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Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

 

B. L'OUVERTURE DE LA SAISINE DISCIPLINAIRE DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE AUX JUSTICIABLES

En inscrivant à l'article 65 de la Constitution la possibilité pour les justiciables de saisir le Conseil supérieur de la magistrature, le Constituant a souhaité répondre à la « demande d'extension de la responsabilité personnelle ou disciplinaire des magistrats »18(*). L'enjeu n'est pas de mettre en cause les magistrats, mais de garantir aux citoyens que leurs griefs concernant le comportement des magistrats feront l'objet d'un examen attentif et impartial, par une instance clairement identifiée. Il s'agit de permettre aux justiciables d'exprimer directement auprès du CSM leurs attentes relatives à l'éthique de la magistrature, de leur ouvrir une forme de contrôle démocratique de la déontologie, afin de rétablir leur confiance dans la justice.

1. Le traitement dispersé des plaintes des justiciables

Les justiciables qui souhaitent mettre en cause le comportement suivi par un magistrat au cours d'une procédure les concernant, parce qu'ils estiment que ce comportement peut constituer une faute disciplinaire, peuvent, dans l'état actuel du droit, s'adresser au garde des sceaux ou au supérieur hiérarchique du magistrat visé, premiers présidents, procureurs généraux, présidents de tribunaux et procureurs de la République. Ils adressent aussi leurs requêtes, en dehors de tout cadre défini par un texte, au Président de la République, garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire (article 64, premier alinéa, de la Constitution) aux parlementaires et au Médiateur de la République.

Au total, le nombre de plaintes relatives au fonctionnement de la justice apparaît difficile à quantifier.

Selon l'étude d'impact jointe au dépôt du projet de loi organique, la direction des services judiciaires, chargée de traiter les courriers des particuliers comportant une dimension disciplinaire, a reçu en moyenne chaque année, entre 2004 et 2008, 392 lettres mettant en cause le comportement d'un magistrat.

Par ailleurs, dans certaines juridictions, les plaintes des justiciables ont fait l'objet d'analyses approfondies sur une longue période. En effet, la plupart des cours d'appel ont organisé un traitement systématique de ces plaintes.

Ainsi, dans une étude présentée en 2000, M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation, alors premier président de la cour d'appel de Versailles, analysait les plaintes adressées par les justiciables à la première présidence de cette cour19(*). Il relevait qu'entre 1997 et 1999, 350 requêtes émanant de 301 personnes différentes avaient été répertoriées, auxquelles s'ajoutaient 9 assignations de l'Etat en responsabilité pour faute, soit un total d'environ 120 plaintes par an, soit encore une dizaine par mois.

Sur ces 350 requêtes, 117 avaient été transmises par la Chancellerie et 233 avaient été reçues directement à la cour d'appel. En ce qui concerne l'objet des plaintes, outre 41 requêtes émanant de personnes déséquilibrées, « 138 ne mettaient en cause aucun service judiciaire (demande de renseignements, de fixation prioritaire, d'aide juridictionnelle, de remise en liberté) et 171 (55 %) concernaient le fonctionnement des juridictions ». M. Vincent Lamanda explique dans son étude que 126 des 171 requêtes concernant le fonctionnement de la justice étaient fondées :

- 76 étaient relatives à des retards de délibéré (54 imputables à des magistrats professionnels, 21 imputables à des conseillers prud'hommes, 1 imputable à un magistrat consulaire) ;

- 34 dénonçaient des retards de procédure (27 imputables à une juridiction de droit commun, 5 imputables à une juridiction prud'homale, 2 imputables à une juridiction consulaire) ;

- 3 concernaient le comportement relationnel de magistrats professionnels (2 juges d'instruction et 1 vice-président) à l'égard d'avocats.

- 3 visaient un dysfonctionnement procédural avéré ;

- 10 se rapportaient à un dysfonctionnement du greffe (erreur ou retard excessif dans une répartition de saisies des rémunérations du travail, par exemple).

