Projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

2. Un secteur en transition

a) Une mutation qui suscite des inquiétudes

Le secteur du cinéma est, en France, très dynamique. Il jouit d'un niveau structurellement élevé de la production cinématographique (avec 228 films en 2007), d'une hausse de la fréquentation des salles (+ 6,7 % sur les onze premiers mois de l'année 2008), d'une évolution très favorable de la part de marché des films français (de l'ordre de 36 % en règle générale, avec un niveau exceptionnellement élevé de 47,3 % en 2007), d'une relocalisation des tournages en France (+7,4 % en 2007) grâce au crédit d'impôt.

Néanmoins, les inquiétudes et préoccupations des professionnels sont réelles. Elles sont liées notamment :

- aux réflexions sur l'évolution des systèmes d'aides existants ;

- au phénomène de grande ampleur du piratage des films, avec 450.000 films téléchargés illégalement chaque jour en France. Gageons que le projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, adopté en première lecture par le Sénat le 30 octobre dernier, permettra de lutter efficacement contre cet accès illégal aux oeuvres ;

- à l'évolution des pratiques culturelles et cinématographiques des Français ;

- aux conditions de sortie des films en salles ;

- aux discussions relatives à la nécessaire révision de la chronologie des médias ;

- aux investissements liés à la modernisation des salles de cinéma et aux perspectives de développement de la projection numérique ;

- aux polémiques relatives aux « cartes illimitées » lancées par les exploitants de salles ;

- et, plus généralement, à l'évolution des relations entre distributeurs et exploitants.

Ces deux derniers points illustrent d'ailleurs la nécessité d'une régulation de la concurrence adaptée aux particularités de la filière du cinéma.

b) Le débat sur la compatibilité entre régulation du secteur du cinéma et droit de la concurrence

L'actualité des deux dernières années a montré la nécessité d'améliorer la prise en compte des spécificités du secteur du cinéma pour l'application des règles régissant le droit de la concurrence.

(1) Les polémiques relatives aux « cartes illimitées »

Rappelons que, lancée en mars 2000, « UGC illimité », première carte d'abonnement illimité au cinéma, avait trois objectifs :

- favoriser une augmentation globale de la fréquentation cinématographique ;

- accroître la diversité des films vus par le public en incitant les spectateurs à voir plus de films ;

- contribuer par son caractère annuel à une meilleure répartition de la fréquentation, ainsi qu'à une plus grande harmonisation des dates de sortie des films.

Comme l'avait souligné notre collègue Serge Lagauche, dans le rapport pour avis qu'il a présenté sur le projet de loi de finances pour 2008 au nom de notre commission des affaires culturelles : « Le succès des cartes d'abonnement illimité auprès des amateurs de cinéma ne s'est jamais démenti et son impact sur la fréquentation, les tarifs et la diversité des films s'est avéré positif, sans déstabilisation du parc de salles. »

Entre 1999 et 2006, les entrées en France ont augmenté de 35,4 millions, soit une progression de + 23,1 %. En outre, ces cartes conduisent les spectateurs davantage vers des films considérés comme « difficiles », qu'ils ne seraient pas allés voir autrement, que vers de grosses productions.

Par ailleurs, les salles indépendantes parties prenantes aux dispositifs existants bénéficient de certains effets positifs et le montant distribué aux salles adhérentes progresse d'année en année, pour représenter en 2006 1,5 million d'euros en 2006. Sur les six premiers mois de l'année 2007, l'augmentation de ce montant est en hausse de 22 % par rapport aux six premiers mois de l'année précédente.

Toutefois, l'agrément accordé à une nouvelle carte illimitée a suscité beaucoup de polémiques.

Le lancement de la « carte 2 », associé à un changement d'alliance entre réseaux d'exploitants, a entraîné des réactions passionnelles de la part des professionnels, certains exprimant la crainte d'un déséquilibre structurel du marché parisien.

D'après les exploitants concernés, les ayants droit, dont la rémunération par film dépend à la fois du niveau moyen de revenus par entrée et du nombre d'entrées total, bénéficient directement du dispositif des cartes d'abonnement illimité, ceci pour deux raisons :

- leur revenu par entrée liée à la carte est sécurisé, et à un niveau supérieur à beaucoup de tarifs réduits d'autres cinémas. En effet, la rémunération des distributeurs était assise, en 2007, sur un prix de référence de 5,03 euros par billet, prix légèrement supérieur au prix moyen constaté, ce qui apporte une garantie aux ayants droit ;

- et ils gagnent sur l'effet volume du fait de l'augmentation des entrées dues à l'abonnement.

Néanmoins, de nombreux professionnels déplorent le manque de transparence du système.

