EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner la proposition de loi organique modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin, déposée le 29 septembre 2009 par notre collègue Louis-Constant Fleming (n° 634, 2008-2009), ainsi que la proposition de loi organique tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans, déposée par notre collègue Michel Magras le 7 juillet 2009 (n° 517, 2008-2009).
Ces propositions de loi organique tendent à apporter des aménagements aux statuts des collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, créées en juillet 2007, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer (DSIOM) 1 ( * ) .
Ces collectivités d'outre-mer ont ainsi succédé aux communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, ainsi qu'au département et à la région de la Guadeloupe, sur la partie française de l'île de Saint-Martin et dans l'île de Saint-Barthélemy. Régies par l'article 74 de la Constitution, dotées de l'autonomie, elles exercent des compétences normatives étendues.
Deux années après la mise en place des collectivités, les propositions de loi organique présentées par nos collègues Louis-Constant Fleming et Michel Magras tendent à compléter les dispositions statutaires relatives à compétence fiscale de ces collectivités. La proposition de loi organique relative à Saint-Martin comporte en outre des dispositions relatives aux compétences du président du conseil territorial et du conseil exécutif et au remplacement du président du conseil territorial.
Ces propositions interviennent alors que les deux collectivités connaissent encore des situations très différenciées 2 ( * ) . Saint-Martin reste en effet confrontée à d'importantes difficultés financières, tandis que Saint-Barthélemy cultive une prospérité fondée sur le tourisme de luxe.
Il s'agit cependant, pour chacune des deux collectivités, de clarifier les conditions d'exercice de leur compétence fiscale, en mettant fin à une divergence d'interprétation de la loi organique statutaire du 21 février 2007. Votre commission, sans ignorer les spécificités respectives des deux collectivités, a donc jugé plus expédient d'examiner les deux propositions de loi au sein d'un même rapport.
Saint-Barthélemy et Saint-Martin entendent ainsi soumettre aux impôts qu'elles définissent les personnes dont le domicile fiscal n'est pas établi sur leur territoire en application de la règle de cinq ans de résidence. Il s'agit de permettre à chaque collectivité d'imposer ces personnes à raison des revenus et de la fortune trouvant leur source sur leur territoire. Les deux propositions de loi organique précisent par conséquent l'étendue de la compétence fiscale de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy et ses conditions d'application.
Aussi les dispositifs proposés doivent-ils entrer en vigueur rapidement, pour produire des effets dès l'exercice budgétaire 2010.
Les conseils territoriaux de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ont été saisis pour avis de chacune de ces propositions de loi organique le 15 octobre 2009 3 ( * ) .
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* *
I. LA CRÉATION DES COLLECTIVITÉS DE SAINT-MARTIN ET SAINT-BARTHÉLEMY EN 2007
A. LE STATUT DE 2007 ET LA MISE EN PLACE DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont une organisation institutionnelle originale, dont l'assemblée délibérante, le conseil territorial, est l'organe principal. Ce conseil territorial désigne son président en son sein. Il peut mettre en cause sa responsabilité par le vote d'une motion de défiance.
Chaque collectivité est en outre dotée d'un conseil économique social et culturel (CESC), chargé d'assister à titre consultatif le conseil territorial.
Le régime juridique de ces collectivités d'outre-mer est proche de celui applicable aux départements d'outre-mer. Les lois et règlements y sont en effet applicables de plein droit, sauf dans les matières relevant de la compétence normative de la collectivité ou en matière d'entrée et de séjour des étrangers et du droit d'asile.
1. La création de la collectivité de Saint-Martin
Le statut de la collectivité
Les institutions de la nouvelle collectivité de Saint-Martin comprennent un conseil territorial de 23 membres et un conseil exécutif de 7 membres, dirigé par le président de la collectivité, élu pour 5 ans au suffrage universel.
Le régime d'application des lois et règlements à Saint-Martin est fondé sur le principe de l'identité législative, assortie d'exceptions. L'article L.O. 6313-1 du code général des collectivités territoriales rend en effet les lois et règlements applicables de plein droit dans la collectivité, sauf s'ils interviennent dans des matières relevant de sa compétence normative ou s'ils concernent les règles relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ainsi qu'au droit d'asile.
Ainsi, comme à Saint-Barthélemy, les textes portant sur l'entrée et le séjour des étrangers ou le droit d'asile ne sont applicables à Saint-Martin que sur mention expresse. Cette exception au principe d'identité législative vise à permettre à la collectivité de relever d'un droit adapté, en ces matières, à sa situation particulière, liée à la double souveraineté française et néerlandaise sur l'île et au contexte de la zone Caraïbe.
