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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À LA MER

Regroupant six articles, ce chapitre consacré à la mer traite de la mise en oeuvre d'un dispositif de gestion intégrée de la mer et du littoral, de la création d'un Conseil national de la mer et du littoral ou de la mise au point d'un écolabel garantissant une pêche responsable.

Article 60 (Articles L. 219-1 à L. 219-5 [nouveaux] du code de l'environnement) - Stratégie de gestion intégrée de la mer et du littoral

Commentaire : cet article tend à créer un cadre juridique de référence pour les actions concernant la mer et le littoral.

I. Le droit en vigueur

Bien que la France dispose de la deuxième zone maritime mondiale75(*) et se voie reconnaître à son sujet des droits souverains pour l'exploitation des ressources marines, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de cadre législatif ou règlementaire global garantissant la cohérence des activités et projets maritimes et littoraux.

Les activités littorales terrestres sont en effet régies par la loi littorale, tandis que les activités en mer font l'objet d'un certain nombre de règlementations sectorielles s'ignorant. Les exemples de planification territoriale intégrant les zones terrestres et maritimes, tels que la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) ou les schémas spécifiques retenus pour les collectivités d'outre-mer, sont encore trop rares et dépendants d'initiatives locales.

Les instruments terrestres ne sont pas non plus adaptés à la gestion durable des milieux marins et des espaces littoraux, et ceci à plusieurs titres. Ils reposent sur la planification spatiale, alors que les usagers de la mer sont généralement mobiles, que l'espace est partagé et que les écosystèmes sont en évolution constante. La gouvernance dont ils font l'objet n'est pas adaptée à la gestion de l'espace et des activités maritimes, puisque les ressources sont publiques en mer et les usagers privés. Enfin, le cadre juridique pertinent couvre un territoire extrêmement large allant de la côte à la limite de la zone économique exclusive76(*) (ZEE) ou du plateau continental77(*) et excédant le périmètre d'intervention des GIZC.

Si cette carence d'un cadre normatif spécifique n'était pas préoccupante par le passé, en raison du faible développement des activités en mer, elle le devient à mesure que celles-ci prennent une ampleur inégalée et se traduisent par une pression renforcée sur les écosystèmes. En effet, les activités de nature économique ont eu tendance à se multiplier en milieu marin et littoral ces dernières décennies (transport, pêche, extraction des matériaux, étalement urbain sur les côtes, implantation de ports de plaisance ...). Les écosystèmes locaux s'en trouvent affectés dans leurs composantes les plus sensibles, à la fois territoriales (dunes, zones humides, bande côtière ...) et physiques (qualité des eaux, biodiversité ...).

Le comité opérationnel n° 12 du « Grenelle de l'environnement », qui s'est intéressé à la « gestion intégrée de la mer et du littoral », s'est déroulé au moment où la directive cadre européenne sur la stratégie pour le milieu marin (DSM)78(*) était en voie d'être adoptée. Partant de l'idée que la gestion durable de l'environnement marin n'est plus possible à partir des seules mesures sectorielles existantes, ni par la simple extension en mer des instruments de gestion terrestres, le comité opérationnel a naturellement conclu qu'il était nécessaire qu'un chapitre du présent projet de loi traite de la stratégie marine et qu'il constitue la transposition, au moins partielle, de la DSM, attendue au plus tard pour le 15 juillet 2010.

On soulignera par ailleurs que l'examen de ce texte précède les conclusions du « Grenelle de la mer », pendant pour le secteur maritime du « Grenelle de l'environnement ».

LE « GRENELLE DE LA MER »

Annoncé, le 27 février 2009, par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, qui en assure le pilotage, ainsi que M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports, Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat à l'écologie, et M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire, le « Grenelle de la mer » réunit cinq collèges -Etat, élus, partenaires sociaux (employeurs et salariés) et associations de protection de l'environnement-, auxquels se sont jointes des personnes morales associées et des personnes qualifiées, choisies selon les thématiques bordées.

