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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Article 98 (Article L. 141-3 [nouveau] du code de l'environnement) - Définition des critères de représentativité des acteurs environnementaux

Commentaire : cet article encadre la définition des critères de représentativité des acteurs environnementaux, qui seront amenés à siéger dans les instances de concertation.

I. Le droit en vigueur

Actuellement, il faut se référer à l'article L. 141-2 du code de l'environnement300(*) pour identifier les associations de protection de l'environnement reconnues pour participer à l'action des organismes publics concernant l'environnement.

L'agrément de ces associations est prévu par l'article L. 141-1 du même code.

ARTICLE L. 141-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

« Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative.

La Fédération nationale des chasseurs et les fédérations départementales des chasseurs sont éligibles à l'agrément mentionné au premier alinéa.

Dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, la procédure d'agrément est applicable aux associations inscrites depuis trois ans au moins.

Ces associations sont dites « associations agréées de protection de l'environnement ».

Cet agrément est attribué dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. Il peut être retiré lorsque l'association ne satisfait plus aux conditions qui ont conduit à le délivrer. 

Les associations exerçant leurs activités dans les domaines mentionnés au premier alinéa ci-dessus et agréées antérieurement au 3 février 1995 sont réputées agréées en application du présent article ».

L'article 43 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement prévoit que les associations et fondations oeuvrant pour l'environnement bénéficieront d'un régime nouveau de droits et obligations lorsqu'elles remplissent des critères, notamment de représentativité, de gouvernance, de transparence financière ainsi que de compétence et d'expertise dans leur domaine d'activité. Ces critères de représentativité seront définis par décret en Conseil d'Etat301(*), « pris après concertation avec les parties prenantes au Grenelle de l'environnement302(*) ».

PRÉSENTATION DES ASSOCIATIONS ET ONG DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT

Schématiquement, trois grands types d'associations oeuvrent à la protection de l'environnement en France :

1. Les opérateurs du ministère

Il s'agit par exemple du Centre de Documentation, de Recherche et d'Expérimentations sur les Pollutions Accidentelles des Eaux (CEDRE) ou des associations de surveillance de la qualité de l'air (ASQA).

2. Les associations militantes

a) France Nature Environnement

Avec près de trois mille associations membres et 700 000 adhérents revendiqués, ce réseau est de loin le plus nombreux et le plus significatif et compte 36 salariés au niveau de la structure, et 800 au niveau du mouvement FNE (fédérations et associations affiliées).

Cette association fédère des associations nationales de poids : la LPO (44 000 adhérents), Surfrider , Ligue Roc (5 500 adhérents), et coordonne désormais de façon plus assurée une trentaine de structures régionales importantes (FRAPNA, Nord Nature, Alsace Nature, par exemple). Celles-ci s'emploient également à regrouper un tissu associatif local.

b) Les associations membres d'un réseau international

Il s'agit le plus souvent de réseaux d'origine anglo-saxonne : Greenpeace, Amis de la terre (Friends of the Earth), WWF, Réseau Action Climat (RAC), Surfrider Foundation Europe, la Ligue pour la Protection des Oiseaux (Bird Life), Office Français de la Fondation à l'Education à l'Environnement en France (OFEEE)

Le Réseau Action Climat (RAC), membre du réseau Climate Action Network, oeuvre à la sensibilisation du public et des décideurs politiques et économiques au problème du changement climatique. Le RAC développe une expertise sur les politiques de lutte contre le changement climatique, aux niveaux local, national et international. Il fédère une douzaine d'associations : Greenpeace, 4D, CLER, Amis de la Terre, FNAUT, WWF, LPO, Agir pour l'environnement, Fubicy, Réseau Sortir du nucléaire, Helio international, Hespul) et quelques adhérents individuels.

c) Les associations « mixtes »

De très nombreuses associations membres du réseau FNE apportent une contribution indispensable à l'accomplissement du service public de l'environnement en ce qu'elles se voient confier des missions encadrées par des dispositions du code de l'environnement, comme la Ligue pour la Protection des Oiseaux.

d) Les associations spécialistes indépendantes

En dehors du réseau FNE des associations à vocation spécifique oeuvrent efficacement dans leur domaine : Robin des bois ou Agir pour l'environnement par exemple. Mais elles sont souvent plus récentes et pour certaines assez fragiles.

3. Les fondations reconnues d'utilité publique

Deux fondations couvrent à l'échelon national la problématique environnementale. La Fondation Nicolas Hulot pour la nature et l'homme (FNH) et le WWF France dont l'audience est reconnue, leur approche et leur mode d'action n'étant toutefois pas identiques.