Interrogée sur ce sujet, en 2007, par le rapporteur pour avis de votre commission, la ministre de la culture avait estimé que « l''impératif de transparence s'impose pour la régulation et l'encadrement des formules d'abonnements illimitées. Ces obligations de transparence font actuellement défaut dans le dispositif légal mis en place en 2001, ce qui constitue un frein à une régulation du dispositif conforme à l'intérêt général. »

(2) La remise en cause du code de bonne conduite entre distributeurs et exploitants

Rappelons que l'économie de la diffusion des films en salles est extrêmement particulière puisque les distributeurs sont rémunérés proportionnellement au prix public. Le niveau de la rémunération des distributeurs, et par conséquent, de l'ensemble des ayants droit de l'oeuvre, est donc directement lié à celui du prix public des billets, prix qui est unilatéralement fixé par les exploitants de salles. Il s'agit là d'un modèle économique quasi unique, dans lequel le fournisseur ne décide pas de son prix de vente et n'a donc aucune prise sur sa propre rémunération.

Du fait du système de la remontée des recettes propres au cinéma, la rémunération des différents intervenants du secteur est donc calculée selon un pourcentage de la recette encaissée aux guichets des salles.

C'est en raison de cette particularité que les pouvoirs publics avaient , dès 1997, fortement incité les professionnels à réguler de façon collective les mouvements de prix à la baisse. En effet, au delà d'une certaine ampleur, ceux-ci présentent des répercussions immédiates très négatives sur l'économie de l'ensemble de la filière cinématographique, de l'exploitation jusqu'à la création.

C'est pourquoi, en 1999, un code de bonne conduite ^{49 ( * )} avait été adopté, qui pouvait servir de référence pour la mise en oeuvre des diverses politiques tarifaires des salles de cinéma :

- les opérations promotionnelles devaient être limitées à deux semaines par an et par établissement cinématographique. Elles devaient faire l'objet d'une information auprès des distributeurs au plus tard deux semaines avant leur début ;

- en cas de désaccord entre un distributeur et un exploitant sur l'application ou l'interprétation de ce code de bonne conduite, la saisine des commissions de conciliation professionnelles était prévue.

Cependant, en 2001, le Conseil de la concurrence s'est saisi d'un dossier relatif à la situation de la concurrence dans le secteur de l'exploitation des salles de cinéma portant sur cet accord. Et, le 10 octobre 2006, le Conseil a exprimé des préoccupations de concurrence relatives à plusieurs dispositions du code de bonne conduite et à leur mise en oeuvre.

Ce code ayant été ainsi invalidé , les organisations professionnelles signataires ont pris des engagements afin de répondre à ces préoccupations.

(3) La nécessité d'une régulation de la concurrence adaptée aux particularités du marché du cinéma

Il n'existe donc plus aujourd'hui d'outil de régulation collective permettant de contenir d'éventuelles tensions sur les prix.

Or, il est évidemment souhaitable d'éviter tout phénomène de « guerre des prix » dans le secteur du cinéma, en raison des effets très négatifs que cela pourrait avoir :

- à la fois pour la création, une baisse de la remontée de recettes aux producteurs entraînant un appauvrissement des moyens à réinvestir dans de nouvelles oeuvres ;

- et pour l'exploitation, car une baisse des prix affaiblirait ce secteur à faible rentabilité et pourrait se solder par la fermeture de salles.

Dans ce contexte, une mission sur le thème « cinéma et droit de la concurrence » avait été confiée, en septembre 2007, par les ministres respectivement chargées de l'économie et de la culture et de la communication, à Mme Anne Perrot et à M. Jean-Pierre Leclerc. Son objectif était d'explorer tout moyen permettant de restaurer une forme de régulation des pratiques tarifaires des exploitants et de leur relation aux distributeurs , qu'assurait en partie le code de bonne conduite précité et remis en cause par le Conseil de la concurrence. Leur rapport , rendu en mars 2008, conclut que cette régulation pourrait passer par la mise en oeuvre de normes de droit sectoriel adaptées aux particularités du marché du cinéma.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT PERROT-LECLERC

1. Sécuriser les accords susceptibles d'être exemptés au titre du progrès économique, en utilisant la procédure de l'article L.420-4 du code de commerce qui permet au gouvernement d'autoriser des accords ou des catégories d'accords par décret, pris sur l'avis conforme du Conseil de la concurrence, ou solliciter le Conseil de la concurrence pour avis, sur le fondement de l'article L.462-1 du code de commerce, sur les questions de concurrence posées par les accords que la profession souhaiterait pouvoir conclure.