Permettant de compléter les engagements du « Grenelle de l'environnement » qui concernent la mer et le littoral et couvrant un champ plus large sur la thématique de la mer et de sa contribution au développement d'activités durables, il doit contribuer à la définition de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, en identifiant des objectifs et des actions à court, moyen et long termes.

Du mois de février au mois de juin 2009, quatre groupes de travail, créés sur des sujets couvrant l'ensemble des problématiques relatives à la mer et au littoral « Favoriser le développement harmonieux du littoral en améliorant l'interface terre-mer », « Promouvoir le développement d'activités maritimes compétitives et soutenables sur le plan environnemental », « Valoriser les métiers de la mer et oeuvrer à l'attractivité des activités maritimes » et « Instaurer une nouvelle gouvernance aux niveaux infranational, national, européen et mondial »- et composés de façon paritaire, ont travaillé et rendu leurs travaux au ministre d'Etat pilotant le Grenelle.

Puis s'est engagée une phase de concertation avec le grand public. Dix-huit réunions régionales ont ainsi été organisées par les préfets et les maires, au mois de juin de cette année, dans toute la France, dont sept outre-mer. Il s'est agi de recueillir les avis sur les propositions des quatre groupes de travail ainsi que sur les applications aux spécificités locales. Parallèlement, tous les Français ont été invités à s'exprimer sur ces propositions via des forums de discussion sur Internet.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article du projet de loi, qui s'inscrit plus généralement dans le cadre d'un chapitre consacré à la mer, tend à instituer un cadre normatif de référence pour les actions concernant la mer et le littoral qui soit compatible avec les cadres communautaire et international.

Il cherche à mettre en place une planification stratégique sur un territoire homogène et spécifique, l'écosystème marin, en s'appuyant sur une approche globale et en constituant une gouvernance appropriée reposant sur la concertation de l'Etat avec les élus, les communautés scientifiques, et représentants des milieux socioprofessionnels et de la société civile. La gestion intégrée de la mer et du littoral qu'il propose assure une articulation cohérente entre problématiques terrestres et maritimes au sein d'un écosystème complexe.

La démarche retenue consiste à poser un cadre national de référence définissant les principes et orientations s'appliquant à l'ensemble du territoire, puis à les décliner à l'échelle de chaque « façade » maritime. C'est à ce deuxième niveau que seront définis les objectifs environnementaux qualitatifs et quantitatifs qui s'appliqueront aux plans, projets et programmes concernés.

Cette option, qui consiste à définir une stratégie nationale déclinée à des échelles régionales et infranationales écosystémiques, a été retenue par les principaux Etats maritimes ayant commencé à mettre en oeuvre cette approche à travers des instruments législatifs. C'est également la démarche recommandée par l'Union européenne dans sa stratégie marine adoptée en 200879(*).

Le I modifie l'intitulé du titre Ier du livre II (Milieux physiques) du code de l'environnement, « Eau, milieux aquatiques et marins » étant substitué à « Eau et milieux aquatiques ».

Chapitre IX - Politiques pour les milieux marins

Le II complète ledit titre Ier par un chapitre IX, intitulé « Politiques pour les milieux marins ».

Section 1 - Stratégie nationale pour la mer

La première de ses deux sections, consacrée à la « stratégie nationale pour la mer », contient les articles L. 219-1 et L. 219-2.

Article L. 219-1

L'article L. 219-1 traite du document au sein duquel est définie la stratégie nationale pour la mer.

Le premier alinéa indique, de façon très générale, que ce document constitue le « cadre de référence » pour la protection des milieux marins, la valorisation de ses ressources et la gestion intégrée des activités maritimes ou littorales. Une exception est posée pour les activités ressortant de la défense ou de la sécurité nationale, dont les enjeux justifient l'existence d'un régime exorbitant du droit commun.

