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Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

 

2. La saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables

La recherche de mécanismes permettant aux justiciables de saisir un interlocuteur précis et apportant toutes les garanties nécessaires pour l'examen de leurs requêtes concernant le fonctionnement de la justice a donné lieu à de multiples réflexions et tentatives en France.

Ainsi, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel avait proposé, dès 1993, de prévoir à l'article 65 de la Constitution que le Conseil supérieur de la magistrature « reçoit, dans la limite de ses attributions, toutes plaintes et doléances relatives au fonctionnement de la justice ». Il s'agissait de permettre au Conseil supérieur d'examiner les plaintes et doléances des justiciables et des membres du corps judiciaire, qu'elles évoquent des griefs individuels ou des questions plus générales. Le Conseil supérieur aurait ensuite pu s'autosaisir, sur le fondement de ces plaintes et doléances, de toute question relevant de ses attributions.

L'examen des plaintes des justiciables par le CSM fut ensuite envisagée par un avant-projet de loi organique relatif à la mise en oeuvre du projet de loi constitutionnelle relatif au CSM, adopté par les deux assemblées en 1999 et qui n'a finalement pas été soumis au Congrès. Selon cet avant-projet, les justiciables s'estimant lésés par un dysfonctionnement de la justice ou par le comportement d'un magistrat susceptible de recevoir une qualification disciplinaire auraient pu saisir une commission nationale d'examen des plaintes.

Quelques années plus tard, dans ses rapports annuels d'activité 2006 et 2007, le Conseil supérieur de la magistrature a lui-même recommandé une ouverture de la saisine aux justiciables. Ainsi, dans son rapport sur l'année 2006, le CSM a avancé une proposition de rédaction pour une disposition de la loi organique permettant à tout justiciable de le saisir d'un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire, commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions26(*).

Au cours des dernières années, d'autres pays ont également souhaité mettre en place de tels dispositifs. Ainsi, au Royaume-Uni, la révision constitutionnelle de 2005 et ses textes d'application ont abouti à la création d'un Bureau des plaintes relatives à la justice (Office for Judicial Complaints), chargé d'assister le Lord Chancellor et le Lord Chief Justice pour l'examen des réclamations des justiciables27(*).

Le Parlement français, après les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale qui a mis en évidence les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau28(*), a tenté de définir un mécanisme d'examen des plaintes des justiciables faisant intervenir le Médiateur de la République.

Ainsi, la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats organisait un système complexe d'examen des réclamations des justiciables mettant en cause le comportement d'un magistrat. Ce dispositif aurait permis à toute personne physique ou morale estimant que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire de saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation, ce dernier étant assisté, pour l'examen de cette réclamation, d'une commission29(*).

Le Médiateur de la République aurait pu solliciter tout élément d'information utile auprès des chefs de cour et transmettre la réclamation au ministre de la justice aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature, s'il l'estimait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.

Cependant, dans sa décision du 1er mars 2007, le Conseil constitutionnel a jugé ce dispositif contraire à la Constitution, estimant « qu'en reconnaissant au Médiateur l'ensemble de ces prérogatives, le législateur organique a méconnu tant le principe de la séparation des pouvoirs que celui de l'indépendance de l'autorité judiciaire »30(*).

Aussi le Constituant a-t-il choisi lors de la révision de juillet 2008, à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'inscrire à l'avant-dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution la possibilité pour les justiciables de saisir le Conseil supérieur de la magistrature31(*). L'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle renvoyait ce dispositif à une loi organique. Le Parlement a préféré inscrire ce nouveau droit dans la Constitution, en renvoyant à la loi organique la définition des modalités de saisine et des conditions d'examen des plaintes des justiciables.

Comme le relevait notre collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle, la loi organique « devra organiser un dispositif d'examen des requêtes, afin d'éviter que cette possibilité de saisine du CSM ne devienne une nouvelle voie de recours »32(*).

Il ressort des travaux parlementaires que cette saisine doit avoir pour seule fin d'engager des poursuites disciplinaires contre un magistrat. Le rapport de notre collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, évoque ainsi la nécessité « d'organiser un dispositif d'examen des plaintes des personnes qui s'estiment lésées par le comportement d'un magistrat susceptible de constituer une faute disciplinaire ».

Les dispositifs de traitement des plaintes des justiciables à l'étranger

Dans une étude consacrée à la responsabilité des juges, ici et ailleurs, M. Guy Canivet et Mme Julie Joly-Hurard33(*) relèvent que le Canada, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni permettent aux justiciables d'adresser des plaintes à l'organe chargé de la discipline des magistrats.

A Chypre, en Espagne, au Danemark, en Norvège et aux Pays-Bas, le justiciable peut engager directement la procédure disciplinaire auprès de l'organe compétent, sans que sa requête soit soumise à un filtre.

