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Projet de loi pénitentiaire

 

B. INSTAURER DES CONDITIONS DE DÉTENTION RESPECTUEUSES DE LA DIGNITÉ DE LA PERSONNE

1. La surpopulation pénale

· Les facteurs d'augmentation de la population pénale

La population pénale n'a jamais été aussi nombreuse qu'au cours des dernières années.

Au 1er novembre 2008, le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et outre-mer s'élevait à 63.750 contre 61.763 au 1er novembre 2007 (soit une augmentation de 3,2 %) parmi lesquelles 26,4 % (16.852) de prévenus.

L'augmentation du nombre de détenus s'inscrit dans un contexte marqué par plusieurs évolutions :

- la hausse du nombre de personnes mises en cause par les services de police et de gendarmerie qui passe de 600.000 en 1974 à plus d'1,1 million aujourd'hui (+ 93 %) ;

la progression du nombre de poursuites engagées -600.000 au début des années 2000, 707.827 en 2005 (+ 9 %)- soit un taux de réponse pénale10(*) de 80,4 % en 2006 alors qu'il n'était que de 68,2 % en 2002. Cette évolution s'explique pour une large part par la mise en place du traitement en temps réel des procédures par le parquet et par la diversification des modes de poursuite11(*) : la comparution immédiate (loi n° 83-466 du 19 juin 1983), la convocation par officier de police judiciaire (loi n° 86-1019 du 9 septembre 2002) et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (loi n° 2004-204 du 9 mars 2004) concernent 75 % des contentieux contre 45 % il y a dix ans12(*) ;

- l'augmentation en valeur absolue du nombre de peines d'emprisonnement prononcées de 252.201 en 2002 à 317.322 en 2006 (+ 26 %) et notamment les peines d'emprisonnement ferme (96.399 en 2002 - 118.389 en 2006 soit + 23 %). Le développement des procédures rapides de traitement des infractions pénales et, plus particulièrement, l'essor des comparutions immédiates (passées de 30.000 dans les années 80 à 45.000 en 2006 soit + 55 %) n'est pas étrangère à cette hausse (en 2006, sur 53.347 entrées en détention, 52 % faisaient suite à une comparution immédiate). Parallèlement, le recours au circuit lent -ouverture d'une information sous l'autorité du juge d'instruction- a décliné et ne concerne plus que 4,3 % des affaires contre 14 % dans les années soixante (30.300 contre 70.500) ;

- l'impact des législations pénales plus récentes et notamment de la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs demeure plus difficile à apprécier. D'après certaines estimations du ministère de la justice, le prononcé de « peines plancher » en cas de récidive serait responsable d'une augmentation de 2,5 % des incarcérations. Par ailleurs, la décision du Président de la République de ne plus prendre le décret de grâce traditionnel du mois de juillet a remis en cause un instrument traditionnel -dont l'automaticité était critiquable- pour infléchir ou ralentir l'évolution de la population pénale.

Qui sont les personnes détenues ?

61.491 hommes (parmi lesquels 15.998 prévenus) au 1er novembre 2008 contre 59.469 au 1er novembre 2007 (+ 3,4 %) soit 96,4 % de l'ensemble des détenus ;

2.386 femmes (parmi lesquelles 817 prévenues) au 1er novembre 2008, contre 2.432 au 1er novembre 2007, soit 3,7 % de l'ensemble des détenus écroués ;

673 mineurs (parmi lesquels 314 prévenus) au 1er novembre 2008 contre 713 au 1er novembre 2007, soit 1 % de l'ensemble des détenus écroués ;

- la durée moyenne de détention (population moyenne de détenus rapportée aux entrées de détenus sur 12 mois), s'élève à 8,4 mois contre 7 mois en 1990. Au 1er juillet 2008, 55,6 % des condamnés étaient hébergés en maison d'arrêt parmi lesquels plus de 72 % pour un reliquat de peine inférieur à un an ;

