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Projet de loi de règlement portant règlement du budget 2006 : (exposé général et examen des articles)

 

II. LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN 2006 : DES AVANCÉES PARFOIS PLUS APPARENTES QUE RÉELLES

A. L'ANALYSE TENDANCIELLE DES PRINCIPALES VARIABLES BUDGÉTAIRES

1. Des prévisions de recettes par nature peu fiables

Depuis 1999, les prévisions de recettes fiscales de la loi de finances initiale ont présenté en moyenne un écart de 7,5 milliards d'euros par rapport aux recettes effectivement observées, comme l'indique le tableau ci-après :

Ecarts de prévision pour les recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Suppléments de recettes par rapport à la LFI

4,7

11,36

-3,95

-10,51

-8,92

9,45

-0,51

10,15

Source : Cour des comptes

Cette imprécision des prévisions de recettes fiscales est indissociable de celle des prévisions de croissance du PIB. En effet, les écarts de croissance du PIB entre prévision et exécution sont fortement corrélés aux écarts de recettes fiscales, comme l'indique le graphique ci-après :

Ecarts de prévision pour les recettes fiscales nettes :
lien avec les écarts de prévisions pour la croissance du PIB

Sources : Cour des comptes, Insee

L'écart entre prévision et exécution a été majoré par un double phénomène.

Tout d'abord, une erreur de prévision de croissance du PIB s'accompagne généralement d'une erreur de prévision de l'élasticité des recettes fiscales au PIB.

Ensuite, les prévisions de recettes fiscales du gouvernement ont été plutôt prudentes : alors que ses prévisions de croissance du PIB, supérieures en moyenne de 0,2 point au consensus des conjoncturistes, et de 0,4 point à la croissance observée, ont été volontaristes, les recettes fiscales nettes ont été en moyenne supérieures de 7,5 milliards d'euros à ses prévisions.

L'année 2006 a été une année atypique, le fort supplément de recettes fiscales nettes - supérieur à 10 milliards d'euros - s'étant accompagné d'une croissance du PIB inférieure de 0,25 point aux prévisions.

La prévision des recettes fiscales en loi de finances initiale semble donc relever de la « mission impossible », alors que, comme on l'a vu ci-avant, la prévision de la croissance du PIB pour l'année suivante est un exercice très aléatoire.

2. Une maîtrise des dépenses relativement satisfaisante

Pour la quatrième année consécutive, le plafond de dépenses a été strictement respecté et les dépenses ont ainsi été stabilisées en volume, soit une progression de 1,8 % en valeur, à périmètre constant.

Ce résultat a été obtenu grâce aux marges de manoeuvre octroyées par la LOLF en ce qui concerne la fongibilité asymétrique des crédits et la mise en oeuvre en début d'exercice d'une réserve de précaution.

Ce bon résultat n'a pas été obéré par une progression des reports, qui ont, au contraire, été contenus.

Au total, le taux de couverture des dépenses par les recettes s'est amélioré au cours de la dernière législature de manière sensible, passant de 82,2 % en 2002 à 85,5 % en 2006.

Quatre missions représentaient 58,5 % des crédits, hors remboursements et dégrèvements, en 2006.

Les 4 premières missions du budget général en exécution 2006

(en % des crédits, hors remboursements et dégrèvements)

Source : projet de loi de règlement

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire des comptes de l'État en 2006, la Cour des comptes souligne néanmoins que toutes les possibilités liées à la fongibilité asymétrique des crédits n'ont pas encore été explorées. Elle note que « le recours au mécanisme de la fongibilité a permis dans quelques cas, avant que n'interviennent d'éventuels abondements par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, d'ajuster les dotations en fonction des insuffisances constatées ou de financer des dépenses nouvelles décidées en cours d'année, en profitant parfois du rythme variable de consommation des crédits selon les dotations », mais regrette cependant que les mouvements de crédits soient restés limités : moins de 400 millions d'euros.

Cette prudence des gestionnaires serait due au souci de ne pas risquer un dépassement des enveloppes de crédits disponibles, dans un contexte marqué à la fois par le caractère désormais limitatif des dotations, qui donnerait notamment une importance particulière à la qualité des calculs de la masse salariale et par la difficulté à suivre le niveau des dépenses compte tenu des défaillances des systèmes d'information.