Au terme du deuxième alinéa, les principes et orientations générales de la stratégie nationale, plus haut niveau d'encadrement des activités de mer, sont fixées par le document et valent, pour la métropole comme pour l'outre-mer, dans des espaces maritimes largement entendus. Y sont en effet intégrés ceux sous souveraineté ou juridiction nationale, mais également l'espace aérien les surplombant, les fonds et sous-sol marins, ainsi que les activités terrestres ayant un impact sur l'ensemble de ces espaces.

Le troisième alinéa traite de la délimitation, au sein du document national de référence, des façades maritimes au niveau desquelles sera déclinée et mise en oeuvre la stratégie nationale. Les caractéristiques servant de critère de délimitation géographique de ces façades seront multiples et de nature très diverse : hydrologiques, océanographiques, biogéographiques, socioéconomiques et culturelles. Il est précisé que cette délimitation devra être opérée en cohérence tant avec les régions ou sous régions marines, au sens de la DSM, ainsi qu'en tenant compte de la politique commune de la pêche.

Le quatrième alinéa prescrit au document de référence national d'indiquer les modalités permettant d'évaluer sa mise en oeuvre.

Article L. 219-2

Cet article traite des conditions d'élaboration et de révision de la stratégie nationale de la mer.

Le premier alinéa confie à l'Etat l'élaboration de la stratégie nationale pour la mer. Il précise que les collectivités territoriales y sont associées, selon des modalités ressortant d'un décret en Conseil d'Etat. Il est par ailleurs indiqué que le projet de stratégie nationale est rendu public avant son adoption par voie règlementaire.

Le décret dont il est ici question fixera par ailleurs les conditions d'organisation et de fonctionnement du Conseil national de la mer et du littoral (CNML), appelé à remplacer le Conseil national du littoral (CNL) supprimé par l'article 61 du projet de loi80(*)

Le second alinéa prévoit l'actualisation de la stratégie, au terme de périodes de six ans, selon les mêmes procédures que celles prévues pour son adoption.

Section 2

Documents stratégiques de façade

Article L. 219-3

Le premier alinéa de cet article assigne au document stratégique de façade son rôle. Il aura ainsi pour fonction de fixer les objectifs d'une gestion intégrée de la mer et les mesures nécessaires à un bon état écologique du milieu marin. Il est prévu de mettre au point un document stratégique de façade pour chacune des façades maritimes définies par la stratégie nationale, dans le respect du cadre fixé par celle-ci, afin de s'assurer de la compatibilité entre les deux niveaux de planification.

Selon l'étude d'impact accompagnant le projet de loi, il est prévu, hors outre-mer, d'établir trois façades maritimes : Atlantique, Manche - Mer du Nord et Méditerranée. La conduite et la mise en place du processus de planification sont évaluées par ladite étude à quatre ans.

Les deuxième à cinquième alinéas détaillent les trois phases d'élaboration des documents stratégiques de façade sur le territoire métropolitain81(*) :

- la première phase est dite préparatoire. Elle donne lieu à l'évaluation de l'état des eaux couvertes par les documents stratégiques de façade et de la façon dont elles sont affectées par les activités humaines. Elle donne par ailleurs la définition de leur bon état écologique, soit l'état dans lesquelles elles doivent être maintenues ou portées. Enfin, et en vue d'atteindre cet état, elle fixe des objectifs environnementaux et des indicateurs permettant d'évaluer les progrès réalisés pour les atteindre ;

- la deuxième phase consiste en la mise au point d'un programme de surveillance. Il s'attache spécifiquement à évaluer et actualiser les objectifs environnementaux décrits dans la phase précédente ;

- enfin, la troisième phase est opératoire. Elle consiste à élaborer un programme de mesures concrètes dont la mise en oeuvre permettra d'atteindre les objectifs fixés.

Le sixième alinéa prévoit de porter la procédure à la connaissance du public et de recueillir son avis par voie électronique, et ce à deux moments distincts :

- au début de chacune des trois phases, sur la méthode retenue et les études envisagées ;

- à leur terme, sur la synthèse des éléments obtenus.