Le conseil territorial exerce les compétences qui étaient auparavant dévolues à la commune, au département et à la région. Il fixe les règles applicables dans les matières suivantes :
- impôts, droits et taxes ;
- urbanisme ; habitation ; logement (à compter du 1 er janvier 2012 4 ( * ) ) ;
- circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes à l'exception du régime du travail ;
- voirie, droit domanial et des biens de la collectivité ;
- environnement ;
- accès au travail des étrangers ;
- tourisme ;
- énergie (à compter du 1 er janvier 2012 1 ) ;
- création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.
Le conseil territorial est obligatoirement consulté sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité.
En outre, à l'initiative de la commission des lois du Sénat, la loi organique du 21 février 2007 a reconnu à la collectivité de Saint-Martin l'autonomie prévue par l'article 74 de la Constitution.
La mise en place de la collectivité
Conformément aux dispositions de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, la nouvelle collectivité d'outre-mer de Saint-Martin a été mise en place au cours de l'été 2007, avec l'élection de son conseil territorial.
Les membres du conseil territorial de Saint-Martin sont élus pour cinq ans au scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans seuil minimal d'accès à la répartition des sièges. La liste qui recueille la majorité absolue des suffrages exprimés au 1er tour (et rassemble au moins 25 % des électeurs inscrits si cette élection est acquise au 1er tour) ou la majorité relative au second tour, obtient une prime d'un tiers des sièges, soit 8 sièges.
M. Louis-Constant Fleming est devenu le premier sénateur de Saint-Martin après les élections sénatoriales du 21 septembre 2008.
La collectivité de Saint-Martin a usé de son pouvoir normatif dans les domaines de compétence suivants :
- la fiscalité : délibération du 21 novembre 2007 modifiée relative aux nouvelles dispositions fiscales applicables à Saint-Martin pour l'année 2008 ;
- la fiscalité routière ; délibération du 21 novembre 2007 instaurant une taxe routière sur les véhicules à moteur ;
- la circulation routière : délibération du 15 janvier 2008 relative à la réglementation applicable aux taxis.
Depuis la première réunion de son conseil territorial le 15 juillet 2007, la collectivité de Saint-Martin exerce toutes les compétences qui lui ont été transférées par la loi organique DSIOM du 21 février 2007. Cette loi organique prévoit que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat, la région ou le département de la Guadeloupe ou la commune de Saint-Martin et la collectivité de Saint-Martin est accompagné du transfert concomitant à la collectivité de Saint-Martin des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. » (art. L.O. 6371-4 du code général des collectivités territoriales).
Ces charges doivent être compensées par le transfert d'impôts, la dotation globale de fonctionnement, la dotation globale de construction et d'équipement scolaire et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation globale de compensation inscrite au budget de l'Etat (art. L.O. 6371-5 du code général des collectivités territoriales).
Le montant de cette dotation globale de compensation (DGC), qui doit être précisé chaque année par la loi de finances, établi sur la base des travaux d'une commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).
2. La création de la collectivité de Saint-Barthélemy
? Les institutions et les compétences de la collectivité
Les institutions de la collectivité de Saint-Barthélemy sont organisées sur le même modèle que celle de Saint-Martin et comprennent donc :
- le conseil territorial, assemblée délibérante de la collectivité, dotée de compétences dans le domaine de la loi ;
- le président du conseil territorial, autorité exécutive de la collectivité, responsable devant l'assemblée ;
- le conseil exécutif, chargé d'exercer collégialement certaines compétences exécutives ;
- le conseil économique, social et culturel, investi de pouvoirs consultatifs
Aux termes de l'article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales, la collectivité fixe les règles applicables dans les matières suivantes :
- impôts, droits et taxes ; cadastre ;
- urbanisme ; construction ; habitation ; logement ;
- circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes, à l'exception du régime du travail ;
- voirie ; droit domanial et des biens de la collectivité ;
- environnement, y compris la protection des espaces boisés ;
- accès au travail des étrangers ;
- énergie ;
- tourisme ;
- création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.
L'Etat demeure toutefois compétent pour fixer, dans ces matières, les règles relatives à la recherche, à la constatation et à la répression des infractions pénales.
? La mise en place de la collectivité d'outre-mer
Le 21 septembre 2008, M. Michel Magras (UMP) a été élu sénateur de Saint-Barthélemy.
Depuis sa création en juillet 2007, la collectivité de Saint-Barthélemy a notamment fait usage de ses compétences normatives dans les matières suivantes :
- création d'un code de l'environnement (le 12/06/2009),
- création d'un code des contributions (le 30/10/2007),
- création d'un code de l'urbanisme (le 30/10/2007),
- création d'une chambre économique pluridisciplinaire (le 20/12/2007),
- modification de la partie réglementaire du code de la route (le 11/12/2008).
