplôme d'accès aux études universitaires.