S'agissant des suites données aux plaintes, M. Vincent Lamanda indique que dans le cas où la plainte se révèle fondée, « il est demandé au chef de la juridiction de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au dysfonctionnement. [...] Dans l'hypothèse particulière où le comportement d'un magistrat du siège est mis en cause à bon escient, il en est tenu compte dans son évaluation. Ainsi, deux juges ont été exclus de la liste des magistrats présentés au tableau d'avancement, un autre a vu son rang de présentation fortement reculé. Des plaintes dirigées contre un juge d'instance ont aussi donné lieu à un avertissement, puis à une demande de poursuites disciplinaires. Une requête a occasionné une mise en demeure solennelle à un juge d'instruction d'avoir à modifier son comportement, faute de quoi un avertissement lui serait délivré. »

M. Vincent Lamanda relève en conclusion que « sur ces 350 plaintes, 57, soit 16 % ont été justifiées par la faute d'un juge professionnel : 54 par des retards dans les délibérés, 3 par des comportements à l'audience ou lors d'un interrogatoire d'instruction. » Evoquant les conséquences de ces dysfonctionnements sur la gestion du corps judiciaire, il estime que « sur un effectif de plus de 300 magistrats du siège, seuls en définitive 8 d'entre eux ont été concernés en trois ans, soit 2,5% de l'effectif global, ce qui est tout à la fois proportionnellement peu et relativement beaucoup, s'agissant de juges professionnels. Pour les manquements caractérisés aux devoirs du magistrat qui relèvent à l'évidence du domaine disciplinaire ou qui s'expliquent par des problèmes de santé ayant vocation à être soumis au comité médical, la situation est relativement simple. Ce sont les insuffisances professionnelles involontaires (incapacité à décider, à utiliser ses connaissances juridiques, à s'organiser dans son activité, à faire face à une masse importante de travail) qui soulèvent en réalité difficulté. Il existe une pratique consistant à taire les défauts constatés pour pouvoir plus facilement se défaire, au besoin en avancement, d'un magistrat inefficace : c'est la technique dite du "coup de pied ascensionnel" »20(*).

Dans leur ouvrage consacré à la déontologie des magistrats, M. Guy Canivet et Mme Julie Joly-Hurard, soulignant la grande diversité des autorités destinataires des plaintes et réclamations « relatives à la lenteur de la justice, à la partialité des juges ou aux décisions rendues », relèvent que « ces réclamations sont traitées par chacune de ces autorités selon ses propres règles et possibilités, et donnent lieu, à leurs variables diligences respectives, à des réponses plus ou moins pertinentes ou apaisantes »21(*).

Lors d'un colloque consacré en 2003 à la qualité de la justice, Mme Dominique Commaret, avocat général près la Cour de cassation, estimait que « nombre de réclamations des usagers, transmises aux chefs de cour soit directement soit par le ministre destinataire, sont traitées sans soin, au cas par cas, sans vision d'ensemble, et finissent par donner corps à ces escouades de grands brûlés judiciaires qui hantent leur vie durant nos prétoires pour faire reconnaître leur droit. Il y a là pourtant une source non négligeable de renseignements sur les difficultés que peuvent connaître tel ou tel juge, tel ou tel service, source qui demeure peu exploitée »22(*).

En définitive, ces plaintes, lorsqu'elles sont fondées, expriment non seulement une insatisfaction, mais aussi une exigence profonde en matière de déontologie des magistrats.

Or, les réclamations des justiciables donnent rarement lieu à des poursuites disciplinaires. Il est difficile de déterminer si cette situation est due à la faible importance des griefs exposés ou au traitement des requêtes par les autorités qui en sont destinataires.

Ainsi, les chefs de cour d'appel, particulièrement bien placés pour détecter les dysfonctionnements de la justice dans leur ressort, saisissent très rarement le Conseil supérieur de faits susceptibles d'entraîner des poursuites disciplinaires.

Cette possibilité leur a pourtant été ouverte par la loi organique du 25 juin 200123(*). L'initiative des poursuites disciplinaires à l'égard des magistrats, longtemps réservée au seul garde des sceaux, a été étendue par la loi organique du 25 juin 2001 aux chefs des cours d'appel (premier président et procureur général) et aux présidents et procureurs de tribunaux supérieurs d'appel, selon qu'un magistrat du siège ou du parquet est en cause. Le CSM ne peut engager de sa propre initiative une poursuite disciplinaire.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la Direction des services judiciaires, la possibilité pour les chefs de cour de saisir le CSM a été utilisée à treize reprises depuis 2001, à l'égard de onze magistrats du siège et deux magistrats du parquet24(*).

