B. LA DÉCISION, DÉFAVORABLE AU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE, DE FAIRE PRÉVALOIR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (DÉFINIE EN EUROS CONSTANTS) SUR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES (DÉFINIE EN EUROS COURANTS)
1. Des annuités définies en euros de 2008 et au périmètre de 2008, actualisées en fonction de la prévision d'indice des prix associée à la loi de finances
L'article 3 de la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit que le montant des crédits de paiement hors pensions de la mission « Défense », défini en euros de 2008, sera « actualisé chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ».
Ce mode d'indexation correspond, mot pour mot, à celui de la loi de programmation militaire 2003-2008, et est celui habituellement retenu par les lois de programmation militaire. Bien que l'indexation des programmes d'armement ne corresponde qu'imparfaitement à une indexation sur l'indice des prix à la consommation 13 ( * ) , le ministère de la défense considère que tel est globalement le cas à l'échelle d'une loi de programmation militaire. Une telle disposition n'a rien de contestable : sur une période suffisamment longue, les erreurs de prévision s'annulent. Par ailleurs, les erreurs de prévision d'inflation ne se cumulent pas : l'indexation se faisant en fonction non de la prévision d'inflation, mais de celle de l'indice des prix à la consommation, le « rebasage » est automatique 14 ( * ) .
La nouveauté est que comme la loi de programmation militaire 2009-2014 programme non seulement les crédits d'équipement, mais également les autres crédits, ce mode d'indexation s'applique également aux dépenses de personnel, qui correspondent à un tiers environ des dépenses, et ne dépendent pas de l'inflation. La programmation militaire 2009-2014 est donc particulièrement sensible à l'évolution des prix : une inflation forte lui est favorable, une inflation faible défavorable.
2. Des crédits et un « pouvoir d'achat » réduits de respectivement 3,5 milliards d'euros et 1,5 milliard d'euros par rapport à ce qui résulterait de l'indexation de la loi de programmation des finances publiques
Ainsi, du fait de la faible inflation désormais prévue pour 2009 et 2010, la loi de programmation militaire 2009-2014 réduit les crédits de paiement de 3,5 milliards d'euros de 2009 à 2014 par rapport à ce qui découlerait de l'indexation prévue par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 15 ( * ) . Sur la période 2009-2011, les moindres crédits sont de près de 1,5 milliard d'euros.
Si l'on considère les seules dépenses de personnel, les réductions de crédits résultant de la loi de programmation militaire 2009-2014 et de la moindre inflation sont de l'ordre de 1,5 milliard d'euros en 2009-2014, et 0,8 milliard d'euros en 2009-2011. Ces dépenses ne dépendant pas de l'inflation, il s'agit d'une « perte de pouvoir d'achat » pour la mission « Défense ».
Les pertes de crédits de paiement
découlant de la loi de programmation militaire 2009-2014,
par
rapport à la loi de programmation des finances publiques dans sa
rédaction actuelle
(montants en milliards d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2009-2011 |
2009-2014 |
|
|
En euros de 2008 (montants figurant dans la loi de programmation militaire 2009-2014) |
||||||||
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix) |
18,71 |
18,23 |
17,04 |
17,41 |
18,02 |
18,68 |
53,98 |
108,05 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix) |
10,94 |
11,42 |
12,51 |
12,78 |
12,54 |
12,22 |
34,87 |
72,45 |
|
Total |
29,65 |
29,65 |
29,55 |
30,19 |
30,56 |
30,9 |
88,85 |
180,5 |
|
Indice des prix correspondant (2008=100) |
||||||||
|
Loi de programmation des finances publiques |
102,00 |
103,79 |
105,60 |
107,45 |
109,33 |
111,24 |
||
|
Hypothèses d'inflation résultant de la loi de programmation militaire, sauf pour 2010 (hypothèse de 1,4 % retenue par le Gouvernement pour l'élaboration du budget « Défense »**) ; hypothèse conventionnelle de 1,5 % en 2011 et 1,75 % ensuite |
101,50 |
101,81 |
103,33 |
105,14 |
106,98 |
108,85 |
||
|
En euros courants |
||||||||
|
Crédits de paiement découlant de la loi de programmation des finances publiques « étendue » jusqu'en 2014 |
30,24 |
30,77 |
31,21 |
32,44 |
33,41 |
34,37 |
92,22 |
192,44 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix) |