3. La présence de l'État à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy
Lorsque Saint-Barthélemy et Saint-Martin appartenaient au département d'outre-mer de la Guadeloupe, leur organisation administrative était celle, classique, d'un arrondissement d'environ 40.000 habitants et ne tenait pas compte des particularités de ces îles.
La création des deux collectivités s'est accompagnée d'un renforcement de la présence de l'Etat.
Ainsi, par lettre du 28 mars 2007, le Premier ministre a chargé le préfet délégué pour les îles de Saint Barthélemy et Saint-Martin, de réfléchir à une organisation des services de l'Etat adaptée à la situation locale. Fruit d'une large concertation avec les services de l'Etat et les élus locaux, le rapport du 29 mai 2007 propose la mise en place d'une structure intégrée et souple, mettant fin à l'éparpillement des services.
Deux décrets publiés en juillet 2009 finalisent l'organisation des services de l'Etat dans les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, en reprenant les objectifs définis dans la lettre de mission du Premier ministre en mars 2007.
Le décret n° 2009-906 du 24 juillet 2009, relatif aux pouvoirs du représentant de l'Etat, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, définit les pouvoirs du représentant de l'Etat et organise une large délégation au profit du préfet délégué. Ainsi, le préfet de Guadeloupe reste préfet de Saint-Martin, mais le préfet délégué assure la direction effective des services.
Le texte s'inspire du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets. Le préfet délégué est l'autorité hiérarchique des agents dans les limites de l'article 33 du décret de 2004, lequel précise les corps non soumis au lien hiérarchique avec le représentant de l'Etat.
L'autorité du préfet délégué ne fait pas obstacle au maintien des liens avec les directions départementales de Guadeloupe. En fait, si les agents sont mis à disposition, leur carrière demeure gérée par leur direction pour l'avancement, la rémunération et les nominations.
Il revient au préfet de Guadeloupe de fixer le nombre et la qualité des agents affectés par chaque administration à la délégation, les nominations étant toutefois soumises à une validation préalable du préfet délégué.
Le décret n°2009-907 du 24 juillet 20009 relatif aux services de la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin complète le décret relatif aux pouvoirs du représentant de l'État, à l'organisation et à l'action des services de l'État.
Le texte institue la préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin en précisant :
- que les attributions précédemment dévolues aux antennes déconcentrées des administrations civiles de l'Etat seront désormais exercées par les services de la préfecture.
- qu'il demeure possible, à la demande du préfet délégué, de recourir aux services des administrations civiles de l'Etat en Guadeloupe, soit parce qu'elles non pas d'implantations sur l'une ou l'autre des deux îles, soit parce que certaines missions exigent une expertise ou une compétence spécifique.
La préfecture est conçue comme une structure souple et intégrée : les directions départementales conservent une place, même subsidiaire dans le dispositif et le budget opérationnel prévisionnel de la Guadeloupe continue à inclure le périmètre territorial de Saint-Martin (les services de la délégation sont des unités fonctionnelles dans chaque budget)
La préfecture est installée à Saint-Martin, un guichet étant par ailleurs créé à Saint-Barthélemy. La délégation est composée des services qui étaient placés sous l'autorité du représentant de l'Etat et implantés dans l'une au moins des collectivités à la date d'entrée en vigueur du décret.
La structure, qui s'organise autour de cinq pôles, dont un pôle réglementation et un pôle cohésion sociale, n'est toutefois pas un simple agrégat des antennes ou des guichets locaux préexistants. Elle est dotée des moyens nécessaires, en particulier humains, à la conception des politiques publiques et à l'exécution des missions de l'Etat.
Le renforcement des effectifs a essentiellement porté sur des agents d'encadrement de catégorie A et dans un moindre mesure, de catégorie B.
B. LA FISCALITÉ APPLICABLE À SAINT-MARTIN ET À SAINT-BARTHÉLEMY
1. La fiscalité applicable à Saint-Martin
Le budget principal de Saint-Martin pour 2009, a été adopté en équilibre pour 87 764 945 euros en section de fonctionnement et 34 171 747 euros en section d'investissement.
S'agissant tout d'abord de la section de fonctionnement, près de 59,8 % des dépenses sont consacrées aux charges à caractère général et de gestion courante, 25,5 % aux charges de personnel, 6,4 % au financement du RMI-RSA et 3,3 % au financement des dépenses d'investissement (autofinancement).
La collectivité de Saint-Martin présente un taux de dépenses de fonctionnement par habitant très élevé (2 349 euros contre 1 206 euros pour la moyenne des DOM), largement imputable aux dépenses de personnel (25,5 % des dépenses de fonctionnement contre 17 % pour la moyenne des DOM). Cette comparaison doit cependant être nuancée dans la mesure où la collectivité exerce non seulement les compétences du département mais également celles de la commune et de la région.
