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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

TITRE IV - BIODIVERSITÉ

Constitué de cinq chapitres, ce titre regroupe les articles 36 à 65 du projet de loi, qui traitent de la protection et de la valorisation de la biodiversité dans ses formes les plus diverses.

CHAPITRE IER- DISPOSITIONS RELATIVES À L'AGRICULTURE

Constitué des articles 36 à 44, ce premier chapitre contient des dispositions relatives, notamment, aux produits phytopharmaceutiques, à la protection des périmètres de captage, à la certification environnementale des exploitations agricoles, à l'usage de produits lubrifiants dans les zones naturelles sensibles ou au dédommagement des agriculteurs bio dépossédés de leurs terres.

Article 36 (Articles L. 254-1 à L. 254-12 [nouveau] du code rural) - Encadrement des activités de vente, d'application et de conseil des produits phytopharmaceutiques

Commentaire : cet article renforce l'encadrement des activités de mise en vente, vente, distribution à titre gratuit, application et conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, en prévoyant notamment de nouvelles obligations en matière de formation.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre IV (La distribution et l'application des produits phytosanitaires) du titre IV (La protection des végétaux) du livre II (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) du code rural comporte actuellement une section unique (Dispositions générales) regroupant les articles L. 254-1 et L. 254-2.

Ces deux articles règlementent actuellement les activités de vente et d'application de produits phytopharmaceutiques à usage agricole. Ils les subordonnent toutes deux à la détention d'un agrément ainsi que, pour la première, à la tenue d'un registre.

LES PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES

Aux termes de l'article L. 253-1 du code rural, les produits phytopharmaceutiques s'entendent des préparations contenant une ou plusieurs substances actives et les produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés présentés sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l'utilisateur final, destinés à :

- protéger les végétaux ou produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou à prévenir leur action ;

- exercer une action sur les processus vitaux des végétaux, dans la mesure où il ne s'agit pas de substances nutritives ;

- assurer la conservation des produits végétaux, à l'exception des substances et produits faisant l'objet d'une réglementation communautaire particulière relative aux agents conservateurs ;

- détruire les végétaux indésirables.

Les termes de « pesticide », « produit phytosanitaire », « produit agropharmaceutique », « produit de protection des plantes », « produit de protection des cultures » ou « produit antiparasitaire » sont également fréquemment employés dans la pratique dans un sens proche de produits phytopharmaceutiques.

La liste des produits définis comme phytopharmaceutiques a été établie par le ministère chargé de l'agriculture. La famille de produits utilisée en majorité en agriculture est celle des fongicides, suivie par les herbicides et les insecticides.

On distingue trois grandes filières d'utilisation des produits phytopharmaceutiques en France, dont la première est de loin la plus importante :

- l'utilisation agricole classique ;

- l'utilisation par les jardiniers amateurs ;

- l'utilisation par la filière « espaces verts ».

Ce cadre législatif, qui peut sembler insuffisant au regard des enjeux environnementaux que représente l'usage des pesticides en matière agricole, a été identifié comme devant être enrichi lors du « Grenelle de l'environnement ». La France est en effet le pays qui, avec plus de 70.000 tonnes de produits phytosanitaires utilisés chaque année, recourt le plus à la chimie du végétal. Cet usage massif de pesticides induit des impacts négatifs sur la santé humaine -à commencer par celle des agriculteurs eux-mêmes- et l'environnement -notamment la ressource en eau- qu'il est aujourd'hui urgent de réduire.

L'engagement n° 129 pris en ce sens lors du « Grenelle de l'environnement », conformément aux orientations décidées en la matière au niveau européen, fixe un objectif général de réduction de moitié de l'usage de produits phytopharmaceutiques en dix ans, si possible. Il s'inscrit dans le cadre du plan « Ecophyto 2018 », qui décline les différents axes de travail permettant d'atteindre cet objectif.

