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Projet de loi de règlement portant règlement du budget 2006 : (exposé général et examen des articles)

 

2. Des dépenses contenues

a) La loi de finances initiale

Le projet de loi de finances initiale pour 2006 affichait une norme de progression des dépenses de l'État de 0 % en volume par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 à périmètre constant. La prévision d'inflation s'établissait à 1,8 %.

Les dépenses nettes du budget général à périmètre constant s'établissaient à 276,3 milliards d'euros, contre 271,3 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2005, soit une hausse de 5 milliards d'euros, correspondant à la marge de manoeuvre liée à la prévision d'inflation.

La variation du périmètre du budget de l'État était significative dans le projet de loi de finances pour 2006.

En loi de finances initiale pour 2006 avaient ainsi été retranchées des dépenses, les compensations des allègements de charges versées aux administrations de sécurité sociale, la compensation s'effectuant désormais par un transfert de recettes.

Or ces « dépenses », très dynamiques, évoluaient de manière automatique. Si le traitement budgétaire des compensations de charges n'avait pas été modifié, la progression des dépenses nettes du budget général se serait établie à 2,4 % (contre 1,8 % affiché).

En outre, la création d'établissements publics pour les investissements de recherche ou en matière d'infrastructures de transports, a pu constituer une modalité de débudgétisation des dépenses de l'État. Conforme aux normes établies par Eurostat en matière de présentation des comptes publics, cette pratique altère néanmoins la stabilité affichée des dépenses de l'État.

Enfin, la prise en compte de la progression des prélèvements sur recettes (près de 3 milliards d'euros, + 4,8 %) amenait également à relativiser la portée de la norme « zéro volume ».

Ces éléments posent encore une fois la question de la définition et du mode de calcul de la norme de progression des dépenses, dont le périmètre devrait être élargi.

A périmètre courant, qui sert de base de comparaison entre la loi de finances initiale et le projet de loi de règlement, les dépenses nettes du budget général s'établissaient à 270,1 milliards d'euros y compris la prévision des fonds de concours désormais prévue par la LOLF, et à 266,1 milliards d'euros hors fonds de concours.

b) Les mouvements de crédits en cours d'exercice

Viennent s'ajouter aux dépenses inscrites en loi de finances initiale, les crédits reportés de 2005 vers 2006, les ouvertures de crédits au titre des fonds de concours et les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes constatées sur les comptes d'affectation spéciale et les budgets annexes.

Viennent diminuer le volume des crédits sur l'exercice 2006, les reports de crédits vers 2007 et les décrets d'annulation non associés aux décrets d'avance et à la loi de finances rectificative de l'automne 2006.

(1) La poursuite de l'assainissement des reports

L'exercice 2006 fait apparaître un solde net des reports vers 2007 par rapport à ceux provenant de 2006 de 155 millions d'euros. Les reports « entrants » sur l'exercice 2005 s'établissaient à 5,2 milliards d'euros. Les reports de 2006 vers 2007 sont de 5,3 milliards d'euros.

Evolution des reports de crédits

(en millions d'euros)

Source : présent projet de loi de règlement

La répartition des reports entre budget général, budgets annexes et comptes spéciaux montre la prédominance des reports issus du budget général.

Répartition des reports entre budget général, budgets annexes
et comptes spéciaux vers l'exercice 2007

(en millions d'euros)

Source : présent projet de loi de règlement

S'agissant du budget général, les reports vers la gestion en 2007 (+ 4 milliards d'euros) sont inférieurs à ceux provenant de la gestion précédente (+ 4,6 milliards d'euros). Entre 2002 et 2007, pour le budget général, les reports sont ainsi passés de 14 milliards d'euros à 4 milliards d'euros, soit une division par plus de 3.

Le niveau des reports n'a ainsi jamais été aussi bas. Il faut y voir un des effets de la LOLF, qui, par la fixation d'un plafond de reports fixé à 3 % des crédits, permet d'éviter la constitution d'une réserve de dépenses différées faisant peser le risque, au cours des exercices suivants, de décaissements importants venant perturber le pilotage de la dépense.

Au sein du budget général, six missions représentent 80 % des reports vers la gestion 2007, les reports de la mission « Défense » constituant à elle seule 40 % du total. L'investissement de l'État est en effet principalement aujourd'hui un investissement militaire.

Les principales missions concernées par les reports vers l'exercice 2007

(en millions d'euros)

Défense

1.611

Transports

463

Sécurité sanitaire

405

Travail et emploi

259

Solidarité et intégration

217

Gestion et contrôle des finances publiques

206

Source : présent projet de loi de règlement

L'analyse de la Cour des comptes sur les reports de charges

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire des comptes de l'État en 2006, la Cour des comptes note que « certains reports de charges et restes à payer se sont accrus1(*) ». Les reports de charges recensées à la clôture de l'exercice 2006 s'élèvent à 9,3 milliards d'euros, dont 3,77 milliards d'euros à l'égard des organismes de sécurité sociale. La Cour des comptes souligne que, « pour les charges à payer, l'incapacité des administrations à indiquer la date juridique d'exigibilité de la plupart de ces sommes ne permet pas d'apprécier avec précision celles d'entre elles qui auraient dû impérativement être comptabilisées sur l'exercice budgétaire 2006 ».

Outre les reports de charges, doivent être prises en compte, selon la Cour des comptes, les dettes à plus d'un an qui sont classées en restes à payer et représentent un montant du même ordre de grandeur (9,53 milliards d'euros). La Cour des comptes indique que, dès lors que ces dettes figurent au passif du bilan de l'État, elles constituent des dépenses obligatoires qui auraient dû ou devront donner lieu à l'ouverture de crédits.

* 1 Les reports de charges comprennent les factures reçues dans l'année et n'ayant pas donné lieu à ordonnancement ou mandatement, ainsi que les dépenses de guichet qui n'avaient pas été anticipées par un engagement juridique préalable ; les restes à payer, qui n'ont pas d'équivalent en comptabilité générale, correspondent aux autorisations d'engagement (AE) consommées par un engagement juridique sans qu'il y ait eu consommation de crédits de paiement (CP), soit parce que le service fait n'a pas encore été constaté, soit parce que les crédits de paiement se sont avérés insuffisants.