Les recettes de fonctionnement sont composées pour 40,3 % du produit de la fiscalité, pour 29,6 % du produit des contributions directes (taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle), pour 16,3 % de l'excédent de fonctionnement reporté, pour 11,5 % des dotations et participations (dont 9,23 millions d'euros pour la dotation globale de fonctionnement) et pour 0,94 % de divers produits de gestion courante, des services et du domaine.
Les principales composantes de la fiscalité (hors les contributions directes) sont l'impôt sur le revenu (10,2 millions d'euros), la taxe de publicité foncière et les droits d'enregistrement (9,5 millions d'euros), l'impôt sur les sociétés (6,6 millions d'euros), la taxe sur les carburants (3,3 millions d'euros), et la taxe sur la location de véhicules (1,8 million d'euros).
S'agissant ensuite de la section d'investissement (34,17 millions d'euros), 80 % des dépenses sont consacrées aux dépenses d'équipement, 13,5 % aux subventions versées et 6 % au remboursement du capital des emprunts. Ces dépenses sont financées pour 16,7 millions d'euros par des subventions d'équipement, pour 8,3 millions d'euros par des ressources propres, pour 4,5 millions d'euros par l'affectation du résultat 2008 et pour 2,9 millions d'euros par l'autofinancement (différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement de l'exercice).
Enfin, la dette de la collectivité se monte au 1 er janvier 2009 à 11,1 millions d'euros pour une annuité (capital + intérêts) de 3,11 millions d'euros.
Les recettes de la collectivité sont en outre limitées par les difficultés techniques de recouvrement de l'impôt, en particulier des taxes sur les carburants et de la taxe de séjour. Un effort de recouvrement a toutefois été engagé en 2007, comme l'atteste la hausse des recettes provenant des taxes locales par rapport à 2006 (+ 26 %).
La perte de la part de l'octroi de mer naguère reversée par la Guadeloupe, estimée à 12 millions d'euros en 2009, pèse lourdement sur les finances de la collectivité et devra être compensée par une amélioration de la couverture fiscale. Les recettes de fonctionnement comprennent une dotation annuelle de l'Etat de 8 millions d'euros.
? Droits de douane et contributions indirectes
Le règlement CEE du 12 octobre 1992 entré en vigueur le 1 er janvier 1993 a reconnu, à la demande des autorités françaises, l'extraterritorialité des îles du Nord. L'article 19 de la loi n° 92-676 du 17 juillet 1992 exonère les deux îles du paiement de l'octroi de mer. Cependant, le nouveau statut de Saint-Martin prive la collectivité des transferts de cet impôt que la Guadeloupe effectuait jusqu'en fin d'année 2007 à la commune. Les pertes sont évaluées à 29 % des recettes fiscales que percevait Saint-Martin.
L'administration fiscale a précisé à plusieurs reprises, notamment par les lettres ministérielles des 3 juillet 1948, 4 décembre 1957, 12 mai 1993 et 2 décembre 1994, que la TVA n'est pas applicable à Saint-Martin. Après l'évolution statutaire, le conseil territorial de Saint-Martin a voté l'inapplicabilité de la TVA, y compris immobilière (délibérations CT 9-1-2008 du 24 avril 2008, article 2).
Les autres droits indirects ne sont pas applicables (à l'exception du droit de licence sur les débits de boisson et de la taxe sur les spectacles). Les droits d'enregistrement et assimilés sur les mutations à titre onéreux (ventes...) ou à titre gratuit (donations, successions...) sont en revanche exigibles.
Enfin, l'île de Saint-Martin perçoit des taxes indirectes qui lui sont propres :
- la taxe additionnelle sur les certificats d'immatriculation des véhicules, instituée par la loi de finances rectificative de 1987 ;
- la taxe annuelle sur les locations de véhicules instaurée par la loi de finances rectificative pour l'année 1990 et fixée à 5 % du prix de la location ;
- la taxe de séjour, équivalente à 5 % du prix des nuitées ;
- une taxe sur les carburants de 0,06 euros par litre, instaurée le 28 janvier 2002, conformément aux dispositions de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. Cette taxe, destinée à suppléer celle auparavant versée par la région et recouvrée à Saint-Martin comme à Saint-Barthélemy par la douane, a pour finalité l'entretien du réseau routier.
? Les impôts directs
L'ensemble des anciens impôts directs locaux (taxe foncière sur la propriété non bâtie, taxe foncière sur la propriété bâtie, taxe d'habitation, taxe professionnelle) étaient exigibles dans la commune.
