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Projet de loi de finances pour 2009 : Justice

 

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE 2,6 %

La mission « Justice » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2009, de 6,654 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression de 2,6 %. Ses autorisations d'engagement passent de 7,272 milliards d'euros à 8,322 milliards d'euros, soit une hausse de 14,4 %.

Dans un contexte budgétaire globalement tendu, cette progression des crédits de la mission illustre l'importance attachée à la justice et la priorité accordée à ses moyens depuis plusieurs années.

De ce point de vue, il faut, notamment, relever l'augmentation de 5,3 % des dépenses de personnel (titre 2) qui s'élèvent à 4,074 milliards d'euros. Cet accroissement concerne en premier rang le programme « Administration pénitentiaire » qui connaît une évolution de + 6,7 % de ce poste de dépenses.

Au sein de la mission « Justice », les dépenses de personnel absorbe 61,2 % de l'ensemble des crédits.

Dans le cadre de l'analyse des crédits consacrés au budget de la justice, votre rapporteur spécial rappelle, toutefois, que la progression des crédits ne saurait, à elle seule, suffire à porter un jugement positif sur le projet de budget de cette mission. La logique de la loi organique n° 2001-649 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) renvoie, en effet, à un impératif de performance. Aussi, l'augmentation continue des moyens budgétaires renforce d'autant l'obligation de résultat incombant aux acteurs de la justice.

Le tableau ci-après ventile les crédits, ainsi que les plafonds d'emploi en équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Source : projet annuel de performances pour 2009

C. LES PROGRÈS ET LES PRIORITÉS DE LA MISSION « JUSTICE »

1. Des avancées notables

Au sein de la mission « Justice », de nombreux progrès ont pu être enregistrés au cours des dernières années.

Tout d'abord, votre rapporteur spécial se félicite de la maîtrise confirmée des frais de justice. Après avoir connu une progression exponentielle analysée par votre rapporteur spécial dans ses rapports d'information sur « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion »2(*) et dans celui consécutif à l'enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF3(*), ces frais ont été contenus, depuis 2006, sous le double effet bénéfique de mesures volontaristes décidées par la chancellerie et d'une prise de conscience salutaire de la part des magistrats prescripteurs.

Cette maîtrise a, par ailleurs, été obtenue sans remise en cause de la liberté de prescription du magistrat.

Comme a pu le souligner votre rapporteur spécial dans son rapport d'information sur la formation des magistrats et des greffiers en chef à la gestion4(*), il faut également saluer le développement d'une culture de gestion dans l'esprit de la LOLF au sein de l'institution judiciaire dans son ensemble.

Enfin, la mise en oeuvre de la LOPJ5(*) a permis de dégager des moyens conséquents en faveur de la rénovation et de la construction d'établissements pénitentiaires. Même si les résultats demeurent insuffisants au regard des conditions de détention, les premières traductions concrètes de cet effort budgétaire commencent à se dessiner.

2. Des points « noirs » et des points d'interrogation subsistent

Malgré ces avancées, la mission « Justice » se caractérise aussi par un certain nombre de lacunes et d'interrogations persistantes.

Le principal point « noir » réside dans la vétusté de certains établissements pénitentiaires ainsi que le grave problème de la surpopulation carcérale. Ce constat renvoie à des dizaines d'années d'insuffisance. Mais force est de constater que ces lacunes, trop bien connues et depuis trop longtemps, se conjuguent pour créer une situation tout à la fois attentatoire à la dignité humaine et source de promiscuité, c'est-à-dire facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné.

Il est de l'honneur de la République de poursuivre son effort, notamment budgétaire, en vue de parvenir à surmonter cette terrible impasse.

L'évolution des effectifs en juridiction, et plus particulièrement le déficit en greffiers, constituent, également, un sujet de préoccupation de votre rapporteur spécial. Si la LOPJ a débouché sur un niveau de créations d'emplois de magistrats satisfaisant, le rythme de sortie et le volume des promotions de l'école nationale des greffes (ENG) ne permet, en revanche, toujours pas de compenser le manque actuel de greffiers au regard du nombre de magistrats. L'allongement de la durée de scolarité à l'ENG (passée de 12 à 18 mois en 2003) ainsi que la pyramide des âges des greffiers (nombreux départs à la retraite dans les années à venir) constituent autant de circonstances aggravantes au regard de ce déséquilibre des effectifs.

Au rang des interrogations, la pérennité du système existant de l'aide juridictionnelle (AJ) paraît sujette à caution. Ainsi que l'a rappelé votre rapporteur spécial dans un récent rapport d'information6(*), le dispositif, confronté à un accroissement considérable du nombre des bénéficiaires depuis 1991, court un risque d'asphyxie budgétaire appelant une remise à plat de son mécanisme. Seule une réforme en profondeur pourra permettre de préserver l'esprit même de ce « filet de sécurité » pour les justiciables les plus démunis.

Enfin, les retombées de la réforme en cours de la carte judiciaire demeurent encore incertaines. Si l'ensemble des acteurs de la justice s'accordent aujourd'hui à considérer que cette réforme était nécessaire7(*), elle représente, pour l'heure, un coût important pesant sur le budget de l'institution. La rationalisation des moyens de la justice sur l'ensemble du territoire doit toutefois, à terme, se traduire par une efficacité accrue du service public de la justice.

* 2 Sénat, rapport d'information n° 478 (2004-2005).

* 3 Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006) « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise ».

* 4 Sénat, rapport d'information n° 4 (2006-2007) : « La justice, de la gestion au management ? Former les magistrats et les greffiers en chef à la gestion ».

* 5 Loi d'orientation et de programmation pour la justice n° 2002-1138 du 29 septembre 2002, concernant les moyens pour les années 2003 à 2007.

* 6 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008) : « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle ».

* 7 Aucune réforme de structure n'avait été engagée depuis 1958.