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Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

 

3. La responsabilité et le régime disciplinaire des magistrats

Comme le rappelle la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, « la discipline est la part répressive de la déontologie : elle permet de déterminer les manquements à la déontologie réprimés par des sanctions disciplinaires »37(*). Mais la responsabilité des magistrats peut également être engagée au pénal ou, de façon plus restrictive, au civil.

? La responsabilité pénale des magistrats judiciaires : l'application de la loi commune

En matière pénale, les magistrats ne bénéficient, depuis la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993, d'aucun privilège de juridiction ni d'aucune immunité. Leur responsabilité pénale peut être engagée comme celle de tout citoyen, mais aussi en tant que magistrats, dépositaires de l'autorité publique. A ce titre, ils sont soumis à la répression d'infractions spécifiques du code pénal, telles que l'abus d'autorité (art. 432-4), la corruption active ou passive (art. 434-9), ou le déni de justice (art. 434-7-1).

? La responsabilité civile des magistrats : un régime spécifique

Afin de respecter l'indépendance des magistrats judiciaires, la loi définit en matière civile un régime de responsabilité spécifique, qui substitue dans une large mesure une responsabilité directe de l'Etat à celle des magistrats. Il s'agit d'éviter que les justiciables mécontents d'une décision de justice rendue à leur égard ne multiplient les actions contre les juges qui l'ont rendue.

Ainsi, aux termes de l'article 11-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, « les magistrats du corps judiciaire ne sont responsables que de leurs fautes personnelles. La responsabilité des magistrats qui ont commis une faute personnelle se rattachant au service public de la justice ne peut être engagée que sur l'action récursoire de l'Etat. Cette action récursoire est exercée devant une chambre civile de la Cour de cassation ».

La responsabilité civile personnelle du magistrat ne peut donc être mise en cause devant les juridictions judiciaires qu'en cas de faute personnelle détachable du service de la justice. Si la faute, même personnelle, se rattache au service, seule la responsabilité de l'Etat peut être recherchée sur le fondement de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, toujours devant les juridictions civiles38(*). Il faut alors que le demandeur établisse l'existence d'une faute lourde ou d'un déni de justice.

En 2008, 182 actions en responsabilité ont été engagées contre l'Etat devant les juridictions nationales du fait d'un fonctionnement défectueux du service de la justice (217 en 2007), et 47 décisions ont condamné l'état pour ce motif39(*). Les 47 décisions ont abouti à la condamnation de l'Etat à une somme globale de 1.100.540,80 euros (870.163,88 euros pour les 33 décisions définitives rendues en 2008).

Dès lors que la faute a été commise dans le cadre des fonctions du magistrat, elle n'est que très rarement considérée comme détachable du service public de la justice, même lorsqu'elle est qualifiée de personnelle. Si l'Etat est condamné pour fonctionnement défectueux de la justice dans le cas d'une faute personnelle du magistrat rattachable au service public de la justice, une action récursoire peut être engagée, afin d'obtenir du magistrat le remboursement des sommes versées par l'Etat40(*).

Toutefois, l'action récursoire de l'Etat à l'encontre d'un magistrat ayant commis une faute personnelle se rattachant au service public de la justice, n'a jamais été mise en oeuvre.

Si cette inaction peut conduire à penser que la responsabilité civile et personnelle des magistrats s'apparente à une fiction, le législateur n'a pas souhaité rendre l'action récursoire systématique. Cela aurait en effet conduit les juges à contracter des assurances, ce qui n'aurait peut-être pas contribué à leur responsabilisation.

Le Parlement a préféré établir un lien entre la responsabilité civile de l'Etat et le régime de responsabilité disciplinaire des magistrats. La loi organique du 5 mars 2007 a ainsi inscrit à l'article 48-1 de l'ordonnance statutaire un dispositif prévoyant que toute décision de justice condamnant l'Etat pour fonctionnement défectueux de la justice est communiquée aux chefs de cour d'appel intéressés par le garde des sceaux, afin de leur permettre d'engager des poursuites disciplinaires s'ils estiment que le dysfonctionnement peut être imputable à une faute disciplinaire du magistrat.

La loi organise en outre des dispositifs permettant de réparer les dommages causés aux justiciables par un dysfonctionnement du service de la justice, tout en préservant la sérénité des juges. Cette forme de responsabilité civile de l'Etat pour dysfonctionnement du service public de la justice comporte plusieurs régimes différents, apportant une réparation à des victimes ayant subi de graves atteintes à leurs droits et libertés. Tel est le cas pour les détentions provisoires finalement injustifiées (art. 149 du code pénal) ou lorsqu'une personne a été reconnue innocente à l'issue d'une procédure de révision (art. 626 du code pénal).