Depuis le 1 er janvier 2008, Saint-Martin perçoit les parts de la fiscalité directe locale jusqu'alors affectées au conseil régional et au conseil général de la Guadeloupe. Alors que les taux d'imposition de 2007 ont été reconduits, pour 2008, le taux de taxe communale a été revu à la baisse par le conseil territorial dans sa délibération CT 8-2-2008 du 31 mars 2008, relative à la fixation des taux d'imposition de la fiscalité directe et indirecte.
Par délibération CT 5-1-2007 du 21 novembre 2007, le Conseil territorial de Saint-Martin a voté une réduction générale d'impôt sur le revenu se traduisant par un abattement porté de 30 % à 40 % (article 4), ainsi que la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune (article 26).
Les taxes spécifiques, telles que la taxe d'apprentissage, la taxe sur les salaires pour les non assujettis à la TVA, les participations des employeurs au développement de la formation professionnelle continue et à l'effort de construction pour les entreprises de plus de 10 salariés, ou encore la taxe sur les voitures de sociétés sont applicables.
La règle des 5 ans de résidence définie par l'article L.O. 6314-4 (I-1°) du code général des collectivités territoriales de la loi DSIOM du 21 février 2007 a pour effet de créer une catégorie particulière parmi les résidents fiscaux de Saint Martin. Cette catégorie est composé des personnes qui, auparavant domiciliées fiscalement dans un département de métropole ou d'outre-mer, sont arrivées à Saint-Martin après le 15 juillet 2007 et comptent moins de 5 années de résidence continue sur le territoire. Ces personnes sont en effet soumises à l'imposition applicable en métropole, sous réserve toutefois du bénéfice de l'abattement de 30 % sur le revenu global prévu par l'article 197 du code général des impôts. Le produit de cette imposition alimente par conséquent le budget de l'Etat et non celui de la collectivité.
Les personnes arrivées à Saint Martin avant le 15 juillet 2007 ne sont soumises à aucune condition de résidence pour bénéficier d'une taxation selon les règles applicables localement.
Le dispositif applicable aux personnes physiques est transposable de plein droit aux personnes morales, à moins qu'elles ne soient détenues par des personnes physiques remplissant les conditions de résidence.
En outre, l'article L.O. 6380-1 du code général des collectivités territoriales prévoit une compensation de la perte fiscale subie par Saint-Martin du fait de l'imposition au profit de l'Etat des personnes ne remplissant pas les conditions de résidence définies par l'article LO 6314-4.
2. La fiscalité applicable à Saint-Barthélemy
Le premier exercice budgétaire de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy s'est traduit par un excédent de 8 millions d'euros comptabilisé au compte administratif 2008 du budget principal.
La collectivité ne rencontre pas de difficultés budgétaires particulières. Lors des trois dernières années, aucun des documents budgétaires de la collectivité n'a fait l'objet de saisine de la chambre régionale des comptes.
Le budget 2009 a été voté en équilibre pour un montant de 81 630 784 euros en section de fonctionnement et de 66 786 802 euros en section d'investissement.
S'agissant tout d'abord de la section fonctionnement, près de 55 % des dépenses sont consacrées au financement des dépenses d'investissement (autofinancement), plus de 35 % aux charges à caractère général et de gestion courante et 8,7 % aux charges de personnel.
Les recettes de fonctionnement sont composées pour près de 33 % du produit de la fiscalité, pour 44 % de l'excédent de fonctionnement reporté, pour plus de 18 % de la dotation de compensation et pour 4,8 % de divers produits de gestion courante, des services et du domaine.
Les principales recettes de fonctionnement sont le droit de quai (9 millions d'euros), la taxe sur les carburants (2,6 millions d'euros), et la taxe de séjour (2,4 millions d'euros).
S'agissant ensuite de la section d'investissement, les dépenses d'un montant de 81,63 millions d'euros sont financées notamment pour 36,6 millions d'euros par l'autofinancement (différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement de l'exercice) et pour 39,3 millions d'euros par l'affectation du résultat 2008.
Enfin, la collectivité de Saint-Barthélemy ne possède aucune dette car aucun emprunt n'a jusqu'à présent été souscrit.
La collectivité perçoit des taxes indirectes qui lui sont propres :
- le droit de quai ad valorem, équivalent à 4 % de la valeur marchande des importations et institué par la loi de finances de 1974 ;
- une taxe sur les carburants de 0,09 euros par litre instaurée le 1 er janvier 2001, conformément aux dispositions de la loi n°2000-1207 qui permet aux îles du Nord d'accroître leurs ressources fiscales par des nouvelles recettes. Cette taxe, destinée à suppléer celle auparavant versée par la région, est recouvrée par les services de la douane et a pour finalité l'entretien du réseau routier.
