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Projet de loi de finances pour 2010 : Culture

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 7

CULTURE

Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. 2,88 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 2,92 milliards d'euros de crédits de paiement sont demandés (CP), pour 2010, au titre de la mission « Culture ». Ces montants s'inscrivent en augmentation significative par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009.

2. La dotation de la mission « Culture » s'inscrit en dépassement des plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques, principalement en raison de la pérennisation des moyens supplémentaires dévolus au patrimoine dans le cadre du Plan de relance (100 millions d'euros).

3. Le ministère de la culture et de la communication a mis en oeuvre un plan d'apurement de ses passifs qui se traduit par une diminution régulière des restes à payer. La fiabilité de l'information budgétaire relative à la couverture des engagements par des paiements doit toutefois être améliorée.

4. La mise en oeuvre du Plan de relance en matière culturelle apparaît satisfaisante, au regard de l'impératif d'exécution rapide des crédits.

5. En 2010, la révision générale des politiques publiques se traduira par la refonte de l'administration centrale autour d'un secrétariat général et de trois directions générales, ainsi que par le rapprochement des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP).

6. La politique de gratuité dans les musées produit des effets réels, mais contrastés et inférieurs à ceux de l'expérimentation de gratuité totale menée en 2008.

7. L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) fait toujours face à des problèmes structurels de ressources, qui plaident pour la refonte totale de son mode de financement.

8. Le transfert de la maîtrise d'ouvrage au Centre des monuments nationaux aura suscité des circuits financiers complexes et préjudiciables à une exécution rapide des travaux. La situation de cet opérateur fera l'objet, en 2010, d'une enquête de la Cour des comptes sollicitée par votre commission des finances en application de l'article 58 (2°) de la LOLF.

9. Les Entretiens de Valois et la nouvelle directive nationale d'orientation du ministre posent la nécessité de rationaliser les interventions de l'Etat en faveur du spectacle vivant.

10. Les plafonds d'emplois de tous les programmes sont en diminution, et la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite devrait être respectée sur la période 2008-2011, au sein du ministère.

Taux de réponse au questionnaire budgétaire

Au 10 octobre 2009, délai requis par la LOLF, 100 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. OBSERVATIONS LIMINAIRES SUR LA MISSION « CULTURE »

A. DES CRÉDITS EN HAUSSE, DES PASSIFS EN BAISSE

2,88 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 2,92 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2010, au titre de la mission « Culture » du budget général. Ces montants s'inscrivent en augmentation significative, tant par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009 qu'au regard du plafond fixé dans le cadre de la programmation pluriannuelle des crédits.

1. Une augmentation des crédits supérieure à la programmation pluriannuelle

Comme l'indique le tableau ci-après, la dotation 2010 de la mission dépasse de près de 134 millions d'euros les CP votés en 2009, soit une augmentation de 5 %. Cette augmentation se répartit inégalement entre programmes, le programme « Patrimoines » apparaissant nettement, avec des CP en hausse de 11 %, comme le principal bénéficiaire des moyens supplémentaires de la mission. Les crédits du programme « Création » augmentent de 2 % par rapport à 2009 et le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » voit, quant à lui, sa dotation diminuer d'1 % par rapport à 2009, en baisse de 9,5 millions d'euros.

Les crédits de paiement demandés en 2010

(en euros)

Source : commission des finances

Une telle progression des crédits se traduit par un dépassement significatif des plafonds fixés dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. A l'échelle de la mission et à périmètre courant, ce dépassement s'établit à 5,6 % en AE et 4,3 % en CP (cf. tableau ci-après).

Ecarts à la programmation pluriannuelle
des crédits de la mission « Culture »

(en euros)

NB : Les plafonds de la programmation figurant au projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009 pour 2010 étaient fermes pour les missions et indicatifs pour chaque programme.

Source : commission des finances

Hors dépenses de personnels et après transferts actés pour la loi de finances initiale 20091(*), le dépassement des crédits du programme 175 « Patrimoines » s'établit à 112,93 millions d'euros en AE et 100 millions d'euros en CP. Les crédits supplémentaires sont affectés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques (73,86 millions d'euros), au projet de Musée des civilisations d'Europe et de la Méditerranée2(*) (12,93 millions d'euros) et aux aménagements intérieurs du Quadrilatère Richelieu de la Bibliothèque nationale (26,14 millions d'euros).

Le dépassement constaté sur le programme 131 « Création », soit 36 millions d'euros en AE et en CP, permet de maintenir à leur niveau de 2009 les crédits du programme en faveur du spectacle vivant. Enfin, seul un dépassement en AE3(*) (+20,26 millions d'euros) est constaté sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui s'explique par le lacement des travaux de rénovation de l'école d'architecture de Strasbourg.

2. Un passif en voie d'apurement ?

Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial avait fait part de ses inquiétudes quant à la soutenabilité budgétaire des politiques menées par le ministère de la culture et de la communication, soutenabilité potentiellement compromise par l'accumulation des restes et charges à payer4(*).

Interrogés sur ce point, les services du ministère ont fait valoir qu'un plan d'apurement des passifs avait été mis en oeuvre dès 2007, permettant de « ramener les charges à payer à leur niveau structurel et les restes à payer à un niveau tout à fait soutenable, correspondant à l'activité normale du ministère ».