L'article 98 du présent projet de loi prévoit d'encadrer, en cohérence avec l'article 43 du projet de loi de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, la définition des critères de représentativité des acteurs environnementaux, qui seront amenés à siéger dans les instances de concertation sur les politiques de développement durable.

II. Le dispositif du projet de loi

Il est proposé d'insérer, après l'article L. 141-2 du code de l'environnement, un article L. 141-3 prévoyant la liste des acteurs pouvant être désignés pour prendre part au débat sur l'environnement qui se déroule dans le cadre des instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable.

Ainsi, il est proposé de viser expressément dans la loi :

- les associations oeuvrant exclusivement pour la protection de l'environnement et celles regroupant les usagers de la nature ou chargées par le législateur d'une mission de service public de gestion des ressources piscicoles, faunistiques, floristiques et de protection des milieux naturels, lorsqu'elles sont, d'une part, agréées au titre de l'article L. 141-1 et, d'autre part, reconnues comme représentatives selon le ressort géographique de l'instance consultative considérée et selon des critères définis par décret en Conseil d'État ;

- les fondations reconnues d'utilité publique ayant pour objet principal la protection de l'environnement ou l'éducation à l'environnement.

Il est par ailleurs précisé que ces associations et fondations doivent respecter des critères définis par décret en Conseil d'État au regard notamment de leur ressort géographique, de leur expérience, de leurs règles de gouvernance et de transparence financière.

Enfin, il est prévu que la liste des instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable soit établie par décret.

III. La position de votre commission

Le Grenelle de l'environnement a souligné l'importance de la mise en place de nouvelles formes de gouvernance favorisant la mobilisation de la société par la médiation et la concertation, qui impliquent la présence d'organismes représentant la société civile (associations et fondations notamment) au sein d'instances consultatives nationales, régionales et locales, ayant vocation à traiter des politiques environnementales et de développement durable. Votre commission est d'avis que la pérennisation de ce fonctionnement nécessite de sélectionner les acteurs environnementaux représentatifs, à même d'exprimer et de défendre avec le plus d'exhaustivité, de précision et dans leur globalité, les enjeux environnementaux.

Votre commission observe que les mesures proposées aux articles 98 et 100 de ce chapitre relatif à l'information et à la concertation s'appuient essentiellement sur les conclusions du comité opérationnel n° 24 relatif aux « Institutions et à la représentativité des acteurs », présidé par le député de la Meuse Bertrand Pancher. Elles concrétisent également les engagements n° 162 (« Définir les critères de la représentativité des acteurs environnementaux ») et n° 165 (« Définir les institutions accueillant des acteurs de la société civile et les partenaires environnementaux ») du Grenelle de l'environnement.

Le rapport du groupe de travail n° 5 du Grenelle, intitulé « Construire une démocratie écologique : Institutions et gouvernance », avait ainsi mis l'accent sur l'insuffisante représentation du pilier environnemental du développement durable dans nos institutions, et sur la nécessité de reconnaître les partenaires environnementaux représentatifs et légitimes.

EXTRAIT DU RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL N° 5 DU GRENELLE « CONSTRUIRE UNE DÉMOCRATIE ÉCOLOGIQUE : INSTITUTIONS ET GOUVERNANCE »

« Le groupe de travail a reconnu que l'instauration d'une démocratie écologique reposait notamment sur l'intégration de la thématique environnementale à l'ensemble des échelons de prise de décisions publiques comme privées. Afin d'assurer le bon fonctionnement de cette démocratie écologique et dans la perspective de la mise en oeuvre des réformes souhaitées, la reconnaissance des organisations représentatives de la protection de l'environnement comme interlocuteur des pouvoirs publics ou des entreprises et le statut qui en découle apparaissent comme un préalable.

La construction d'une gouvernance écologique et la mise en oeuvre du dialogue environnemental supposent ainsi de pouvoir s'appuyer sur un ensemble d'acteurs reconnus, compétents, légitimes, et dotés des moyens nécessaires. Or, sur le thème spécifique de l'environnement, il apparaît que l'agrément environnemental prévu à l'article L. 141-1 du code de l'environnement est insuffisant pour représenter les « intérêts environnementaux ». Cet agrément bénéficie aujourd'hui à des associations dont la défense des intérêts environnementaux n'est pas toujours l'objectif premier.

La prise en compte du pilier environnemental dans le développement durable nécessite donc d'établir une nouvelle base de reconnaissance de la représentativité, comme cela a été fait dans d'autres domaines, sur la base de critères transparents de légitimité, de compétence et de transparence [...] ».

Votre commission accueille donc avec satisfaction les dispositions proposées qui répondent aux souhaits des élus locaux et aux préconisations formulées lors des tables rondes du Grenelle.