Les pertes de recettes résultant de l'évolution statutaire, notamment de la suppression des transferts de la région Guadeloupe d'une partie de l'octroi de mer, représenteraient 11 % environ de fonctionnement de la collectivité. La collectivité de Saint-Barthélemy prévoit de compenser ces pertes par de nouvelles recettes découlant d'une majoration des taux afférant aux taxes fiscales et par la création de nouvelles taxes.
Le conseil territorial de la collectivité a en effet adopté le 13 novembre 2007 le code des contributions de Saint-Barthélemy . Entré en vigueur le 1 er janvier 2008, il prévoit la mise en place d'une dizaine de taxes indirectes touchant aussi bien les habitants que les visiteurs :
- création d'une TVA touristique appelée « taxe de séjour » de 5 % sur le prix affiché de la nuitée, quelles que soient la nature et la catégorie d'hébergement (hôtel ou location saisonnière) ;
- création d'une « taxe locale d'urbanisme » qui soumet tout projet de construction nouvelle à une taxe de 1 à 5 % dont l'assiette est calculée sur la base de « la valeur de l'ensemble immobilier » (y compris le terrain) ;
- création d'une taxe sur le profit immobilier prévoyant une imposition de 25 % sur la plus value réalisée lors de la vente d'un bien immobilier, y compris s'il s'agit d'une résidence principale ;
- mise en place d'une contribution annuelle forfaitaire des entreprises, avec une taxe de base fixée à 300 euros, augmentée de 100 euros par employé et plafonnée à 5.000 euros ;
- instauration d'une taxe sur les véhicules à moteur dont le montant est fonction de la puissance : de 30 euros par an pour un deux roues de moins de 50 cm3 à 200 euros par an pour les véhicules de tourisme de plus de 15 chevaux fiscaux. ;
- relèvement de 4 % à 5 % du droit de quai ;
- reconduction des taxes sur les carburants et l'électricité, ainsi que de la redevance pour le traitement et l'élimination des ordures ménagères, déjà en application avant 2008.
Comme l'a expliqué à votre rapporteur M. Michel Magras, sénateur élu à Saint-Barthélemy, la règle des cinq ans de résidence définie par l'article L.O. 6214-4 (I,1) du code général des collectivités territoriales, issu de la loi organique DSIOM du 21 février 2007, exclut les personnes physiques ou morales ne justifiant pas d'une durée de séjour de plus de cinq ans sur le territoire de la collectivité du bénéfice de l'absence d'imposition sur les revenus. Toutefois, cette règle de cinq années de résidence n'est pas opposable aux personnes qui se trouvaient sur le territoire de la collectivité avant le 15 juillet 2007, date de la création de la collectivité.
Les personnes fiscalement résidentes de Saint-Barthélemy mais ne justifiant pas de cette durée minimale de résidence de cinq ans sont traitées fiscalement comme résidents de métropole, sous réserve de l'application de l'abattement de 30 % prévu au 3 de l'article 197 du code général des impôts 5 ( * ) . Les droits correspondant aux revenus ainsi déclarés sont perçus au profit de l'Etat.
Or, l'interprétation de la loi organique retenue par le Conseil d'État et par l'administration fiscale ne permet pas à Saint-Barthélemy de soumettre à la fiscalité qu'elle définit les revenus trouvant leur source sur le territoire de la collectivité.
Notre collègue Michel Magras a ainsi expliqué qu'une personne considérée comme résident fiscalement dans un département de métropole ne pouvait, en raison de cette interprétation, être soumise à la taxe de 25 % sur les plus-values immobilières si elle procédait à la vente de sa résidence principale située à Saint-Barthélemy.
Les plus-values réalisées lors de la cession de la résidence principale étant exonérées de taxe en métropole, l'absence de taxation à la source ne profite même pas à l'État. Au contraire, faute d'imposition à la source, l'Etat ne peut percevoir les droits sociaux auxquels il aurait pu soumettre la plus-value si celle-ci avait été imposée à Saint-Barthélemy 6 ( * ) .
II. LA NÉCESSITÉ DE PRÉCISER LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA COMPÉTENCE FISCALE DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-BARTHÉLEMY
L'objet principal des deux propositions de loi organiques soumises au Sénat est de préciser les compétences respectives de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en matière de fiscalité, afin de surmonter les difficultés posées par l'interprétation des dispositions statutaires présentée par le Conseil d'État dans un avis du 27 décembre 2007.
S'éloignant de la volonté exprimée par le législateur organique, cette interprétation dénie aux deux collectivités la faculté d'imposer les revenus et la fortune de source locale des personnes dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.
