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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 : Famille

 

C. DES CHARGES QUI CONTINUENT DE CROÎTRE

On peut classer les charges de la branche famille en sept catégories :

- les prestations familiales ;

- le financement du fonds national d'action sociale (Fnas) ;

- l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) ;

- la participation au financement de la majoration de pensions pour les parents ayant élevé au moins trois enfants ;

- la participation au financement du congé de paternité ;

- la participation au financement du fonds national d'aide au logement (Fnal) ;

- les charges de gestion et les provisions.

Charges de la Cnaf
(2010)

En 2010, la croissance des dépenses de la branche famille s'explique :

- pour 46 %, par la hausse de la prise en charge des majorations de pensions pour enfants (+ 714 millions d'euros) ;

- pour 22 %, par l'augmentation des crédits du Fnas (+ 353 millions) ;

- pour 20 %, par la hausse du volume des prestations familiales versées (+ 312 millions) ;

- enfin pour 12 %, par l'augmentation des fonds transférés au Fnal par la branche (+ 192 millions).

1. La hausse modérée des prestations familiales

L'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale définit huit prestations familiales : la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de logement familiale (ALF), l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), l'allocation de soutien familial (ASF), l'allocation de rentrée scolaire (ARS) et l'allocation journalière de présence parentale (AJPP).

Le volume des prestations versées est déterminé par trois facteurs : le dynamisme des naissances, la structure des familles et le niveau de l'inflation.

a) Un taux de fécondité stable

Le taux de fécondité influence directement la masse des allocations payées, dans la mesure où deux d'entre elles sont automatiquement versées à l'occasion de la naissance d'un enfant : les compléments de libre choix d'activité (CLCA) et de mode de garde (CLCM) sont servis sans conditions de ressources à la naissance du premier enfant5(*) et les allocations familiales sont attribuées sans conditions de ressources à la naissance du deuxième enfant.

Depuis trois ans, le nombre de naissances semble se stabiliser autour de 825 000 par an, ce qui représente un taux de fécondité de deux enfants par femme. Les projections démographiques tablent sur un prolongement de cette stabilisation, ce qui signifie que l'effet démographique sera neutre sur l'évolution des dépenses de la branche famille.

b) Une réduction tendancielle de la taille des familles

En revanche, la réduction tendancielle de la taille des familles exerce une pression à la baisse sur ces dépenses. En effet, certaines prestations ne sont ouvertes qu'aux familles de trois enfants et plus (le complément optionnel de libre choix d'activité par exemple) et les allocations familiales augmentent plus que proportionnellement à partir de la troisième naissance6(*). Or, comme le montre le graphique suivant, le nombre de familles comportant plus de deux enfants se réduit régulièrement depuis 1990.

Evolution du nombre de familles bénéficiaires de prestations
familiales selon le nombre d'enfants
(base 100 en 1990)

La diminution continue de la taille des familles favorise donc la réduction du volume financier de certaines prestations familiales.

c) Une inflation très mesurée

Le niveau d'inflation constitue le troisième facteur déterminant le volume des dépenses. En effet, l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale prévoit que « le montant des prestations familiales est déterminé d'après des bases mensuelles de calcul revalorisées par décret, une ou plusieurs fois par an, conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l'année civile à venir ». Le même article dispose également que « si l'évolution constatée des prix à la consommation hors tabac est différente de celle qui avait été initialement prévue, il est procédé à un ajustement destiné à assurer, pour l'année civile suivante, une évolution des bases mensuelles conforme à l'évolution des prix à la consommation hors tabac ».

Pour l'année 2009, l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac était de 2 %. Or, la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) avait été inférieure de 0,2 % à l'inflation réelle en 2007 et de 1,3 % en 2008. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoyait donc une revalorisation de la BMAF de 3,5 %, afin que son évolution corresponde à celle de l'inflation.

Au 1er janvier 2009, la revalorisation de la BMAF n'a été que de 3 %, au lieu des 3,5 % prévus. Ceci étant, l'inflation réelle en 2009 sera très inférieure aux prévisions : 0,4 % au lieu de 2 %. Enfin, les hypothèses macro-économiques tablent sur une hausse des prix de 1,2 % en 2010. Logiquement, la BMAF devrait donc être revalorisée de 0,1 % au 1er janvier 20107(*). On peut donc comprendre que le Gouvernement ait annoncé que la BMAF ne sera pas revalorisée au 1er janvier 2010.