Le septième alinéa précise que les documents stratégiques de façade constituent une stratégie marine, au sens que lui donne la directive, et ce afin d'assurer explicitement la transposition de cette dernière.

L'article 5 de la directive prévoit en effet que chaque Etat membre élabore, pour chaque région ou sous-région marine concernée, une stratégie pour le milieu marin applicable à ses eaux marines en respectant le plan d'action. Le texte européen, dont s'inspire directement le projet de loi, intime ensuite à chaque Etat de mettre au point les phases de préparation, surveillance et mise en oeuvre de sa stratégie marine.

Article L. 219-4

Cet article indique la portée effective des documents stratégiques de façade.

Ainsi, il prévoit, dans son premier alinéa, la compatibilité entre les documents stratégiques de façade d'une part, et de l'autre, l'ensemble des actes -plans, programmes, schémas, projets, autorisations et actes administratifs - s'appliquant aux espaces couverts par lesdits documents.

Selon l'étude d'impact, sont visés à travers ces termes aussi bien les activités (pêche, transport maritime ...) que les projets sectoriels (éolien, extractions, ports de plaisance ...), les documents d'urbanisme (PLU, SCOT ...), les documents de gestion de l'eau (SDAGE, SAGE ...) et les projets territoriaux (aires marines protégées, schémas de mise en valeur de la mer, parcs naturels ...).

Il est ainsi prévu un dispositif pyramidal cohérent, dont chaque degré doit s'inscrire dans le cadre fixé par l'échelon supérieur, comportant :

- au sommet, la stratégie nationale pour la mer ;

- au niveau intermédiaire, les documents stratégiques de façade ;

- à la base, les actes opérationnels.

Le deuxième alinéa précise que l'ensemble de ces actes opérationnels, lorsqu'ils sont susceptibles de produire des effets significatifs sur les espaces couverts par les documents de façade, doivent les prendre en compte.

Article L. 219-5

Cet ultime article de la nouvelle section 2 renvoie à un décret en Conseil d'Etat :

- les modalités des documents stratégiques de façade ;

- la liste des actes opérationnels auxquels ils sont opposables ;

- les conditions d'application de l'article, de façon plus générale.

III. La position de votre commission

La planification stratégique prévue par cet article devrait permettre une véritable gestion globale de la mer et des milieux marins en vue d'y rendre possible un développement durable tant de la biodiversité marine que des activités humaines. Intégrant tous les enjeux, dimensions et composantes des territoires marins, elle devrait réduire substantiellement les conflits d'usage limitant aujourd'hui le développement d'activités sur un même espace. La visibilité normative et la sécurité juridique devrait se trouver renforcée, pour un certain nombre d'acteurs, par la précision du cadre normatif auquel ils seront soumis. D'un point de vue environnemental, la planification permettra, à court terme, le récolement de connaissances globales sur les milieux servant de supports à la mise au point d'indicateurs à caractère scientifique et technique et de programmes de suivi.

A l'initiative de Mme Odette Herviaux et les membres du groupe socialiste et apparentés, votre commission a souhaité préciser l'article en :

- attribuant à la stratégie nationale pour la mer un objectif de bon état écologique des milieux marins ;

- faisant référence aux régions et sous régions marines, et non aux régions et sous régions administratives.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 75 Avec 11 millions de km², dont 97 % se situent outre-mer.

* 76 360 km au large des côtes.

* 77 Jusqu'à 650 km des côtes.

* 78 Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin.

* 79 Lignes directrices pour une approche intégrée de la politique maritime : vers de meilleures pratiques de gouvernance maritime intégrée et de consultation des parties prenantes, stratégie adoptée le 26 juin 2008 par la Commission européenne.

* 80 Voir les comentaires sur ce point au sein des développements consacrés à l'article 61 du projet de loi.

* 81 Le cas des façades concernant les départements, régions et collectivités d'outre-mer étant pris en charge par l'article 62 du projet de loi, qui renvoie à des ordonnances l'adaptation des mesures prévues par le présent article pour les espaces métropolitains.