- la réduction du nombre de prévenus depuis 2005 (- 18,4 %) dont la part au sein de l'ensemble des détenus est passée de 35 % à 26,4 %. La réduction du nombre des entrées en détention provisoire liée à la baisse du nombre des instructions s'accompagne cependant d'une augmentation continue de la durée de la détention provisoire dont la moyenne est de 5,7 mois pour les prévenus finalement condamnés (soit deux mois de plus qu'il y a 20 ans) -voire de 16,8 mois en moyenne pour les majeurs renvoyés en Cour d'assises. La durée de la détention provisoire demeure en effet largement tributaire de l'organisation de la justice pénale et en particulier de l'allongement des durées d'instruction et du délai d'audiencement (10,8 mois pour un procès d'assises en 2004 contre 8,5 mois en 1998) ;

- la nature de l'infraction commise : depuis 2007, les violences sur les personnes (22 %) prévalent sur les viols et autres agressions sexuelles (17,6 %). Suivent les infractions à la législation sur les stupéfiants (13,6 %), les vols qualifiés (9,4 %) et les crimes de sang (8,6 %) ;

- l'âge des détenus : les jeunes majeurs (18-21 ans), représentent 7,6 % de l'ensemble des personnes écrouées, les détenus âgés de 21 à 30 ans, 36,3 % ; ceux dont l'âge est compris entre 30 et 40 ans, 26,1 % ; entre 40 et 50 ans, 16,7 % ; entre 50 et 60 ans, 8,4 % ; au-delà de 60 ans, 3,7 % (la baisse du nombre de condamnés pour infractions sexuelles -dont l'âge moyen est plus élevé que pour les autres catégories d'infractions explique l'arrêt du phénomène de vieillissement de la population depuis 2005).

· Le phénomène de surpopulation

Avec 50.995 places opérationnelles pour 63.750 détenus au 1er novembre 2008, le taux d'occupation s'élevait à 125 %. Cette moyenne recouvre cependant de fortes disparités entre les établissements pour peine et les maisons d'arrêt.

Au 1er novembre 2008

Types d'établissement

Capacité opérationnelle

Nombre
de personnes détenues

Densité (%)

MA, qMA et CSL non autonomes

31.615

45.018

142,4

CD, qCD, MC, qMC

18.242

17.743

97,3

CPA, qCPA

280

236

84,3

CSL autonomes

572

579

101,2

EPM

286

174

60,8

Ensemble

50.995

63.750

125

MA = maison d'arrêt ; qMA = quartier maison d'arrêt

CD = centre de détention ; qCD = quartier centre de détention

MC = maison centrale ; qMC = quartier maison centrale

CSL = centre de semi-liberté

CPA = centre pour peine aménagée ; qCPA = quartier pour peine aménagée

EPM = établissement pénitentiaire pour mineurs

Ainsi, en novembre parmi les établissements pénitentiaires, 16 -parmi lesquels la quasi-totalité des maisons d'arrêt des collectivités d'outre-mer- présentaient une densité égale ou supérieure à 200 % et 45 une densité comprise entre 150 et 200 %.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, le nombre total de détenus en surnombre13(*) s'élevait à 13.514.

Non seulement les maisons d'arrêt doivent faire face à l'augmentation du nombre des entrants en détention mais aussi accueillir les personnes condamnées dont le reliquat de peine est inférieur à un an ainsi que ceux qui sont en attente d'un transfert vers les établissements pour peines. Centres de détention ou maisons centrales bénéficient en pratique d'un numerus clausus justifié par le fait qu'il ne serait pas admissible de maintenir des détenus pour de longues durées dans des conditions de surpopulation et de promiscuité. Aussi, les maisons d'arrêt se trouvent-elles dans l'obligation d'accueillir pendant des mois, voire des années, des condamnés qui relèveraient d'une affectation pour peine.

* 10 Part des affaires poursuivables ayant fait l'objet d'une poursuite, d'une mesure alternative ou d'une composition pénale.

* 11 En particulier avec les modes de saisine rapide du tribunal correctionnel.

* 12 Voir le rapport d'information de la commission des lois n° 17 (2005-2006) sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, « Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux ».

* 13 Ce nombre, d'après M. Pierre-Victor Tournier, s'obtient en faisant la différence entre le nombre de personnes détenues et le nombre de places opérationnelles dans les seuls établissements où la densité carcérale dépasse 100 %. Il convient en effet d'éviter les compensations arithmétiques entre établissements surpeuplés et ceux dotés de places libres.