A. LES AMÉNAGEMENTS ENVISAGÉS PAR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À SAINT-MARTIN
1. L'étendue de la compétence fiscale de la collectivité
L'article 1 er de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin précise les conditions d'application de la « règle des cinq ans », selon laquelle les personnes physiques ou morales ne peuvent être considérées comme ayant leur domicile fiscal à Saint-Martin qu'après y avoir résidé ou installé le siège de leur direction effective pendant cinq ans au moins, cette condition ne s'appliquant qu'aux personnes dont le domicile fiscal était auparavant installé en métropole ou dans un département d'outre-mer.
Cet article prévoit par ailleurs l'application de la fiscalité définie par Saint-Martin aux personnes physiques ou morales dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer, pour les revenus ou la fortune trouvant leur source sur le territoire de la collectivité.
L'article 6 de la proposition de loi organique définit les modalités de compensation des pertes de recettes qui résulteraient, pour l'État, de l'application de ces nouvelles dispositions.
2. La répartition des compétences en matière d'application de l'impôt
L'article premier de la proposition de loi organique précise les dispositions statutaires relatives à l'application de l'impôt. Ainsi, les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts, droits et taxes seraient assurés par l'administration de l'État, à laquelle les personnels de la collectivité pourraient apporter leur concours.
L'article 2 clarifie les compétences du conseil exécutif de la collectivité en matière de délivrance des agréments fiscaux, dont dépend le bénéfice de certains avantages prévus par la réglementation fiscale applicable localement. Il permet en outre au conseil exécutif de participer à la désignation des membres de commissions administratives intervenant en matière d'application de l'impôt.
3. Les compétences du président du conseil territorial et du conseil exécutif
L'article 3 de la proposition de loi organique précise les rôles respectifs du président du conseil territorial et du conseil exécutif dans la direction, l'animation et le contrôle de l'administration. Aussi supprime-t-il la possibilité pour le conseil exécutif de charger chacun de ses membres d'animer et de contrôler un secteur de l'administration et donne cette possibilité au seul président du conseil territorial.
L'article 4 étend par ailleurs les compétences de ce dernier en matière d'urbanisme et d'application des impôts et taxes afférent à ce domaine. Ainsi, la proposition de loi donne au président du conseil territorial la compétence pour délivrer des autorisations d'utilisation ou d'occupation du sol et pour déterminer l'assiette et la liquidation des taxes auxquelles donnent lieu ces autorisations.
4. Les modalités de remplacement du président du conseil territorial
Afin d'assurer un remplacement plus rapide du président du conseil territorial en cas de vacance de son siège pour quelque cause que ce soit, l'article 5 de la proposition de loi organique prévoit que pour la désignation de son successeur, la réunion du conseil territorial n'est pas soumise à l'envoi, douze jours auparavant, d'un rapport sur l'ordre du jour.
B. LES PRÉCISIONS APPORTÉES PAR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À SAINT-BARTHÉLEMY
La proposition de loi organique relative à Saint-Barthélemy a pour seul objet de préciser les compétences fiscales de cette collectivité.
Elle inscrit donc explicitement dans les dispositions organiques du code général des collectivités territoriales relatives au statut de cette collectivité que les personnes dont le domicile fiscal est établi, en application de la règle des cinq ans de résidence, dans un département de métropole ou d'outre-mer, sont soumises aux impositions définies par Saint-Barthélemy pour les revenus trouvant leur source sur le territoire de cette collectivité.
C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : RÉAFFIRMER LA POSSIBILITÉ POUR SAINT-MARTIN ET SAINT-BARTHÉLEMY D'IMPOSER LES REVENUS TROUVANT LEUR SOURCE SUR LEUR TERRITOIRE
Votre commission a intégré 6 amendements de son rapporteur au texte de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin et 2 amendements de son rapporteur au texte de la proposition de loi organique relative à Saint-Barthélemy.
1. Affirmer la compétence fiscale de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy à l'égard des revenus trouvant leur source dans ces collectivités
A l'article premier de chacune des deux propositions de loi organique, votre commission a adopté un dispositif identique, afin de permettre à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes dont le domicile fiscal est, en raison de l'application de la condition de résidence de cinq ans, établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.
Ainsi, la compétence de chacune des deux collectivités pour soumettre les personnes ayant leur domicile fiscal dans un département de métropole ou d'outre-mer aux impôts qu'elle définit, à raison des revenus et de la fortune qui prennent leur source sur son territoire, sera clairement établie. Cette compétence est affirmée sans préjudice de la compétence générale de l'État pour imposer ces personnes.
Il s'agit de faire prévaloir, par cette disposition, l'interprétation de la loi organique qui correspond à la volonté exprimée par le législateur en février 2007, sur celle retenue par le Conseil d'État dans son avis de décembre 2007.