? La mise en jeu de la responsabilité disciplinaire

Le régime disciplinaire applicable aux magistrats est défini par les articles 43 et suivants de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958. L'échelle des sanctions disciplinaires comporte huit degrés (art. 45) :

- la réprimande avec inscription au dossier ;

- le déplacement d'office ;

- le retrait de certaines fonctions ;

- l'interdiction d'être nommé ou désigné dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximum de cinq ans41(*) ;

- l'abaissement d'échelon ;

- l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximum d'un an, avec privation totale ou partielle du traitement ;

- la rétrogradation ;

- la mise à la retraite d'office ;

- la révocation, avec ou sans suspension des droits à pension42(*).

Par ailleurs, en dehors de toute action disciplinaire, l'inspecteur général des services judiciaires, les premiers présidents et les procureurs généraux ont la possibilité de donner un avertissement aux magistrats placés sous leur autorité.

En application de l'article 65 de la Constitution, les fonctions exercées par le magistrat - siège ou parquet - déterminent l'autorité disciplinaire compétente à son égard.

Ainsi, le Conseil supérieur de la magistrature statue en tant que conseil de discipline des magistrats du siège, sous la présidence du premier président de la Cour de cassation. Ses décisions sont alors susceptibles d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat, depuis l'arrêt l'Etang du 12 juillet 1969.

En ce qui concerne les magistrats du parquet, les sanctions disciplinaires sont prononcées par le garde des sceaux, après avis de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente, qui est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Les sanctions prononcées par le garde des sceaux peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, porté devant le Conseil d'Etat, qui effectue alors un contrôle plus étendu que lorsqu'il est juge de cassation.

Le régime disciplinaire a connu de nombreuses améliorations au cours des dix dernières années.

Ainsi, la réforme statutaire de 2001 a étendu l'initiative des poursuites disciplinaires, longtemps réservée au seul garde des sceaux, aux chefs des cours d'appel (premier président et procureur général) et aux présidents et procureurs de tribunaux supérieurs d'appel, selon qu'un magistrat du siège ou du parquet est en cause.

Cette réforme statutaire a par ailleurs rendu le régime disciplinaire des magistrats plus transparent, en consacrant le principe de la publicité des audiences disciplinaires43(*). Cette publicité permet donc aux citoyens de prendre connaissance de l'effectivité des sanctions prononcées à l'égard des magistrats.

En outre, le Conseil supérieur reproduit intégralement ses décisions et avis en matière disciplinaire depuis 1999, sous une forme anonyme, en annexe à son rapport annuel d'activité.

? De la faute disciplinaire à la diffusion des règles déontologiques applicables aux magistrats

L'article 43 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 donne une définition générale de la faute disciplinaire : « tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire ». D'autres dispositions du statut, sans se référer explicitement à la faute disciplinaire, énoncent une série d'obligations déontologiques au regard desquelles la faute disciplinaire peut également être constituée.

Tel est le cas des devoirs professionnels établis par le serment : « je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat »44(*). L'incompatibilité des fonctions de magistrat avec l'exercice ou la candidature à un ensemble de fonctions électives45(*) et le devoir de réserve46(*) complètent ces devoirs professionnels.

Les obligations déontologiques des magistrats procèdent donc de quelques règles précises (incompatibilités) et surtout d'un ensemble de principes directeurs. Aussi ne sauraient-elles être rassemblées dans un catalogue exhaustif, tant il paraît illusoire d'envisager toutes les situations dans lesquelles le magistrat pourrait, par son comportement, enfreindre l'un de ces principes.

Le CSM a d'ailleurs progressivement pris conscience du rôle qu'il pouvait jouer dans la définition du contenu de la faute disciplinaire. M. Guy Canivet et Mme Julie Joly-Hurard estiment ainsi qu'« ayant atteint un très grand degré de précision, la jurisprudence disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, à laquelle il convient d'ajouter celle du Conseil d'Etat, constituent aujourd'hui un véritable corpus déontologique, référent pertinent et clair de nature à guider les magistrats »47(*).

La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001, donnant au régime disciplinaire des magistrats davantage de transparence, grâce à la publicité des audiences et de la jurisprudence du CSM (décisions et avis)48(*), a permis la diffusion des règles déontologiques.

Ainsi, au fil de sa jurisprudence, rassemblée en 2006 dans un recueil49(*), le Conseil supérieur a précisé les contours de la faute disciplinaire et défini un corpus de règles déontologiques applicables aux magistrats. Sa diffusion donne finalement à l'activité disciplinaire du CSM un rôle pédagogique et préventif, propre à la déontologie.