19,08 |
18,92 |
17,99 |
18,71 |
19,70 |
20,78 |
56,00 |
115,19 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix) |
11,16 |
11,85 |
13,21 |
13,73 |
13,71 |
13,59 |
36,22 |
77,26 |
|
Crédits de paiement découlant d'une application stricte de la loi de programmation militaire 2009-2014 |
30,09 |
30,19 |
30,53 |
31,74 |
32,69 |
33,64 |
90,81 |
188,89 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix) |
18,99 |
18,56 |
17,61 |
18,31 |
19,28 |
20,33 |
55,16 |
113,07 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix) |
11,10 |
11,63 |
12,93 |
13,44 |
13,42 |
13,30 |
35,66 |
75,81 |
|
Pertes de crédits de paiement découlant de la moindre inflation |
0,15 |
0,59 |
0,67 |
0,70 |
0,72 |
0,74 |
1,41 |
3,56 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel (qui dépendent de l'indice des prix) |
0,09 |
0,36 |
0,39 |
0,40 |
0,42 |
0,45 |
0,84 |
2,11 |
|
Crédits de paiement relatifs aux dépenses de personnel (qui ne dépendent pas de l'indice des prix) (~ « perte de pouvoir d'achat ») |
0,05 |
0,23 |
0,28 |
0,29 |
0,29 |
0,29 |
0,56 |
1,45 |
* Si l'hypothèse d'inflation associée au projet de loi de finances pour 2009 était de 2 %, celle associée à la loi de finances pour 2009 (à laquelle se réfère la loi de programmation militaire 2009-2014) a été révisée à 1,5 % en cours de discussion au Parlement, sans modification en conséquence des crédits de paiement.
** L'hypothèse d'inflation associée au présent projet de loi de finances est non de 1,4 %, mais de 1,2 %. La règle d'indexation prévue par la loi de programmation militaire n'est donc pas respectée en 2010.
Source : calculs des rapporteurs pour avis
a) Une actualisation qui, pour 2009, suscite certaines interrogations
L'actualisation proposée par la loi de programmation militaire 2009-2014 pour l'année 2009 ne correspond pas strictement à celle retenue par la loi de finances pour 2009.
En effet, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit que le montant des crédits de paiement est « actualisé chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ».
Or, la prévision d'inflation retenue par la loi de finances pour 2009 n'est pas la même que celle associée au projet de loi de finances pour 2009, figurant dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, et utilisée pour déterminer les crédits de paiement de la mission « Défense ». En effet, alors que le gouvernement prévoyait initialement une inflation de 2 % en 2009, il a ramené cette prévision à 1,5 % au cours de la discussion budgétaire 16 ( * ) , sans revoir à la baisse en conséquence les crédits de paiement des différentes missions 17 ( * ) . Les crédits de paiement prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014 sont donc, en 2009, inférieurs de 0,5 % à ceux résultant de la loi de finances pour 2009 (soit environ 150 millions d'euros).
* 13 Il ressort du rapport 2007 du comité des prix de revient des programmes d'armement que les prix des contrats d'armement sont essentiellement indexés sur les coûts salariaux. Ainsi, avec une inflation de 2 % et une croissance des coûts salariaux de 3 %, la croissance du prix des contrats d'armement est supérieure de 1 point à l'inflation. L'indexation des contrats d'armement ne correspond donc pas exactement à une indexation sur les prix du PIB : les coûts salariaux peuvent plus ou moins s'ajuster, ou s'ajuster avec retard. Par ailleurs, les prix des matières premières sont également utilisés comme élément d'indexation. Les prix des programmes d'armement sont généralement actualisés de manière infra-annuelle.
* 14 En pratique, dans le cas de la loi de programmation militaire 2003-2008, le Gouvernement a cependant fait le choix de ne pas appliquer le texte et de retenir une indexation annuelle de 1,5 %.
* 15 LOI n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
* 16 C'est pourquoi l'article 79 de la loi de finances initiale pour 2009 prévoit que « pour les dispositifs dont la revalorisation annuelle fait référence à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année, le taux de revalorisation est fixé à 1,5 % en 2009 ».
* 17 A l'exception de la mission « Engagements financiers de l'Etat », qui a pu supporter la totalité de l'ajustement nécessaire au respect du « zéro volume » grâce à la diminution de la charge de la dette résultant de la moindre inflation.