Votre commission a précisé que cette compétence s'exercerait sur les revenus afférents, suivant le cas, à toute année civile ou tout exercice commençant à compter du 1 er janvier 2010 et à l'impôt sur la fortune établi à compter de l'année 2010. Un crédit d'impôt compenserait les doubles impositions constatées entre cette date et la conclusion de la convention fiscale que chaque collectivité conclura avec l'État.
S'agissant de Saint-Martin, la rédaction adoptée par la commission maintient en outre la disposition selon laquelle les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts et taxes sont assurées par des agents de l'État, et non par « l'administration de l'État » comme le suggère la proposition de loi organique. En effet, ce sont bien les agents de cette administration qui interviennent. Votre commission a cependant repris l'idée selon laquelle la convention définit non seulement les modalités de cette intervention, mais aussi la rétribution des agents de l'État.
2. Evaluer l'application de la règle des cinq ans de résidence
Votre commission a prévu, à l'article premier de chacune des deux propositions de loi organique, que le dispositif de la « règle des 5 ans », déterminant la durée de résidence requise pour qu'une personne soit considérée comme ayant son domicile fiscal à Saint-Martin ou à Saint-Barthélemy, fait l'objet d'un rapport d'évaluation au cours de sa dixième année d'application.
Ce rapport devrait être transmis aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit de permettre au Parlement de disposer d'informations exhaustives pour apprécier la nécessité de maintenir, d'aménager ou de supprimer cette règle spécifique à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
3. Préserver la collégialité des décisions d'autorisation en matière d'urbanisme à Saint-Martin et du fonctionnement du conseil exécutif
A l'article 3 de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin, votre commission a souhaité préserver les dispositions statutaires relatives à la responsabilité de chaque conseiller exécutif, devant le conseil exécutif, au titre de la gestion des affaires et du fonctionnement des services dont il est chargé par le président du conseil territorial.
Ces dispositions rappellent en outre que les conseillers exécutifs exercent leurs attributions individuelles dans le cadre des décisions prises par le conseil exécutif et doivent tenir celui-ci informé. Ces règles de responsabilité et de transparence répondent à la volonté du législateur organique de faire du conseil exécutif un organe collégial.
Votre commission a par ailleurs supprimé l'article 4 de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin, qui visait à confier au président du conseil territorial de Saint-Martin la compétence pour délivrer les autorisations d'utilisation ou d'occupation du sol et déterminer l'assiette et la liquidation des taxes auxquelles donnent lieu les opérations d'urbanisme et de construction.
Votre commission a estimé qu'une telle disposition contredisait la logique de collégialité voulue par le législateur organique en 2007. La loi organique statutaire confie en effet ces compétences au conseil exécutif, sorte de « gouvernement » local. Il paraît essentiel que, deux ans seulement après l'entrée en vigueur de ce statut, ces compétences demeurent confiées à cet organe collégial.
4. Actualiser les dispositions statutaires en matière d'environnement
Votre commission a introduit dans chacune des deux propositions de loi organique des dispositions visant à prendre en compte les préoccupations environnementales (article 5 bis nouveau de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin et article 1 er bis nouveau de la de loi organique relative à Saint-Barthélemy). Ces dispositions prévoient que :
- le conseil économique, social et culturel de Saint-Martin et celui de Saint-Barthélemy font une place aux représentants d'associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement et à des personnalités qualifiées dans ces domaines ;
- avant l'examen du projet de budget, le président du conseil territorial présente au conseil territorial un rapport sur la situation de Saint-Martin en matière de développement durable et sur les orientations et programmes visant à améliorer cette situation.
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Votre commission a adopté les propositions de loi organique ainsi modifiées.
* 1 Voir le rapport n° 25 (2006-2007) fait au nom de la commission des lois par M. Christian Cointat.
* 2 Voir le rapport n° 329 (2004-2005) fait au nom de la commission des lois à la suite d'une mission effectuée en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin du 9 au 14 décembre 2004, par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour.
* 3 Les conseils territoriaux ayant été saisis par le représentant de l'Etat selon la procédure d'urgence, ils disposent de quinze jours pour se prononcer, en application des articles L.O. 6213-3 et L.O. 6313-3 du code général des collectivités territoriales. Ces consultations doivent intervenir avant l'adoption de la proposition de loi organique en première lecture par la première assemblée saisie.
* 4 Avant cette date, le conseil territorial de la collectivité peut adapter, dans ces matières, les lois et règlements à ses caractéristiques et contraintes particulières.
* 5 Le 3 de l'article 197 du code général des impôts dispose que le montant de l'impôt sur le revenu est réduit de 30 %, dans la limite de 5 100 euros, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion.
* 6 En effet, les revenus imposés à Saint-Barthélemy restent soumis à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), le régime de protection sociale métropolitain s'appliquant à Saint-Barthélemy.