LES HUIT AXES DU PLAN « ECOPHYTO 2018 »

Axe 1 - Evaluer les progrès en matière de diminution de l'usage des pesticides

Axe 2 - Recenser et généraliser les systèmes agricoles et les moyens connus permettant de réduire l'utilisation des pesticides en mobilisant l'ensemble des partenaires de la recherche, du développement et du transfert

Axe 3 - Innover dans la conception et la mise au point des itinéraires techniques et des systèmes de cultures économes en pesticides

Axe 4 - Former à la réduction et à la sécurisation de l'utilisation des pesticides

Axe 5 - Renforcer les réseaux de surveillance sur les bio-agresseurs et sur les effets non intentionnels de l'utilisation des pesticides

Axe 6 - Prendre en compte les spécificités des DOM

Axe 7 - Réduire et sécuriser l'usage des produits phytopharmaceutiques en zone non agricole

Axe 8 - Organiser le suivi national du plan et sa déclinaison territoriale, et communiquer sur la réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques

Les axes 4 à 7 du plan « Ecophyto 2018 » font référence au renforcement de la qualification et de la professionnalisation des catégories de personnes directement impliquées dans l'usage de produits phytopharmaceutiques, c'est-à-dire celles ayant une activité de conseil, de distribution, de vente ou d'application. C'est ce volet du plan Ecophyto que le comité opérationnel n° 15 (« Agriculture écologique et productive ») a proposé de mettre en oeuvre à travers le présent article du projet de loi ainsi que les deux suivants.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi procède à une refonte totale du chapitre IV précité du code rural, afin d'introduire des obligations nouvelles en matière de formation. Ce nouveau chapitre, intitulé « La mise en vente, la vente, la distribution à titre gratuit, l'application et le conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques », est divisé en quatre sections rassemblant les articles L. 254-1 à L. 254-12.

Section 1 - Conditions d'exercice

Article L. 254-1 (nouveau)

Dans son I, cet article, qui regroupe, clarifie et étend le contenu des articles L. 251-1 et L. 254-2 actuels, subordonne à la détention d'un agrément l'exercice de trois types d'activités distinctes :

- la délivrance à titre onéreux ou gratuit de produits phytopharmaceutiques (1°, reprenant l'article L. 254-1 actuel). Il est précisé que cette obligation pèse sur les personnes physiques comme morales, ce qui permet de couvrir les coopératives agricoles, structures acquérant des volumes importants de ces produits. La référence à des « groupements d'achat » permet de couvrir également les associations formelles ou informelles d'utilisateurs de produits phytopharmaceutiques qui se regroupent afin d'obtenir des tarifs avantageux à l'achat ;

- l'application de ces produits par des prestataires de services, à l'exclusion d'échanges de services à titre gratuit entre exploitants (2°, reprenant l'article L. 254-2 actuel) ;

- le conseil professionnalisé à l'utilisation de ces produits, indépendamment d'une activité de vente ou d'application (3°). Le fait de viser ainsi l'activité de conseil constitue une novation par rapport à la législation actuelle. Il s'agit typiquement de l'activité réalisée par des organismes non commerciaux, comme les chambres d'agriculture ou les organismes spécialisés privés de conseil.

Le II prévoit la transmissibilité de l'agrément de la personne morale principale l'ayant obtenu à ses filiales éventuelles.

Article L. 254-2 (nouveau)

Cet article subordonne la délivrance de l'agrément par l'autorité administrative compétente -préfet de région, qui devrait déléguer au directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF)- à la détention par la personne l'ayant demandé de certains éléments ou documents qui garantissent la prise en charge des risques découlant de l'utilisation des pesticides, soit :

- une assurance en responsabilité civile professionnelle (1°) ;

- la certification de sa capacité, effective ou potentielle, à réaliser son activité de vente, application ou conseil sans porter atteinte à la santé humaine ni à l'environnement et en informant dûment l'utilisateur des produits (2°). Cette certification sera délivrée par un organisme tiers reconnu par l'autorité administrative -préfet de région, avec délégation en général au DRAAF-, au regard notamment de l'emploi par la personne demanderesse de personnels qualifiés en matière de produits phytopharmaceutiques ;

- un contrat garantissant le suivi du maintien de la certification (3°). Ce contrat serait également passé avec un organisme privé reconnu par l'administration. Il prévoira la réalisation des audits nécessaires à la délivrance, puis au maintien de la certification.