La loi organique du 5 mars 2007 a d'ailleurs consacré cette mission du Conseil supérieur en prévoyant, à l'article 20 de la loi organique du 5 février 1994, qu'il élabore et rend public un recueil des obligations déontologiques des magistrats.

Enfin, la rédaction de l'article 65 de la Constitution issue de la révision du 23 juillet 2008 précise que la formation plénière du Conseil supérieur se prononce sur les questions relatives à la déontologie des magistrats. Elle le fera notamment dans le cadre de l'élaboration du recueil des obligations déontologiques.

Le recueil des obligations déontologiques suppose l'adoption d'une approche pédagogique et préventive plus aboutie que le simple regroupement des décisions et avis rendus depuis 1959. Son élaboration suppose donc, de la part du CSM, un travail approfondi visant à définir, à partir de sa jurisprudence et des nombreuses ressources documentaires disponibles, les devoirs attachés à l'exercice de la profession de magistrat.

? Les contours de la faute disciplinaire

Au cours des trente dernières années, la jurisprudence du CSM a atteint un très grand degré de précision. Conduit à se prononcer sur des situations très diverses, le Conseil supérieur a enrichi le contenu de la faute disciplinaire. Ses décisions et avis deviennent « de véritables attendus de principe établissant des principes directeurs et des règles de caractère déontologique, en s'attachant à placer les comportements fautifs des magistrats dans la perspective plus générale de la place de l'institution judiciaire dans la société, de sa crédibilité et de son autorité » 50(*).

Le CSM a ainsi eu l'occasion de sanctionner certains comportements fautifs des magistrats dans le cadre de leur vie privée (comportement sexuel pervers51(*), dettes nées d'un train de vie disproportionné avec les revenus d'un magistrat et défaut de contribution à l'entretien de l'enfant et des épouses52(*), incidents relatifs à une liaison tumultueuse provoquant l'intervention des services de police ou de gendarmerie placés sous l'autorité des magistrats53(*), vol et fréquentation de prostituées54(*)) comme dans l'exercice de leurs fonctions (manquement à l'obligation de diligence de la part d'un juge d'instruction55(*), manquements à l'obligation d'assurer le fonctionnement régulier du service public de la justice, tel que le mépris des exigences de la collégialité56(*), adoption d'un comportement de nature à entraîner le risque que l'impartialité du magistrat puisse être mise en doute57(*)).

La jurisprudence du Conseil supérieur et celle du Conseil d'Etat ont en outre permis de préciser les limites très strictes dans lesquelles l'acte juridictionnel lui-même, parce qu'il est dénaturé, peut donner lieu à une sanction disciplinaire.

En effet, il résulte de l'indépendance de l'autorité judiciaire, affirmée à l'article 64 de la Constitution, que les décisions juridictionnelles ne peuvent être critiquées que par l'exercice des voies de recours définies par la loi. Un magistrat ne peut donc être poursuivi à raison des décisions juridictionnelles qu'il rend. Le CSM rappelle d'ailleurs cette règle en indiquant qu'il ne saurait « porter une quelconque appréciation sur les actes juridictionnels des juges, lesquels relèvent du seul pouvoir de ceux-ci et ne sauraient être critiqués que par l'exercice des voies de recours prévues par la loi en faveur des parties en litige »58(*).

L'instance disciplinaire admet toutefois une exception à ce principe, « lorsqu'il résulte de l'autorité même de la chose définitivement jugée qu'un juge a de façon grossière et systématique outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine, de sorte qu'il n'a accompli, malgré les apparences, qu'un acte étranger à toute activité juridictionnelle »59(*). Ainsi, en commettant un abus de pouvoir, le juge n'agit pas en juge. Ayant dénaturé l'acte juridictionnel, il peut faire l'objet de poursuites disciplinaires.

Saisi par le magistrat que le CSM avait révoqué dans sa décision du 8 février 1981, le Conseil d'Etat a confirmé l'analyse du Conseil supérieur, estimant que « dès lors que les faits étaient ainsi établis dans des décisions rendues sur des recours dirigés contre les décisions litigieuses de M. X... et devenues définitives, le Conseil supérieur a pu, dans son appréciation souveraine légalement décider que les violations par le requérant des règles de compétence et de saisine de sa juridiction constituaient des manquements graves et réitérés aux devoirs de son état de nature à justifier une sanction disciplinaire »60(*).

