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Projet de loi autorisant la ratification du protocole portant amendement à la convention européenne pour la répression du terrorisme

 

II. UN NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DU TEXTE INITIAL DANS UN CONTEXTE SANS CESSE PLUS MENAÇANT

Après le choc du 11 septembre 2001, le Conseil de l'Europe a sollicité le Groupe multidisciplinaire sur l'action internationale contre le terrorisme (GMT), créé en son sein en 2002, pour étudier les possibilités de renforcer l'efficacité de la convention de 1977. Ce GMT est composé d'au moins un expert des principaux Etats membres du Conseil de l`Europe.1(*).

Le GMT a d'emblée constaté que, contrairement à de nombreuses autres conventions de lutte contre le terrorisme, la Convention de 1977 ne contraignait pas les Etats à criminaliser les infractions qu'elle définit, mais précisait qu'aucune de ces infractions ne sera considérée comme une infraction politique pour les besoins de l'extradition. Pour des raisons d'efficacité, le GMT s'est d'emblée accordé sur la nécessité de ne pas modifier la nature de la convention, mais de l'actualiser par un Protocole d'amendement qui, une fois adopté par les Ministres, entrera en vigueur simultanément pour toutes les parties à la Convention, ce qui éliminera le problème posé par la création de différents régimes de traités pour les différents Etats.

Dans cette optique, le GMT a mis au point le présent Protocole dont les principales caractéristiques sont l'allongement de la liste des infractions à «dépolitiser» pour englober toutes les infractions décrites dans les conventions et protocoles pertinents de l'ONU concernant la lutte contre le terrorisme, et l'actualisation des dispositions relatives aux infractions annexes pour prendre en compte les initiatives récentes prises par les Nations Unies.

Une procédure d'amendement simplifiée a été instaurée, permettant d'ajouter à l'avenir de nouvelles infractions à la liste. Une procédure d'amendement générale a également été instituée pour faciliter les futures révisions.

De plus, la Convention a été ouverte aux Etats ayant le statut d'observateur auprès du Conseil de l'Europe et le Comité des Ministres peut décider, au cas par cas, d'inviter d'autres Etats à adhérer à la Convention.

Alors que la Convention elle-même ne réglemente pas directement les questions générales d'extradition, mais traite uniquement des infractions politiques en tant qu'infractions dont l'extradition des auteurs peut être refusée, la clause traditionnelle de non-discrimination, corollaire nécessaire de la dépolitisation a été étendue afin d'y intégrer une clause autorisant le refus d'extrader une personne vers un pays où elle risque d'être condamnée à mort, d'être soumise à la torture ou d'être condamnée à une peine privative de liberté à perpétuité sans possibilité de remise de peine.

Le régime des réserves dont tout Etat peut assortir sa signature a été modifié : la Convention autorisait, en effet, tout Etat à se soustraire à l'obligation fondamentale de ne pas considérer les infractions qu'elle contient comme des infractions politiques aux fins d'extradition. Les nouvelles dispositions introduites par le Protocole tiennent en quatre points : la possibilité de faire une réserve concernant les infractions politiques est maintenue, mais elle est limitée aux actuels Etats signataires de la convention de 1977. Lorsqu'un Etat fait une telle réserve, il doit indiquer les infractions auxquelles elle s'applique. Ces réserves sont valables trois ans, période au terme de laquelle elles pourront être reconduites pour une période de même durée. La reconduction nécessite une notification explicite de l'Etat intéressé. La France a retiré, dans le Protocole, les réserves qu'elle avait émises lors de sa ratification de la convention de 1977. L 'obligation « d'extrader ou de poursuivre » a été renforcée pour que, chaque fois qu'un Etat refuse l'extradition sur la base d'une réserve, il soit tenu de soumettre le cas aux autorités nationales compétentes en matière de poursuites, et d'informer le Conseil de l'Europe de l'issue de la procédure. L'Etat dont la demande d'extradition a été refusée peut saisir un comité de suivi, et, en dernier ressort le Comité des Ministres, qui peut faire une déclaration sur la question de savoir si le refus d'extrader est conforme à la Convention.

L'instauration d'un tel mécanisme de suivi, chargé d'appliquer la nouvelle procédure relative aux réserves complètera la mission remplie par le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC), touchant les Conventions européennes relatives au droit pénal.

Au total, le présent Protocole renforce la coopération judiciaire en matière pénale instaurée par la Convention de 1977.

L'article premier intègre dans le champ de la Convention les infractions évoquées dans dix conventions des Nations unies élaborées de 1973 à 1999 en matière de lutte contre le terrorisme. Toutes ces conventions ont été ratifiées par la France. L'art. 2 étend le champ des infractions dépolitisées. L'art. 3 facilite l'extradition entre deux Etats parties à la convention révisée, en cas d'absence de traité spécifique en cette matière. L'art. 4 organise les conditions d'un refus d'extrader entre deux Etats parties. L'art. 5 autorise la conclusion d'accords bi ou multilatéraux qui faciliteraient l'application de la Convention révisée. L'art. 6 charge le Comité européen pour les problèmes criminels du Conseil de l'Europe (CDPC) du suivi de l'application de la convention modifiée, qui ne se substitue pas aux compétences du comité COSTER (Contracting States against Terrorism). L'art. 7 décrit les modalités d'ouverture du texte à des Etats non membres du Conseil de l'Europe. Les art. 8 et 9 organisent une procédure d'amendement simplifiée de la convention modifiée. L'art. 11 adopte la forme de la convention aux dispositions du protocole. L'art. 12 établit le régime des réserves que peuvent émettre certains Etats lors de leur signature du présent texte. L'art. 13 restreint le droit d'un Etat partie de refuser l'extradition dans le cas d'infractions évoquées à l'article premier. Enfin, les art. 14 à 19 organisent les modalités de dépôt des ratifications auprès du Secrétariat général du Conseil de l'Europe.

* 1 Au terme de ses travaux sur le Protocole, le GMT a été remplacé par un Comité permanent d'experts (CODEXTER).