2. Respecter l'obligation de conclure des contrats écrits et simplifier cette formalité en concluant des contrats cadre et en recourant à des modalités de signature électronique.

3. Inviter le médiateur à élargir le champ de ses interventions, par l'exercice d'un pouvoir de conciliation ou de recommandation en matière de pratiques discriminatoires ou abusives dans l'accès des films aux écrans, de relations commerciales entre distributeurs et exploitants, de concurrence entre salles municipales et salles privées, de politique tarifaire et de rémunération des distributeurs, et renforcer ses moyens.

4. Étendre le régime des engagements de programmation aux multiplexes qui n'y sont pas soumis.

5. Procéder à un audit des aides à la distribution et à l'exploitation et renforcer leur sélectivité.

6. Évaluer les effets de la procédure d'autorisation d'ouverture des multiplexes sur la concentration du secteur de l'exploitation en salle et sur la diversité de programmation. En cas de suppression du régime d'autorisation de l'équipement commercial, instituer une procédure propre au cinéma, assise sur des commissions constituées au niveau régional et national.

7. Remédier aux effets de la concurrence par les prix entre les exploitants de salle sur la rémunération des distributeurs, soit :

a. en dérogeant à l'article L.442-5 du code de commerce, pour donner aux distributeurs un droit de regard sur les prix pratiqués par les exploitants ;

b. en abrogeant l'article 24 du code de l'industrie cinématographique et la décision réglementaire n°15 du directeur général du CNC, pour permettre aux distributeurs et aux exploitants de négocier librement des rémunérations minimales ou forfaitaires ;

c. en définissant une rémunération minimale pour les distributeurs par la voie d'une négociation collective ou par la voie réglementaire ;

d. en imposant aux distributeurs et aux exploitants la négociation d'un tarif de référence applicable en cas de promotions, un tarif minimum défini par la voie réglementaire s'appliquant en cas de non-respect de cette obligation ;

e. en expérimentant, sans modification du cadre juridique existant, l'extension du tarif de référence aux promotions autres que les formules d'abonnement illimité.

8. Imposer aux salles municipales opérant en concurrence avec des exploitants privés de souscrire des engagements de programmation, ou la définition d'un projet cinématographique précis par des conventions ou cahiers des charges s'imposant aux gestionnaires de l'établissement.

9. Favoriser la concertation périodique entre les distributeurs autour d'un calendrier de sortie des films.

10. Veiller à ce que les mécanismes de soutien financier ou les obligations de financement de la production ne contribuent pas à la multiplication des films produits et des copies par un saupoudrage des financements.

11. Recentrer l'octroi des subventions art et essai, en pondérant l'aide accordée aux salles art et essai en fonction du nombre de copies ou du nombre de spectateurs, ou en excluant du calcul de ces aides les films ayant dépassé un seuil d'entrées, et récompenser les efforts d'exposition des films dans la durée.

12. Intéresser les distributeurs sur les recettes réalisées par les films qu'ils ont distribués sur les différents supports d'exploitation, notamment par l'intermédiaire des aides automatiques versées au titre du compte de soutien.

13. Fixer par voie d'accord interprofessionnel la fenêtre d'exploitation des services de vidéo à la demande, afin de préserver les principes de la chronologie des médias. Dans le cas d'une ouverture de négociations individuelles entre les ayants droit et les diffuseurs de services pour déterminer la chronologie d'exploitation propre à chaque film, répartir entre les différents médias les obligations de financement de la production et les quotas de diffusion.

14. Donner aux ayants droit la garantie d'une rémunération minimale à l'occasion de la location de films en VOD, comme proposé en 7, pour le secteur de l'exploitation en salle.

Précisons que, parallèlement, en août 2007, la présidente de la commission d'agrément des formules illimitées du CNC , Mme Marie Picard, avait été chargée de dresser un bilan de l'application du dispositif d'encadrement législatif et réglementaire des cartes et de formuler des recommandations propres à améliorer la procédure d'agrément des formules d'abonnement.

Rendu en février 2008, ce bilan de l'activité de la commission est accompagné d'une série de propositions propres à alléger la procédure d'agrément et à renforcer l'efficacité de celle-ci, au bénéfice de tous les acteurs concernés par ce dispositif : les émetteurs, les exploitants garantis, les distributeurs et les ayants droit.

* ⁴⁹ Accord du 6 janvier 1999 intitulé « code de bonne conduite sur les politiques promotionnelles des salles de cinéma », conclu entre la Fédération nationale des distributeurs de films, la Fédération nationale des cinémas français, la Chambre syndicale des producteurs et exportateurs de films français (désormais dénommée la Chambre syndicale des producteurs de films) et le Syndicat des producteurs indépendants.