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Projet de loi autorisant la ratification du protocole portant amendement à la convention européenne pour la répression du terrorisme

 

N° 453

SÉNAT

DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 septembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole portant amendement à la convention européenne pour la répression du terrorisme,

Par M. André ROUVIÈRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 178 (2006-2007)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le phénomène terroriste ne cesse, malheureusement, de se diffuser dans le monde.

Aussi, la convention conclue en 1977 sous l'égide du Conseil de l'Europe, et entrée en vigueur dès 1978, devait-elle être modernisée pour faire face à cette extension.

C'est l'objet du présent Protocole, conclu en 2003, qui s'attache, dans le respect des libertés publiques, à renforcer les instruments juridiques permettant une plus grande coordination dans la lutte contre cette nouvelle menace entre les quarante-sept Etats membres du Conseil de l'Europe.

I. GENÈSE ET PORTÉE DE LA CONVENTION DE 1977

En mai 1973, l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe a adopté une recommandation relative au terrorisme international dans laquelle elle condamnait " les actes de terrorisme international qui, quelle qu'en soit la cause, devraient faire l'objet de sanctions pénales en tant qu'actes criminels graves entraînant le meurtre ou l'enlèvement de personnes innocentes ou mettant leur vie en danger " et sollicitait en conséquence le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe d'inviter les gouvernements des États membres " à mettre au point une définition commune de l'" infraction politique ", aux fins de rejeter cette justification " politique " chaque fois que l'acte de terrorisme met en danger la vie de personnes innocentes ".

Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 24 janvier 1974, une Résolution sur le terrorisme international qui recommande aux gouvernements des États membres de s'inspirer de certains principes lorsqu'ils sont saisis de demandes d'extradition de personnes accusées ou condamnées du chef d'actes de terrorisme.

Cette résolution repose sur l'idée que, par nature, certains crimes, de par la méthode employée ou leurs résultats ne peuvent être considérés comme des " infractions politiques ", pour lesquelles l'extradition n'est pas possible. Il est donc recommandé aux États recevant des demandes d'extradition concernant des actes de terrorisme de prendre en considération la particulière gravité de ces actes. S'ils n'accordent pas l'extradition, les États devront soumettre l'affaire à leurs autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale. Étant donné que nombre d'États n'ont qu'une compétence limitée en ce qui concerne les crimes commis à l'étranger, il leur est en outre recommandé d'envisager la possibilité de se donner cette compétence dans ces cas afin que les terroristes ne puissent pas échapper à la fois à l'extradition et à toute poursuite pénale.

C'est dans cette perspective qu'a été élaborée la convention ouverte à la signature des Etats membres le 27 janvier 1977.

Elle avait pour but de faciliter la répression du terrorisme en complétant et, le cas échéant, en modifiant les accords d'extradition et d'entraide judiciaire en vigueur entre les États membres du Conseil de l'Europe, notamment la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 et la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, dans le but de surmonter les difficultés qui peuvent surgir dans les cas d'extradition et d'entraide concernant des personnes accusées ou condamnées du chef d'actes de terrorisme. Il a été considéré que le climat de confiance mutuelle existant entre les États membres du Conseil de l'Europe, leur caractère démocratique et leur respect des droits de l'homme garantis par les institutions créées en vertu de la Convention de sauvegarde des Droits et l'Homme et des Libertés fondamentales de 1950 justifiaient de prévoir la possibilité et, dans certains cas, l'obligation de ne pas considérer comme politiques, pour les besoins de l'extradition, les crimes particulièrement odieux visés aux articles 1 et 2 de la Convention. Les droits de l'homme auxquels il faut avoir égard ne sont pas seulement, en effet, les droits des personnes accusées ou condamnées du chef d'actes de violence, mais aussi dans ceux de toute personne exposée à être victime de ces actes.

Ces crimes sont notamment caractérisés par leur internationalisation croissante : leurs auteurs sont fréquemment découverts sur le territoire d'un autre État que celui où le crime a été commis. De ce fait, l'extradition est une mesure particulièrement efficace pour combattre le terrorisme. S'il s'agit d'une infraction qui entre dans le champ d'application des traités d'extradition en vigueur, l'État requis n'aura aucune difficulté, sous réserve des dispositions de sa loi d'extradition applicable, à se conformer à une demande d'extradition de l'État qui a compétence pour la poursuite pénale. Toutefois, les actes de terrorisme risquent d'être considérés comme des " infractions politiques " et, selon un principe énoncé dans la plupart des traités d'extradition en vigueur ainsi que dans la Convention européenne d'extradition, l'extradition n'est pas accordée pour une infraction politique. Or, il n'existe aucune définition généralement acceptée de l'expression " infraction politique ". C'est à l'État requis qu'il appartient de l'interpréter. Il s'ensuit que les accords internationaux en vigueur présentent une grave lacune en ce qui concerne la possibilité d'extrader des personnes accusées ou condamnées du chef d'actes de terrorisme. La Convention européenne pour la répression du terrorisme vise donc à combler cette lacune en supprimant ou en limitant la possibilité pour l'État requis d'opposer le caractère politique d'une infraction aux demandes d'extradition. À cet effet, elle prévoit que, pour les besoins de l'extradition, certaines infractions énumérées ne seront jamais considérées comme " politiques " (article 1) et que d'autres infractions énumérées pourront ne pas l'être (article 2), malgré leur contenu ou leur motivation politique.

Au total, cette Convention visait à faciliter l'extradition des auteurs d'actes de terrorisme en définissant les infractions que les Etats s'engageaient à ne pas considérer comme une infraction politique ou comme une infraction inspirée par des mobiles politiques. Ces faits constituent tous des actes d'une gravité particulière, tels que le détournement d'avions, l'enlèvement, la prise d'otages ou l'utilisation de bombes, grenades, fusées et armes à feu, lettres ou colis piégés présentant un danger pour des personnes. La Convention permettait également aux Etats de ne pas considérer comme infraction politique tout acte grave de violence dirigé contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté des personnes.

Il prévoyait qu'aucune de ses dispositions ne devrait être interprétée comme obligeant un Etat à extrader une personne qui risquerait de ce fait d'être poursuivie ou punie pour des considérations de race, de religion, de nationalité ou d'opinions politiques.

Le but du texte était d'empêcher que les auteurs d'actes de terrorisme ne se présentent, et se fassent reconnaître comme des combattants politiques, non susceptibles d'extradition.

La signature, ou la ratification, de cette convention par les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe soulignait la cohésion existant entre eux dans ce domaine.