Article L. 254-3 (nouveau)

Cet article impose la certification, non seulement des professionnels de la filière phytosanitaire (I), mais également des utilisateurs directs que sont les agriculteurs (II).

Le I de cet article exige des personnes qualifiées, au vu notamment de l'aptitude desquelles sera délivré le certificat mentionné au 2° de l'article L. 254-2, la détention d'un certificat attestant de leur compétence en matière d'encadrement, de vente, d'application ou de conseil de produits phytopharmaceutiques. Ce certificat doit être délivré par l'autorité administrative elle-même, ou bien par un organisme habilité par elle, lequel pourrait être un établissement public national. Les centres de formation, qui participeront à la formation ou vérification des connaissances, ne seront en revanche pas directement chargés de les délivrer.

Les « fonctions d'encadrement » sont celles qui nécessiteront une certification individuelle au-delà de celle délivrée pour les agents en charge directement de la vente, de l'application ou du conseil. Le dispositif s'appliquera donc aux personnes exerçant des responsabilités opérationnelles dans les entreprises ou organismes : chefs d'entreprise (entreprises du paysage, entreprises de travaux agricoles, organismes de conseil), chefs de rayon ou responsables de vente en distribution, chefs d'agence ou de secteur ....

Le II exige également la détention d'un tel certificat pour les utilisateurs finaux de produits phytopharmaceutiques, c'est-à-dire des agriculteurs eux-mêmes, qu'ils soient exploitants ou salariés.

Là encore, ce certificat, qui doit attester des connaissances de la personne en matière d'usage des produits phytopharmaceutiques, est délivré par l'autorité administrative ou un organisme qu'elle habilite. Son coût pèsera également sur la personne en faisant la demande.

L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE DU DISPOSITIF D'AGRÉMENT ET DE FORMATION

Selon les précisions de l'étude d'impact, les coûts seraient les suivants :

- ceux des certificats devraient peser sur les personnes en demandant la délivrance. Ils devraient équivaloir à ceux délivrés pour les activités liées aux animaux de compagnie, qui s'élèvent à 36 euros. Dans l'hypothèse où 200.000 personnes par an seraient candidates à l'obtention de tels certificat, le coût global serait de 7,2 millions d'euros annuellement ;

- ceux des formations nécessaires à l'obtention de tels certificats devraient peser pour partie sur les fonds de formation. En supposant que la moitié des personnes concernées -soit 100.000 personnes environ- doive y recourir, que la durée moyenne de leur formation soit de deux jours et que leur coût moyen soit de 225 euros par personne, le coût serait de 22,5 millions d'euros par an.

Sur les trois années que prendrait la mise en oeuvre de ce dispositif, le coût global s'élèverait donc à 89 millions d'euros.

Il serait toutefois plus que compensé par les économies attendues du fait :

- du moindre usage des pesticides résultant d'une meilleure formation des utilisateurs. Leur coût d'achat représentant 1,7 milliard d'euros chaque année, une réduction envisageable de 10 % de leur utilisation représenterait 170 millions d'euros d'économie ;

- de la réduction du coût des traitements liés à la pollution de l'eau potable par les pesticides, estimé à 190 millions d'euros par an et dû à 90 % aux activités agricoles. Là encore, sur la base d'une réduction de 10 % de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, l'économie serait d'environ 17 millions d'euros par an.

