EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi soumis en premier lieu au Sénat organise le dernier transfert de service prévu par la décentralisation, actes I et II confondus : celui des parcs de l'équipement aux départements.
Il constitue le terme d'un long processus.
Partie des directions départementales de l'équipement (DDE), les parcs, en raison de leur spécificité d'instrument de coopération entre l'Etat et le département, ont été soumis à un régime particulier depuis la décentralisation des années 1980 ; toutefois, le champ de leur mission a évolué, parallèlement aux transferts opérés au fil du temps. En dernier lieu, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a reporté les décisions sur le devenir des parcs en prévoyant, dans l'intervalle, une réflexion destinée à le préparer.
Aujourd'hui, le terme est échu et le législateur doit exercer sa compétence, d'une part, parce que l'évolution de la répartition de l'activité des parcs de l'équipement entre l'Etat et les départements le commande et, d'autre part, afin de fixer le sort de leurs personnels depuis longtemps, déjà, dans l'attente de leur nouveau statut.
Avant d'aborder le dispositif proposé par le projet de loi, il apparaît utile après en avoir retracé l'évolution, de préciser les caractéristiques de ces services dont l'activité, comme la technicité de leurs agents, est trop souvent méconnue.
I. LES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT : UNE ENTITÉ ORIGINALE DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL FRANÇAIS
Par leur activité, leur organisation et le statut de leur personnel, les parcs de l'équipement présentent des spécificités dès l'origine, qui les distinguent des autres services touchés par la décentralisation.
A. AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA GESTION DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
Depuis plus de deux siècles, Etat et départements interviennent l'un et les autres sur la voirie routière puisque dès leur création en 1789, les seconds étaient compétents pour créer et entretenir les routes départementales. Chacun des deux niveaux -Etat et départements- s'était doté de services jusqu'à leur fusion imposée par l'effet d'une loi du 15 octobre 1940 1 ( * ) .
La création d'une unité fonctionnelle
L'entité fonctionnelle est née au lendemain de la seconde guerre mondiale dans le contexte de la reconstruction des infrastructures routières qui impliquait une mécanisation accrue des services : une circulaire ministérielle du 2 décembre 1948 relative à l'organisation administrative et à la gestion a) des centres de stockage et de réchauffage des liants hydrocarburés, b) des parcs, ateliers et magasins des services des ponts et chaussées. crée, dans chaque département, une structure destinée à entretenir, réparer et gérer les matériels et engins utilisés sur la voirie et dotée, en conséquence, de garages et ateliers.
L'appellation « Parc » est « labellisée » par une circulaire interministérielle du 2 décembre 1967 qui le conçoit, déjà, comme une structure de coopération entre l'Etat dont il est organiquement un service et le département, pour la réalisation de travaux sur les domaines routiers national et départemental : le parc est considéré comme une « entité économique dotée d'un cadre comptable particulier ». La circulaire de 1967 précise que (la section exploitation du parc) « fonctionne comme une entreprise vis-à-vis de l'utilisateur auquel les travaux sont facturés selon un barème ... ».
Les relations du parc avec l'Etat et le département, qui le fournissent en moyens, obéissent donc à une logique spécifique, celle d'associés, dans la mesure où l'Etat et le département lui procurent l'essentiel de ses moyens ; en contrepartie, le parc assure des prestations pour leur compte.
Une circulaire du 12 mars 1968, qui fixe le régime comptable des parcs, enfin, les définit ainsi : « constitué(s) par l'ensemble du personnel qui lui est affecté et par les moyens en matériel dont dispose la(es) direction(s) départementale(s) de l'équipement pour l'exécution de travaux en Régie quelque soit la collectivité bénéficiaire, ... ». Elle les considère « du point de vue comptable comme une « association en participation », les associés étant l'Etat et le Département qui, l'un et l'autre, l'ont doté de moyens (biens meubles et immeubles) ».
Rattachés aux directions départementales de l'équipement, les parcs disposent donc d'un statut particulier et sont conçus comme des outils de collaboration entre l'Etat et les départements dans le domaine routier.
Le système a évolué avec l'intervention de la décentralisation qui, si elle n'a pas amené à remettre en cause l'existence des parcs, ni leur fonction de « coopérative » entre l'Etat et le département, ni jusqu'à présent leur nature de composante des services de l'Etat a, toutefois, conduit à modifier le cadre pour l'adapter aux nouvelles relations entre les deux associés et tenir compte du principe de libre-administration des collectivités locales.
Le dispositif conventionnel
Tel a été l'objectif assigné à la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services. Lors de son examen par le Sénat, votre commission des lois avait estimé qu'elle « constitu(ait) une conciliation des points de vue divergents des différents partenaires intéressés au fonctionnement et à l'organisation des DDE » 2 ( * )
Aujourd'hui, le régime juridique, financier et comptable des parcs est fixé par la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 et la loi de finances pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) :
- le parc demeure un « élément du service public de la direction départementale de l'équipement », son unité n'est donc pas altérée ;
- une convention conclue entre l'Etat et le département, représentés respectivement par le préfet et le président du conseil général, définit annuellement les prestations que le parc peut fournir à la collectivité territoriale.