En définitive, puisque l'évolution démographique ne pèse pas sur l'équilibre de la branche, c'est la réduction tendancielle de la taille des familles, mais surtout la faiblesse de l'inflation qui expliquent que le volume des prestations familiales servies augmentera plus faiblement en 2010 que lors des années précédentes : leur croissance est estimée à environ 1,5 %, au lieu de 2,8 % en 2009 et 3,5 % en 2008.

Cette augmentation de 1,5 % des prestations familiales contribue cependant à hauteur de 20 % à la croissance des dépenses de la branche en 2010.

2. La forte augmentation des charges de financement des majorations de pensions

Créé en 1993, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) est un établissement public administratif qui a pour fonction de prendre en charge financièrement les avantages retraite relevant de la solidarité nationale. Dans ce cadre, il assure notamment le paiement des majorations de pensions qui sont accordées aux assurés ayant eu ou élevé au moins trois enfants.

La loi de financement pour 2001 avait prévu que ces charges de pensions seraient progressivement assumées par la branche famille. Cinq ans plus tard, la loi de financement pour 2006 a interrompu ce processus de transfert en fixant, définitivement selon le gouvernement de l'époque, la part de la contribution de la branche à 60 % du montant total. Or, la loi de financement pour 2009 a, à nouveau modifié la donne et réintroduit le principe d'un transfert progressif qui deviendra total en 2011.

En vertu de ce texte, le taux de prise en charge a donc été de 70 % en 2009, entraînant une dépense globale de 2,9 milliards d'euros pour la branche. L'année prochaine, il passera à 85 %, obligeant la Cnaf à dégager 3,6 milliards pour satisfaire à son obligation. Ces 700 millions supplémentaires représentent plus de 46 % de l'augmentation globale des dépenses de la branche en 2010.

Montants et parts des majorations de pension prise en charge par la Cnaf depuis 2001

en millions d'euros courants

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010*

2011*

Part transférée

15 %

30 %

60 %

60 %

60 %

60 %

60 %

60 %

70 %

85 %

100 %

Montants

437

902

1 875

1 965

2 087

2 185

2 291

2 386

2 888

3 602

4 400

* prévisions

Une fois encore, votre rapporteur rappelle qu'il tient ce transfert pour une erreur stratégique : en soutenant la natalité et donc le volume des futures cotisations, les prestations familiales sont un investissement à moyen terme qui a un effet bénéfique sur l'équilibre futur de l'ensemble des autres branches de la sécurité sociale.

3. La hausse des dépenses du fonds national d'action sociale

Le Fnas est essentiellement destiné à contribuer au financement de la création et du fonctionnement des établissements d'accueil des jeunes enfants (EAJE).

La convention d'objectifs et de gestion (Cog) 2009-2012 a prévu une augmentation moyenne des crédits du fonds de 7,5 % par an. En 2009, le Fnas a bénéficié d'une hausse de 7,8 %, soit 264 millions d'euros supplémentaires. Cette hausse sera de 8,75 % en 2010, soit un apport de plus de 353 millions.

La croissance du Fnas représente donc 22 % de la hausse globale des dépenses de la branche pour 2010.

4. La croissance des aides au logement

Les dépenses d'aide au logement devraient enregistrer une forte hausse en 2010 car elles sont très sensibles à la crise économique qui, en entraînant une diminution des ressources des personnes aux revenus modestes, augmente le nombre potentiel de bénéficiaires des allocations logement.

La participation de la branche famille au Fnal, qui finance l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation de logement temporaire (ALT), augmentera donc de 4,8 % en 2010, soit une hausse de 192 millions d'euros.

L'augmentation de la participation au Fnal représente donc 12 % de la hausse globale des dépenses de la branche famille en 2010.

* 5 Les CLCA et CLCM ne sont pas pour autant universels, puisqu'ils sont soumis à des conditions d'ouverture relatives à la durée de travail antérieure à la naissance de l'enfant (CLCA) ou à la perception de revenus (CLCM).

* 6 Dans une famille avec deux enfants, les allocations familiales versées sont équivalentes à 61,92 euros par enfant. Dans une famille de trois enfants, le montant est porté à 94,23 euros par enfant. Il atteint 110,37 euros par enfant dans une famille de quatre enfants.

* 7 Soit 0,5 % (différence cumulée avant 2009) - 1,6 % (différence 2009) + 1,2 % (inflation 2010) = 0,1 %.