Le III prévoit le principe d'un renouvellement régulier des certificats, afin de s'assurer de l'actualisation des connaissances des personnes les détenant au regard de l'évolution de l'offre de produits.

La détermination de la fréquence du renouvellement n'a pour l'instant pas été arrêtée ; elle devrait néanmoins se situer dans une fourchette de cinq à dix ans. Si la procédure devrait être identique à celle prévue pour la délivrance, des renouvellements plus directs pourraient être envisagés au vu du suivi de formations volontaires de la part des personnes certifiées.

Article L. 254-4 (nouveau)

Cet article habilite le ministre en charge de l'agriculture à exiger, en cas de risque sanitaire ou environnemental particulier et pour l'application de certains produits ou pour certaines méthodes d'application, des certificats spécifiques dont il fixe les modalités de délivrance.

Sont visés, à travers cette disposition, l'emploi de produits phytopharmaceutiques particulièrement dangereux, comme les fumigeants classés très toxiques, ou des modes d'application présentant des risques, comme le traitement par voie aérienne.

Le certificat devra dans ce cas porter une mention spécifique pour l'usage de ces produits ou modes d'application. En conséquence, le mode d'obtention en sera ajusté pour tenir compte des spécificités techniques qu'il impose, et des modules de formation adaptés pourront être proposés.

Article L. 254-5 (nouveau)

Cet article prévoit une procédure spécifique pour les personnes souhaitant exercer une activité de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, et dont le domicile professionnel n'est pas situé sur le territoire français49(*).

Dans ce cas, la délivrance de l'agrément par l'autorité administrative est subordonnée à la détention par le demandeur :

- d'une assurance en responsabilité civile professionnelle pour l'exercice de son activité en France (1°) ;

- de l'attestation de sa qualification à réaliser une telle activité, soit par le service compétent de son Etat d'origine, soit au terme de la procédure prévue pour les résidents français par les articles L. 254-2 et L. 254-3 (2°).

Article L. 254-6 (nouveau)

Cet article impose aux personnes exerçant des activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques de citer leurs agréments et certificats dans leurs documents commerciaux, afin que les personnes recourant à leur service en soient bien informées, et de tenir un registre desdites activités, afin de pouvoir les retracer a posteriori.

Il précise qu'un registre des ventes doit également être tenu par celles de ces personnes délivrant ces produits à titre onéreux.

Section 2 - Contrôles

Cette nouvelle section est consacrée aux contrôles, qui peuvent porter soit sur l'agrément délivré par l'autorité administrative pour les activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques (article L. 254-7), soit sur l'exercice de ces activités elles-mêmes (article L. 254-8), et peuvent donner lieu à des sanctions administratives (article L. 254-9).

Article L. 254-7 (nouveau)

Cet article subordonne le maintien de l'agrément prévu à l'article L. 254-1 au respect des conditions ayant permis sa délivrance. L'organisme certificateur procède en ce sens à des contrôles réguliers et, lorsqu'il constate le non respect de ces conditions, donne à la personne exerçant des activités de vente, d'application ou de conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques un délai non renouvelable pour y remédier. A son issue, et si l'irrégularité demeure, l'organisme en informe l'autorité administrative.

Le délai des audits sera fixé par le ministre chargé de l'agriculture et devra être respecté par les organismes certificateurs pour être reconnus par l'Etat comme pouvant certifier ce domaine d'activité.

Article L. 254-8 (nouveau)

Cet article confie le contrôle et l'inspection des activités de vente, d'application ou de conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, par référence au I de l'article L. 251-18 du code rural, à des agents dotés de pouvoirs de police administrative : ingénieurs du génie rural, des eaux et forêts (Gref), ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement et inspecteurs de la santé publique vétérinaire chargés de la protection des végétaux.