Sont ainsi fixés la nature, la programmation et le montant des prestations à fournir à l'Etat et au département, leurs garanties d'exécution en termes de délais et de qualité ainsi que les modalités de la rémunération du parc, le barème de facturation des prestations. La loi prévoit, toutefois, une clause permettant de « lisser » l'activité des parcs d'une année sur l'autre puisque le montant des commandes ne peut, sauf en cas de situation exceptionnelle, évoluer chaque année que de plus ou moins 10 % par rapport à celui fixé pour l'année précédente.
Parallèlement, la consistance de la part d'activité réalisée par le parc pour chacun des « associés » évolue sensiblement avec les transferts successifs opérés de la voirie nationale vers le domaine routier départemental : de 55.000 km en 1972 aux 18.000 km déclassés par l'effet de la loi du 13 août 2004. Aujourd'hui, l'Etat ne possède plus que 12.000 km de routes dites d'intérêt national et autoroutes non concédées.
La convention prévoit également, le cas échéant, les investissements financés par l'Etat et le département ainsi que les redevances d'usage dues par le parc en contrepartie des biens immobiliers et mobiliers mis à sa disposition par l'Etat et le département.
Dans l'hypothèse où aucune convention n'a été signée avant le 1 er mai 1993, les prestations fournies par le parc pour le compte du département sont définies forfaitairement : dans ce cas, elles s'établissent dans la limite, chaque année, du montant annuel moyen des prestations effectuées à son profit au cours des trois années précédentes.
En outre, les départements se sont vu reconnaître la faculté de ne plus recourir aux services du parc, qui doit être concrétisée par la signature d'une convention de désengagement entre le préfet et le président du conseil général. A défaut de conclusion dans les six mois suivant la décision du conseil général, le désengagement peut résulter d'une réduction progressive, sur une durée de dix ans, des prestations fournies aux départements, leur montant diminuant de 10 % chaque année. A ce jour, seuls deux conseils généraux ont exercé cette faculté de retrait : l'Essonne et la Saône-et-Loire. Cependant, depuis le transfert des routes nationales d'intérêt local en 2006, environ 20 % de l'activité de chacun des deux parcs s'effectue au profit de ces départements. Le conseil général de l'Oise a initié un processus identique avant d'y renoncer.
Le compte de commerce
Les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu ses activités industrielles et commerciales sont retracées dans le compte de commerce ouvert, dans les écritures du Trésor, par l'article 69 de la loi de finances pour 1990. Ce compte n° 904-21 est intitulé « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l'équipement (dans le domaine routier) ».
Le ministre chargé de l'équipement en est l'ordonnateur principal. Le contrôle financier est assuré par le contrôleur financier du ministère de l'équipement. La comptabilité générale du compte est tenue par un agent comptable nommé par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'équipement. Dans la pratique, le fonctionnement du compte est très déconcentré par l'ouverture d'un sous-compte dans chaque département : le préfet qui peut donner délégation de signature au directeur départemental de l'équipement, en est l'ordonnateur secondaire, le trésorier-payeur-général exécute les recettes et les dépenses et assure le contrôle financier.
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Opérations retracées par le compte de commerce En recettes : - le produit des prestations réalisées ; - les versements de l'Etat et des autres personnes publiques ; - les recettes diverses et accidentelles ; En dépenses : - les achats de matières premières ; - les dépenses de location, entretien et réparations, primes d'assurances ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'équipement liées aux activités industrielles et commerciales dans le domaine routier des DDE ; - les impôts, taxes et versements assimilés ; - les charges de personnel assumées par l'Etat (ouvriers des parcs et ateliers - OPA) ; - les charges diverses ou accidentelles. L'ensemble des charges ne sont pas retracées dans le compte de commerce. N'y figurent pas notamment les frais de personnels non OPA (fonctionnaires et non-titulaires) rémunérés par l'Etat, la contribution de celui-ci au fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et les cotisations d'assurances. |
Initialement ouvert pour l'année 1990 et pour certains départements listés par décret en Conseil d'Etat 3 ( * ) , à titre expérimental, le compte de commerce a été reconduit plusieurs fois puis généralisé, en 1991, à l'ensemble des départements et pérennisé par les lois de finances ultérieures 4 ( * ) .
Le parc facture ses prestations et fournitures de produits selon un barème, actualisé annuellement, qui, aux termes du décret du 31 décembre 1992, doit « être conforme à la réalité des prix de revient et doit évoluer en fonction de la totalité des coûts relatifs à la prestation demandée par le département ». Ces tarifs, cependant, n'intègrent pas les charges supplétives de personnels mentionnées ci-dessus.
* 1 Cf rapport du groupe de travail présidé par M. Gérard Valère (février 2005).
* 2 Cf. rapport n° 7 (1992-1993) de M. Lucien Lanier.
* 3 Aube, Aveyron, Hérault, Landes, Meurthe-et-Moselle, Moselle, Puy-de-Dôme, Rhône, Sarthe, Savoie, Haute-Savoie, Haute-Vienne et Vosges (cf. décret n° 90-232 du 15 mars 1990).
* 4 Cf lois de finances pour 1991 (art. 74), pour 1992 (art. 73), pour 1993 (art. 79), pour 1998 (art. 68).