3. Des dépenses qui étaient largement prévisibles
Il apparaissait clairement, à la date de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, que la provision inscrite au titre du surcoût des OPEX serait insuffisante.
Ainsi, les rapporteurs spéciaux écrivaient : « Le projet de loi de finances pour 2009 sous-évalue toujours manifestement le coût des OPEX. En effet, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement inscrits sont de seulement 510 millions d'euros, ce qui est certes supérieur au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2008 (475 millions d'euros), mais demeure nettement inférieur à la moyenne observée de 2002 à 2007 (plus de 600 millions d'euros), et a fortiori à la prévision actualisée pour 2008 (plus de 850 millions d'euros). (...) Les OPEX devraient toujours coûter plus de 600 millions d'euros en 2009 (...) ».
Il faut souligner à cet égard que le niveau actuel de dépenses n'a rien d'exceptionnel par rapport à celui observé depuis la fin de la Guerre Froide, comme le montre le graphique ci-après.
Ainsi, selon le CIRPES, depuis 1991 le coût annuel moyen des OPEX a été de plus de 760 millions d'euros de 2008.
Dans ces conditions , il est inexact d'affirmer, comme le fait le rapport de motivation annexé au projet de décret d'avance précité, que « ces ouvertures se justifient par l'incertitude attachée au coût des opérations extérieures (des décisions relatives à l'engagement ou au désengagement des forces françaises sur les théâtres d'opérations extérieurs pouvant intervenir à tout moment au cours de l'année), qui ne permet pas une inscription intégrale de leur financement en loi de finances initiale (...) ».
4. La nécessité que les crédits d'équipement annulés soient effectivement réouverts en loi de finances rectificative, et soient le moins possible financés par des annulations de crédits de la mission « Défense »
Le financement du supplément de surcoût des OPEX suscite certaines interrogations.
a) Une solution différente de celle de 2008
Tout d'abord, la solution retenue n'est pas la même qu'en 2008.
En 2008, le financement sur la « réserve de précaution » a eu lieu dès le stade du décret d'avance. Ainsi, sur les 221 millions d'euros d'annulations de crédits (hors titre 2) réalisées par le décret d'avance afin de financer le supplément de surcoût des OPEX, plus de 40 millions d'euros ont été financés par les ministères civils.
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Le financement du surcoût supplémentaire des OPEX par le décret d'avances de 2008 Contrairement aux années précédentes, en 2008 les annulations ont peu porté sur les programmes d'armement. En effet, si l'on se limite aux 221,2 millions d'euros (hors titre 2) d'augmentations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement correspondant aux OPEX, la répartition a été la suivante. Le financement du coût supplémentaire des OPEX (hors dépenses de titre 2) (crédits de paiement et autorisations d'engagement, en millions d'euros) |
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Annulations brutes |
Ouvertures brutes |
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Ministère de la défense |
-178,7 |
221,2 |
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Mission « Défense » |
-172,4 |
221,2 |
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Environnement et prospective de la politique de défense |
144 |
-4 |
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Préparation et emploi des forces |
178 |
221,2 |
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Soutien de la politique de la défense |
212 |
-9,4 |
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Équipement des forces |
146 |
-159 |
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Mission « Anciens combattants » |
-1,3 |
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Mission « Recherche » |
-5 |
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Ministères civils |
-42,5 |
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TOTAL |
-221,2 |
221,2 |
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Source : d'après le ministère de la défense (contrôle trimestriel de l'exécution du budget de la défense, 19 novembre 2008) |
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Ainsi, selon le ministère de la défense, sur les 221,2 millions d'euros d'annulations : - seulement 178,7 millions d'euros ont été supportées par le ministère de la défense, dont 172,4 millions d'euros par la mission « Défense », les 42,5 millions d'euros restants ayant été supportés par les ministères civils ; - parmi les 159 millions d'euros d'annulations de crédits du programme 146 « Equipement des forces », une centaine correspondent au programme du deuxième porte-avions, qui a été « suspendu » jusqu'en 2011, et n'ont donc pas de conséquence concrète. |
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Le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 renoue donc avec la pratique antérieure à 2008, avec des annulations de crédits d'équipement par décret d'avance et leur réouverture en loi de finances rectificative.
Habituellement, les choses se passaient de la façon suivante :
- un décret d'avance présenté à l'automne ouvrait les crédits nécessaires pour financer les OPEX ;
- ce décret était « gagé » sur des réductions de dépenses, essentiellement d'équipement ;
- des crédits, en particulier d'équipement, étaient ensuite éventuellement ouverts en loi de finances rectificative.
Ce sont les crédits ouverts en loi de finances rectificative qui constituaient l'apport de crédits supplémentaires à la mission « Défense ». Cependant, comme ils n'avaient pas le temps d'être consommés, ils étaient dans le meilleur des cas reportés, aggravant la « bosse » des reports de crédits.
Une première question est donc de savoir dans quelle mesure les crédits ouverts en loi de finances rectificative pourront effectivement être consommés en 2009 et les années suivantes.