Le Conseil constitutionnel a ensuite validé cette analyse lorsqu'il s'est prononcé sur une disposition de la loi organique du 5 mars 2007 tendant à reprendre, mais en l'élargissant, cette exception, en complément de la définition de la faute disciplinaire61(*). Le juge constitutionnel a censuré cette disposition, estimant que « l'indépendance de l'autorité judiciaire, garantie par l'article 64 de la Constitution, et le principe de la séparation des pouvoirs, proclamé par l'article 16 de la Déclaration de 1789, n'interdisent pas au législateur organique d'étendre la responsabilité disciplinaire des magistrats à leur activité juridictionnelle en prévoyant qu'une violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties puisse engager une telle responsabilité ; que, toutefois, ces mêmes principes font obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires lorsque cette violation n'a pas été préalablement constatée par une décision de justice devenue définitive »62(*).

? L'activité disciplinaire du CSM depuis 1959

Selon les données fournies à votre rapporteur par la Direction des services judiciaires, le CSM a rendu, entre 1959 et le 1er septembre 2009, 237 décisions ou avis en matière disciplinaire, dont 141 prononçant ou tendant au prononcé d'une sanction.

Sanctions prononcées (siège) ou proposées (parquet) par le CSM
de 1959 au 1er septembre 2009, à l'égard de magistrats en activité

 

Décision siège

Avis parquet

Total

Réprimande

12

7

19

Déplacement d'office

23

14

37

Déplacement d'office avec interdiction d'exercer
les fonctions de juge unique

1

0

1

Retrait des fonctions

3

0

3

Retrait des fonctions avec déplacement d'office

19

5

24

Abaissement d'échelon

2

0

2

Abaissement d'échelon avec déplacement d'office

3

2

5

Exclusion temporaire

0

0

0

Rétrogradation

1

0

1

Rétrogradation avec déplacement d'office

0

2

2

Mise à la retraite d'office ou admission à cesser ses fonctions

16

8

24

Révocation

12

6

18

Total

92

44

136

Par ailleurs, quatre magistrats honoraires - 3 du siège et un du parquet - se sont vu retirer leur honorariat et un juge de proximité a fait l'objet d'une décision de cessation de fonctions, ce qui porte le total des sanctions prononcées ou proposées depuis 1959 à 141.

* 37 Rapport de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, novembre 2003, p. 10.

* 38 Aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, « L'Etat est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la justice. Sauf dispositions particulières, cette responsabilité n'est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice ».

* 39 17 décisions portent sur les juridictions prud'homales, 20 sur la matière pénale (dont 15 sur l'instruction) et 10 sur les autres matières. Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l'homme a rendu en 2008, 17 arrêts définitifs concernant le ministère de la justice, le montant des sommes allouées dans le cadre de ces arrêts atteignant 95.900 euros.

* 40 Seule la chambre civile de la Cour de cassation peut examiner cette action récursoire.

* 41 Cette sanction a été ajoutée par la loi organique du 5 mars 2007.

* 42 Si un magistrat poursuivi en même temps pour plusieurs faits ne peut faire l'objet que d'une sanction disciplinaire, le retrait de fonctions, l'interdiction d'exercer les fonctions de juge unique, l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire de fonctions et la rétrogradation peuvent être assortis du déplacement d'office (art. 46 de l'ordonnance statutaire du 12 décembre 1958.

* 43 Le huis clos peut cependant être décidé pour assurer la protection de l'ordre public ou de la vie privée, art. 57 et 65 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958.

* 44 Article 6 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958.

* 45 Article 9 de la même ordonnance.

* 46 Article 10 de la même ordonnance.

* 47 Guy Canivet, Julie Joly-Hurard, La discipline des juges, judiciaires, administratifs et des comptes, Litec, 2007, p. 27.

* 48 Depuis 1999, le CSM reproduit intégralement ses décisions, rendues anonymes, en annexe de son rapport annuel d'activité.

* 49 Recueil des décisions disciplinaires du CSM 1959-2005.

* 50 Rapport d'activité du Conseil supérieur de la magistrature, 2002-2003, p. 167.

* 51 Décision P1 du 14 janvier 1959, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 52 Décision S 13 du 21 juin 1962, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 53 Décision S 79 du 20 juillet 1994, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 54 Décision du 11 juillet 2007, rapport d'activité du CSM pour 2007, p. 203.

* 55 Décision S 81 du 20 septembre 1994, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 56 Décision S 71 du 9 juillet 1993, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 57 Décision P 6 du 28 janvier 1975, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 58 Décisions S 62 du 2 juillet 1992 et S 95 du 6 novembre 1996, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 59 Décision S 44 du 8 février 1981, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 60 Conseil d'Eàtat, décision du 5 mai 1982.

* 61 Le dispositif adopté par la commission mixte paritaire faisait référence à la « violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive ». Le texte adopté par le Sénat en première lecture précisait en revanche que cette violation devait avoir été « constatée par une décision de justice devenue définitive ».

* 62 Décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007.