En effet, le décret en Conseil d'Etat pris en application de l'article L. 141-3 autorisera en premier lieu, à réformer les règles d'attribution de l'agrément pour les associations de protection de l'environnement, afin de consolider le socle d'exigences à partir desquelles ces associations seront considérées comme réellement dédiées à la protection de l'environnement et représentatives. Cette réforme permettra ainsi de réduire le nombre d'associations agréées ne remplissant pas les conditions posées pour son obtention, de rétablir la légitimité de l'agrément et de limiter les contentieux, ce dont se félicite votre commission.

En second lieu, il devra déterminer les critères que devront respecter les associations et fondations en vue d'être désignées pour prendre part au débat sur l'environnement qui se déroule dans le cadre des instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable. Votre commission s'est vue confirmée que ces critères se fonderont sur les conclusions du rapport du comité opérationnel n° 24. Parmi ceux-ci, on trouvera des critères relatifs :

- au nombre d'adhérents et à la couverture territoriale de l'association selon le ressort géographique considéré (national, régional, départemental) ;

- à l'expérience et à l'activité reconnue (travaux, recherches, publications) ;

- à un fonctionnement régulier, démocratique et indépendant des organes dirigeants de l'association, qui ne pourront pas être composés majoritairement d'élus ni de représentants d'entreprises ;

- aux sources de financement qui devront être variées (comptes certifiés par un commissaire aux comptes et tenus annuellement à la disposition du public sur le site internet de l'association par exemple).

Votre commission estime que l'application de tels critères permettra de sélectionner des acteurs environnementaux réellement représentatifs, qui auront fait preuve de leur expérience, de leur indépendance, de leur fonctionnement démocratique et de leur transparence, en vue de garantir une concertation de qualité, intégrant beaucoup mieux les enjeux environnementaux dans la construction de stratégies de développement durable.

EXTRAIT DU DOCUMENT RÉCAPITULATIF DES TABLES RONDES TENUES À L'HÔTEL DE ROQUELAURE LES 24, 25 ET 26 OCTOBRE 2007

4.1 La reconnaissance des partenaires environnementaux

Il s'agit de définir un statut pour les acteurs représentatifs et légitimes en matière de protection de l'environnement afin qu'ils disposent des moyens d'intervenir institutionnellement dans un dialogue environnemental, pendant du dialogue social.

Engagement n° 162 : Définir les critères de la représentativité des acteurs environnementaux tels que la compétence, l'indépendance, la capacité de mobilisation (nombre d'adhérents, bonne gestion, transparence, absence de droit d'usage sur les intérêts défendus...), l'activité effective, l'expérience, le respect des valeurs républicaines, de la liberté d'association, le fonctionnement démocratique de l'association, la capacité à animer un débat environnemental et citoyen ; déterminer droits, devoirs et moyens ;

Engagement n° 163 : Réformer le Conseil économique et social (CES) en revoyant sa composition (entrée des partenaires environnementaux) et en renforçant son influence (champ des plans ou projets soumis pour avis ; conditions de saisine ; association à la préparation des décisions en rapport avec le développement durable). En préciser les modalités ;

Engagement n° 164 : Le pilier environnemental est reconnu et pleinement institué au sein du CES ;

Engagement n° 165 : Définir les institutions accueillant des acteurs de la société civile et les partenaires environnementaux. Intégrer les acteurs environnementaux au sein des CESR, selon des modalités proches de ce qu'il adviendra pour le CES, des conseils de développement et tous les autres organismes consultatifs et consulaires. Examen de la faisabilité de chambres consulaires environnementales.

En définitive votre commission est d'avis que les dispositions de cet article permettront d'avancer vers l'édification d'une « démocratie écologique » apaisée qu'elle appelle de ses voeux, susceptible de favoriser la concertation, la négociation, la médiation et la confrontation dynamique entre des intérêts parfois contradictoires.

Votre commission a toutefois adopté un amendement présenté par le Gouvernement proposant une nouvelle rédaction de cet article. Elle a en effet considéré que cette nouvelle rédaction faisait apparaître de manière plus claire la logique de destination des acteurs environnementaux ayant vocation à participer aux instances consultatives.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 300 « Les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 ainsi que les associations mentionnées à l'article L. 433-2 (la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique et l'association agréée de pêcheurs professionnels) sont appelées, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, à participer à l'action des organismes publics concernant l'environnement ».

* 301 Sur la base des travaux réalisés dans le cadre du comité opérationnel n° 24 présidé par le député Bertrand Pancher.

* 302 Article 43 bis du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.