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Projet de loi de finances pour 2009 : Conseil et contrôle de l'Etat

 

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

A. UN PROGRAMME CONCERNÉ PAR LA RÉFORME DES INSTITUTIONS DE LA Vème RÉPUBLIQUE

En loi de finances pour 2008, le programme 126 avait fait l'objet d'évolutions, en passant notamment d'une à trois actions. La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République a enrichi les attributions de l'ancien Conseil économique et social (CES), devenu Conseil économique, social et environnemental (CESE), ses finalités restant inchangées.

Le présent programme a pour responsable le président du CESE, M. Jacques Dermagne.

1. Un changement de dénomination qui traduit l'enrichissement des compétences de l'institution

La loi constitutionnelle précitée du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République a modifié la dénomination du CES en lui ajoutant l'adjectif « environnemental », le transformant de jure en « Conseil économique, social et environnemental » (CESE).

Ce changement de dénomination traduit le premier axe de réforme de l'institution introduit par la révision constitutionnelle, à savoir l'extension du champ de compétences du CESE au domaine environnemental. Cette proposition avait été initialement formulée par le groupe V (« Construire une démocratie écologique ») du processus dit du « Grenelle de l'environnement », puis reprise par le « Comité Balladur », qui souhaitaient tous deux donner à la consultation du CESE, pour tout texte environnemental, un caractère obligatoire. La loi constitutionnelle a rendu cette consultation facultative, sauf en ce qui concerne les plans ou projets de loi de programmation, désormais étendus au domaine environnemental, pour lesquels l'avis du CESE est obligatoire.

Les dispositions de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 relatives au CESE
(titre XI de la Constitution du 4 octobre 1958)

Outre l'extension de ses compétences au domaine environnemental, les axes de réforme de l'ancien CES, introduits par la loi précitée du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République, sont les suivants :

la possibilité de saisine du CESE par voie de pétition (article 69, alinéa 3), afin de faciliter l'intervention directe de la « société civile » dans le débat public. Les suites que le CESE propose d'y donner doivent être communiquées au gouvernement et au Parlement. Une loi organique interviendra pour déterminer les modalités de cette saisine (conditions de recevabilité de la pétition, thèmes sur lesquels il sera habilité à se prononcer, délais pour rendre l'avis) ;

la possibilité de consultation du CESE par le Parlement (article 70), en plus du gouvernement, sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental ;

la possibilité de consultation du CESE sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques (article 70) ;

la limitation du nombre de membres du CESE à 233 conseillers (article 71). Il s'agit là du nombre actuel de membres, fixé par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, qui a créé deux nouveaux sièges pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Cette réforme devrait se poursuivre par le dépôt d'un projet de loi organique visant à améliorer la représentativité du CESE en réactualisant sa composition tout en conservant un effectif constant, comme l'impose désormais la limite constitutionnelle du nombre de conseillers.

2. Les finalités du programme demeurent inchangées

Le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, récemment révisée.

Le CESE reste une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics et chargée de représenter les différentes catégories socio-professionnelles de la Nation, ainsi que de favoriser la collaboration et la participation de la société civile aux choix de politique économique, sociale et, désormais, environnementale.

Au service de la démocratie participative, le CESE émet des avis, sur saisine gouvernementale, sur autosaisine et, éléments nouveaux, par consultation du Parlement ou par voie de pétition, selon des modalités qui seront prévues dans une future loi organique.

Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il contribue au renforcement des échanges avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CESE exerce depuis plusieurs années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.

Il est composé de 233 membres (ou conseillers), émanant de 18 groupes de représentation, avec un mandat de 5 ans. Il comprend, également, 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour 2 ans.

3. Une structuration en trois actions

L'architecture du programme comprend trois actions, les deux premières totalisant 94,5 % des crédits. Ces actions sont les suivantes :

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »

Cette action, correspondant à la raison d'être du CESE, a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la caisse de retraites des anciens membres du CESE, ainsi que les crédits nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

Elle absorbe 53,8 % des crédits du présent programme.

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que le maintien en l'état du Palais d'Iéna, où siège le CESE, classé pour partie monument historique.

Elle représente 40,7 % des crédits du présent programme.

- Action 3 : « La communication et l'international »

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), à l'action internationale et aux relations avec les CESR.

Elle ne regroupe que 5,5 % des crédits du programme.

4. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF

Le CES bénéficiait, depuis sa création, d'une forte autonomie de gestion, son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES. Il en est de même pour le CESE.

Si les règles budgétaires et financières introduites par la LOLF pourraient conduire à des modifications de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958, le positionnement institutionnel et l'autonomie du CESE ne doivent, cependant, pas être remis en cause.

A titre d'illustration de cette spécificité, il convient de remarquer que le CESE n'est raccordé au logiciel ACCORD-LOLF que pour effectuer des retraits de fonds périodiques alimentant sa trésorerie en recettes. En outre, s'agissant du suivi budgétaire et comptable, le CESE « échappe » aux logiciels de la comptabilité publique.

Plusieurs facteurs, ayant trait à son budget (comme la faiblesse de son montant ou la relative rigidité de la dépense) et à la nature même de ses activités, difficilement chiffrables en termes de coûts (conseil, dialogue), n'incitent pas le CESE à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, et même si elle ne constitue pas un véritable contrôle de gestion, le CESE a accru sa capacité à suivre ses dépenses, grâce au logiciel « Business object » entré en application fin 2007 et qui sera étendu aux tâches de ressources humaines au premier semestre 2009.

Parallèlement, le CESE poursuit son processus de réorganisation administrative engagé en 2007. Ainsi, peuvent être cités notamment la restructuration de certains services, le recentrage du service des ressources humaines sur la fonction « personnel », l'attribution d'une fonction de contrôle de gestion au service de la trésorerie, du budget et de la comptabilité et, enfin, la création, en octobre 2007, d'une « cellule-marché » au sein du service de la logistique, cette cellule étant devenue en 2008 un service à part entière comprenant 3 fonctionnaires.