Dans les autres pays cités -Canada, Italie et Royaume-Uni- les justiciables peuvent adresser leurs plaintes à l'organe disciplinaire, lequel effectue ensuite une sélection des requêtes appelant effectivement l'engagement d'une procédure.

En Italie

Ainsi, selon l'étude de législation comparée du Sénat sur le régime disciplinaire des magistrats du siège, en Italie, le Conseil supérieur de la magistrature reçoit directement des plaintes de la part des justiciables et adresse celles qui paraissent mériter un examen au ministre de la justice ou au procureur général près la Cour de cassation, compétents pour décider s'il y a lieu ou non d'engager une action disciplinaire34(*).

Au Canada

La même étude de législation comparée montre qu'au Canada, tout citoyen, y compris le ministre fédéral de la justice, peut adresser au Conseil de la magistrature une plainte relative à un juge. Les plaintes doivent porter sur la conduite du magistrat et non sur une décision. Elles peuvent être anonymes et leur présentation n'est enfermée dans aucun délai.

Le plaignant doit mentionner dans sa requête le ou les devoirs professionnels que le magistrat n'aurait pas respecté, en se référant aux Principes de déontologie judiciaire, dégagés par le Conseil canadien de la magistrature en 1998.

Le Conseil examine ensuite si la plainte est fondée. Si tel est le cas, une enquête est engagée et le Conseil peut transmettre la plainte au ministre fédéral de la justice, compétent pour engager une procédure de destitution du magistrat visé35(*).

Cette procédure se déroule ensuite devant le Parlement, s'il s'agit d'un juge fédéral, ou devant la cour d'appel de la province, s'il s'agit d'un juge de nomination provinciale.

Au Royaume-Uni

L'étude de M. Guy Canivet et Mme Julie Joly-Hurard souligne qu'au Royaume-Uni, une réforme réalisée par le Constitutional Reform Act de 2005, entrée en vigueur en 2006, a créé un Bureau des plaintes (Office for Judicial Complaints), chargé d'« assurer que les problèmes disciplinaires des membres de l'autorité judiciaire seront traités avec cohérence, équité et efficacité »36(*).

Ce Bureau reçoit donc les plaintes des membres de la profession, de toute partie à un procès ou de tout justiciable, en examine la recevabilité et les renvoie, le cas échéant, au Lord Chancellor, plus haut représentant de l'ordre judiciaire et Speaker de la Chambre des Lords, et au Lord Chief Justice, Président de la Haute Cour, plus haut représentant de l'ordre judiciaire après le Lord Chancellor.

Le Lord Chancellor et le Lord Chief Justice apprécient conjointement si les plaintes qui leur sont transmises justifient un traitement disciplinaire, appellent une enquête approfondie ou peuvent faire l'objet d'un rejet. Ils doivent prendre leur décision d'un commun accord.

Lorsque la plainte requiert un supplément d'enquête, cette mission est confiée à un magistrat de rang égal ou supérieur à celui du magistrat mis en cause.

* 26 Rapport d'activité du Conseil supérieur de la magistrature sur l'année 2006, p. 81.

* 27 Voir ci-dessous l'encadré consacré aux dispositifs de traitement des plaintes des justiciables à l'étranger.

* 28 « Au nom du peuple français - Juger après Outreau » - Rapport n° 3125 (XIIème législature) de M. Philippe Houillon, rapporteur au nom de la commission d'enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, présidée par M. André Vallini.

* 29 Voir le rapport n° 176 (2006-2007) fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats. Pour assurer le filtrage des réclamations, le Sénat avait en première lecture défendu l'idée d'une commission s'apparentant à une commission des requêtes.

* 30 Décision n° 2007-551 DC du 01 mars 2007, considérant 11. Dans une décision n° 89-271 DC du 11 janv. 1990, le Conseil constitutionnel avait jugé, sur le fondement des dispositions de l'article 64 de la Constitution pour les juridictions judiciaires, et sur le fondement d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République pour les juridictions administratives, que l'indépendance des juridictions et le caractère spécifique de leurs fonctions excluent tout empiètement d'autorités administratives.

* 31 Le rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation des institutions présidé par M. Edouard Balladur proposait d'inscrire seulement dans la loi organique la possibilité pour les justiciables de saisir directement le CSM.

* 32 Rapport n° 387, 2007-2008, p. 191.

* 33 Guy Canivet, Julie Joly-Hurard, La responsabilité des juges, ici et ailleurs, Revue internationale de droit comparé, n° 4, 2006, p. 1049.

* 34 Service des études juridiques du Sénat, Etude de législation comparée n° LC 131 de janvier 2004, Le régime disciplinaire des magistrats du siège.

* 35 La lettre de désapprobation et la destitution ou révocation sont les seules sanctions disciplinaires possibles à l'égard des magistrats canadiens.

* 36 Voir le site de cet Office : http://www.judicialcomplaint.gov.uk/