En revanche, la généralisation des dépenses à caractère limitatif a montré ses vertus. Ainsi, selon la Cour des comptes, les chapitres provisionnels et évaluatifs représentaient jusqu'en 2005 au ministère de la justice un sixième environ des crédits, notamment au titre de l'aide juridictionnelle et des frais de justice. Ces crédits étaient systématiquement sous-évalués. La généralisation du caractère limitatif des crédits a conduit ce ministère, notamment, à mieux maîtriser ce type de dépenses.

Enfin, s'agissant des emplois, il faut souligner que les ministères n'ont consommé que 98,8 % du plafond des autorisations d'emplois inscrites dans le budget. 29.794 équivalents temps plein ont ainsi été « économisés » par rapport au plafond de la loi de finances initiale, soit 1,3 % du total.

Ecart du plafond d'emplois par ministère
entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution

 

LFI 2006

Total des transferts en cours de gestion

Consommation

Différence en valeur absolue

Budget général

2.338.472

0

2.308.839

-29.633

Affaires étrangères

16.720

13

16.664

-69

Agriculture

39.919

896

39.243

-1.572

Culture

13966

-383

13360

-223

Défense et anciens combattants

440.329

0

429.166

-11.163

Ecologie

3.717

-3.433

200

-84

Economie, finances et industrie

173.959

1.209

173.274

-1.894

Education nationale et recherche

1.250.488

-30

1.243.898

-6.560

Emploi, cohésion sociale et logement

13.925

-3.103

10.699

-123

Equipement

93.215

4.855

96.572

-1.498

Intérieur et collectivités territoriales

185.984

2

184.061

-1.925

Jeunesse et sports

7.149

0

6.885

-264

Justice

71.475

0

67.895

-3.580

Outre-mer

4.900

0

4.636

-264

Santé et solidarités

14.931

-10

14.839

-82

Services du Premier ministre

7.795

-16

7.447

-332

Budgets annexes

12.562

0

12.401

-161

Contrôle et exploitation aériens

11.329

0

11.193

-136

Journaux officiels

574

0

565

-9

Monnaies et médailles

659

0

643

-16

Total

2.351.034

0

2.321.240

-29.794

Source : projet de loi de règlement

Ce sont surtout les ministères de la défense (- 11.000 emplois) et le ministère de l'éducation nationale (- 6.590 emplois) qui contribuent à la moindre consommation d'équivalents temps plein. Pour une large part, il s'agit d'économies « en trompe l'oeil », constituées par un écart entre les prévisions en loi de finances initiale et les réalisations.

Ainsi, pour 20.700 ETPT, l'écart entre prévision et réalisation résulte des « conditions particulières d'élaboration de la première loi de finances au format LOLF, et de la détermination des plafonds d'emplois au moyen d'outils encore imparfaits », ce qui aurait conduit à surestimer les effectifs réels présents au 1er janvier 2006.

Pour 4.800 ETPT, l'écart résulte de mouvements de décentralisation plus importants ou plus rapides que prévu. On rappelle en effet que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu d'importants transferts de compétences, et donc de personnel, de l'État au profit des collectivités territoriales, essentiellement en direction des départements et des régions7(*). Le nombre d'emplois concernés, de même que le montant des sommes en jeu, n'étant en pratique pas exactement connu avant la réalisation du transfert, la loi de finances initiale se contente d'une estimation provisoire, le montant exact de la compensation étant ensuite ajusté dans le cadre de la loi de finances rectificative. Les transferts, en particulier de personnel, réalisés en 2006, ont bien entendu été intégralement compensés aux collectivités territoriales8(*), conformément à l'article 72-2 de la Constitution.

Enfin, pour 4.100 ETPT, il s'agit bel et bien d'efforts de gestion lié au fait que les gestionnaires ont différé ou modéré certains recrutements, ou que les départs à la retraite ont été supérieurs aux prévisions.

* 7 Ces transferts de compétences doivent être réalisés de manière progressive, entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008. Le principal transfert de personnel est celui de la gestion des agents TOS relevant du statut de la fonction publique, qui découle de l'exercice, par ces personnels, du droit d'option offert par l'article 109 de la loi précitée, et n'interviendra, en pratique, qu'à partir de 2007.

* 8 Par des transferts d'une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers dans le cas des régions, et d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance dans celui des départements.