Il convient de souligner que les 10 procédures déjà examinées par le CSM à l'initiative des chefs de cour ont abouti à une sanction du magistrat concerné, comme l'illustre le tableau suivant :

Sanctions disciplinaires prononcées à l'égard de magistrats du siège et du parquet après la saisine du CSM par un chef de cour depuis 2001

Réprimande

1

Déplacement d'office

2

Abaissement d'échelon avec déplacement d'office

1

Déplacement d'office avec interdiction d'exercer des fonctions de juge unique

1

Retrait des fonctions avec déplacement d'office

3

Révocation

1

Mise à la retraite d'office

1

Total

10

A la date du 15 septembre 2009, trois procédures initiées par un chef de cour sont pendantes devant le Conseil supérieur.

Les chefs de cour ont en outre prononcé, sur le fondement de l'article 44 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, 80 avertissements depuis le 1er janvier 1999, dont 60 à l'égard de magistrats du siège et 20 à l'égard de magistrats du parquet.

Source : Direction des services judiciaires

Pour la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, les chefs de cour et de juridiction doivent être « au coeur du dispositif tendant à prévenir et détecter les manquements à l'éthique et à la déontologie et leur donner le suivi qui convient »25(*).

Si les représentants de la Conférence des premiers présidents de cour d'appel entendus par votre rapporteur ont indiqué qu'ils accordaient, depuis une dizaine d'années, une attention plus grande aux réclamations que leurs adressent les justiciables, ils ont souligné que la lourdeur et les délais de la procédure disciplinaire devant le CSM les conduisait la plupart du temps à émettre un avertissement plutôt qu'à saisir l'instance disciplinaire.

Au-delà des chiffres, il importe que les justiciables puissent adresser leurs plaintes relatives au comportement des magistrats à un organe bien identifié et qu'ils aient l'assurance que leurs réclamations seront examinées de façon approfondie et impartiale. En prévoyant l'ouverture de la saisine du CSM aux justiciables, le Constituant a souhaité permettre aux justiciables de s'adresser directement à l'instance la plus pertinente pour centraliser le traitement de ces plaintes.

Il revient aujourd'hui à la loi organique de définir les conditions de mise en oeuvre de cette saisine directe du CSM et les modalités d'examen des requêtes.

* 18 Expression de Jean-François Kriegk, La culture judiciaire : une contribution au débat démocratique, Recueil Dalloz, n°24/7209, 16 juin 2005, p. 1592.

* 19 Les plaintes des justiciables à la première présidence de la cour d'appel de Versailles, intervention de M. Vincent Lamanda, Bulletin d'information de la Cour de cassation n° 518 du 15 juillet 2000. Cette étude est consultable sur le site de la Cour de cassation : http://www.courdecassation.fr/publications_cour_26/bulletin_information_cour_cassation_27/bulletins_information_2000_1245/no_518_1315/?_Imp=1#1.

* 20 M. Vincent Lamanda termine son étude en considérant que « seules, des attitudes harmonisées permettront de mettre fin à ces abus. A la disposition de ceux qui jouent loyalement le jeu de la vérité dans l'évaluation, ne restent en principe que la possibilité de conseiller au magistrat déficient des formations appropriées ou l'éventualité de le cantonner au sein de sa juridiction dans un service marginal, solution insatisfaisante à tous égards. Il nous faut dès lors réfléchir ensemble sur les éventuels dispositifs à mettre en oeuvre pour décharger correctement d'activités juridictionnelles, exposées par principe, les collègues non amendables, dont il importerait au préalable d'évaluer le nombre exact sur l'ensemble des juridictions françaises. Il conviendrait en outre que des moyens nouveaux permettent parallèlement d'éviter aux bons magistrats qui constituent la quasi-totalité du corps judiciaire, d'en supporter les conséquences. »

* 21 Guy Canivet, Julie Joly-Hurard, La déontologie des magistrats, Dalloz, 2ème édition, 2009, p. 171.

* 22 Intervention dans le cadre du colloque « Rendre compte de la qualité de la justice », organisé par le British Institute of international and comparative law et l'Institut des hautes études sur la justice, 14 et 15 novembre 2003. Les actes de ce colloque sont consultables sur Internet : http://www.courdecassation.fr/colloques_activites_formation_4/2003_2035/commaret_avocat_8294.html

* 23 Loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature.

* 24 La saisine conjointe du CSM par le garde des sceaux, en pareille hypothèse, n'a aucun caractère automatique. Au contraire, une telle saisine n'a été déposée que dans trois procédures, pour apporter au CSM des éléments complémentaires de poursuite, recueillis par le garde des sceaux en cours de procédure, généralement dans le cadre d'une mission d'inspection.

* 25 Rapport de la commission de réflexion sur l'éthique de la magistrature, 2003, p. 31-32.