Les modalités de ces contrôles et inspections sont précisées par renvoi au I de l'article L. 251-19 du code rural. Ils ont lieu sur pièces et sur place, dans des tranches horaires précises, et donnent lieu à l'élaboration d'un procès-verbal d'inspection et de contrôle. Des échantillons aux frais du propriétaire ou du détenteur peuvent être prélevés, dont les supports peuvent être mis en quarantaine dans l'attente des analyses.

Article L. 254-9 (nouveau)

Cet article énumère les sanctions administratives que peut décider l'autorité administrative au vu des éléments issus des contrôles des organismes certificateurs et des agents d'inspection et de contrôle. Elles peuvent consister dans le retrait ou la suspension :

- de l'agrément à l'exercice d'activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques (1°) ;

- de l'agrément pour une activité de conseil dont le détenteur aurait prescrit un produit phytopharmaceutique ne bénéficiant pas d'une autorisation de mise sur le marché (AMM) ou dans des conditions d'emploi non satisfaisantes (2°) ;

- de l'habilitation donnée aux organismes certificateurs ou des certificats spécifiques prévus en cas de risque particulier pour la santé publique ou l'environnement (3°).

Section 3 - Dispositions d'application

Article L. 254-10 (nouveau)

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application du nouveau chapitre IV.

Section 4- Dispositions pénales

Article L. 254-11 (nouveau)

Cet article habilite toute une série d'agents publics visés à l'article L. 215-1 du code de la consommation à intervenir aux côtés des agents du Gref, des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement et des inspecteurs de la santé publique vétérinaire chargés de la protection des végétaux pour rechercher et constater les infractions aux dispositions du nouveau chapitre IV, dans les conditions prévues dans le code de la consommation pour vérifier la conformité des produits et des services.

Alors que l'article L. 254-8 fait référence aux pouvoirs de police administrative des agents, le présent article fait référence aux pouvoirs de police judiciaire, et rajoute donc les agents ayant seulement en charge cette mission.

Il les habilite également à accéder aux registres retraçant les activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques.

Article L. 254-12 (nouveau)

Cet article fixe les sanctions pénales encourues en cas de non respect de la réglementation relative à la mise en vente, la vente, la distribution à titre gratuit, l'application et le conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Le I punit de six mois d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende le fait d'exercer l'une de ces activités sans détenir l'agrément nécessaire ou sans respecter les conditions d'usage.

Le II punit de six mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende le fait de s'opposer à l'exercice de leur mission par les agents du Gref, les ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement et les inspecteurs de la santé publique vétérinaire chargés de la protection des végétaux.

Les articles L. 433-1 et suivants du code pénal prévoyant les sanctions en cas d'atteintes à l'administration publique commises par les particuliers à l'encontre de fonctionnaires et agents auxquels sont attribués par la loi certaines fonctions de police judiciaire, seuls ont été visés, au présent article, les agents agissant dans le cadre de la police administrative.

Le II du présent article du projet de loi procède à une coordination matérielle au IV de l'article L. 253-1 du code rural.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la philosophie générale de cet article qui, en renforçant le dispositif de professionnalisation de la distribution, de l'application et du conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, favorise leur réduction et leur meilleure utilisation, conformément aux orientations déjà tracées à l'article 28 du projet de loi de mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement ».

Elle a toutefois entendu améliorer ses modalités d'application en :

- précisant, à l'initiative de M. Jean-Claude Merceron, que le caractère « qualifié » des personnels employés ouvrant droit à certification par un organisme tiers est avéré par la détention par ces derniers du certificat mentionné à l'article L. 254-3 ;

- responsabilisant l'activité de conseil en matière de pesticides par la mise en place d'une prescription écrite et en en précisant le contenu, sur proposition de son rapporteur ;

- fixant un délai global de deux ans pour la prise du décret d'application du présent article, sur demande de M. Marc Daunis et des membres du groupe socialiste et apparentés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 49 Mais dans un autre Etat membre de l'Union européenne, dans un Etat partie à l'Espace économique européen (EEE) ou dans la confédération helvétique.