Evolution des restes et charges à payer de la mission « Culture »

(en millions d'euros)

* Les charges à payer sont un sous-ensemble des restes à payer, auxquels elles ne s'ajoutent donc pas.
Source : commission des finances

De fait, les restes à payer semblent connaître une diminution régulière sur l'ensemble des programmes. Cette baisse est due, pour le programme « Patrimoines », à un triple effort :

1) de maîtrise des engagements nouveaux en matière de restauration des monuments historiques. Seuls 226 millions d'euros ont ainsi été engagés, en 2008, sur le périmètre de la restauration des monuments historiques, pour une moyenne de 305 millions d'euros d'AE engagées sur les années 2000-2007, soit une baisse d'environ 26 %. En 2009, hors plan de relance, le niveau des AE programmées s'établit à 195 millions d'euros. Le corollaire de cet effort de maîtrise des engagements est une hausse des charges à payer. En effet, le contrôle de la programmation des AE conduit à un engagement plus tardif des crédits5(*), qui accroît le risque de ne pouvoir liquider la dépense correspondante avant la fin de l'exercice ;

2) de « nettoyage » des opérations dans les outils comptables, consistant à clôturer toutes les opérations dont les travaux sont achevés et qui n'ont plus de raison d'être, ainsi que les opérations dites « dormantes », n'ayant suscité aucun mouvement de crédits depuis de nombreux mois6(*) ;

3) de financement des besoins en CP par redéploiements en fin de gestion, s'agissant notamment des actions menées dans le domaine des archives.

Dans le périmètre du programme « Création », des redéploiements de crédits en fin de gestion ont permis la résorption des charges à payer en DRAC, dont le niveau est passé de 32 millions d'euros fin 2007 à 23 millions d'euros fin 2008. Cet effort est maintenu en 2009, avec une prévision de délégation de crédits complémentaires en DRAC, en fin de gestion, de près de 5 millions d'euros, afin de régler les dettes les plus anciennes. Les autres restes à payer sont stables (69 millions d'euros) et tiennent essentiellement à des opérations d'investissement pluriannuelles programmées et exécutées en AE ? CP.

La même priorité à la résorption des charges à payer en DRAC est constatée au sein du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », par redéploiements en fin de gestion. Ces charges sont passées de 13 millions d'euros fin 2006 à 2 millions d'euros fin 2008. Les autres restes à payer diminuent également de 26 millions d'euros de 2007 à 2008, soit en raison de retraits d'engagements7(*), soit d'efforts réalisés par les services gestionnaires pour honorer les restes à payer exigibles.

Le solde des engagements non couverts par des paiements à la fin de l'année 2010 devrait s'établir :

1) à 955,23 millions d'euros pour le programme « Patrimoines », augmentation qui s'explique, selon le projet annuel de performances, par l'engagement en 2010 de deux grands projets d'investissement (aménagements intérieurs du Quadrilatère Richelieu de la BNF pour 47 millions d'euros et bâtiment Ricciotti du MUCEM pour 13 millions d'euros), par l'accroissement des AE ouvertes pour le Centre des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine (+ 8 millions d'euros), et par une hausse de 30 millions d'euros des AE en administration déconcentrée pour la restauration des monuments historiques ;

2) à 238,66 millions d'euros pour le programme « Création », soit une stabilité si l'on retranche les 140 millions d'euros d'AE ouvertes pour la Philharmonie de Paris, et dont la couverture en CP est prévue à compter de 2013, sur quinze ans ;

3) à 172,91 millions d'euros pour le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », soit une légère augmentation due à l'inscription d'AE pour la rénovation de l'école d'architecture de Strasbourg (18,5 millions d'euros).

Votre rapporteur spécial prend acte des résultats mesurés mais positifs du plan d'apurement des passifs mis en oeuvre par le ministère et s'attachera, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2009, à vérifier qu'ils traduisent une tendance pérenne. Il observe toutefois que les montants annoncés par le ministère ne correspondent pas aux restes à payer, tels qu'ils figurent au projet annuel de performances. Les services du ministère reconnaissent là un problème récurrent, déjà signalé à la direction du budget, et non spécifique à la mission « Culture ». Dans ces conditions, l'amélioration technique des échéanciers de couverture des engagements par des paiements devrait faire l'objet d'un soin particulier, tant l'information qu'ils délivrent sur la soutenabilité budgétaire des politiques mises en oeuvre est précieuse.

* 1 Le projet de budget 2010 établi en 2008 dans le cadre du pluriannuel 2009-2011 prenait en compte un certain nombre de transferts : il s'agissait des transferts connus alors en 2008 et également pris en compte dans le PLF 2009. Au cours de la préparation du PLF 2010, de nouveaux transferts ont été opérés, qui ne figuraient donc pas dans le plafond du projet de budget 2010, et qui, toutes choses égales par ailleurs, créent des écarts entre le PLF 2010 et le projet de budget 2010 établi l'an dernier.

* 2 Le projet consiste en la création à Marseille du musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) à partir de la délocalisation et de la transformation du musée des arts et traditions populaires (MNATP). La participation de l'Etat à la construction du bâtiment du musée, réalisée sous la maîtrise d'ouvrage de Rudy Ricciotti, est estimée à 52,11 millions d'euros, en euros courants, valeur actualisée fin de chantier.

* 3 La part 2010 des CP était en revanche bien inscrite et n'a donc pas été modifiée.

* 4 Les restes à payer sont la différence entre les engagements juridiques et les paiements de l'année, sans considération du service fait. Au sein des restes à payer, les charges à payer sont les charges qui ont donné lieu à service fait au cours de l'exercice, mais qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci (exemple d'une commande livrée et d'une facture reçue, mais dont la dépense correspondante n'a pas été mandatée ou ordonnancée).

* 5 En 2007 et 2008 en effet, 30 % de la consommation des autorisations d'engagement ouvertes en DRAC a été réalisée sur les deux derniers mois de la gestion.

* 6 Début 2006, à l'échelle du ministère et tous programmes confondus, le montant de l'en-cours des DRAC comprenait environ 12.200 opérations. En juin 2009, 8.019 opérations sont recensées.

* 7 Résultant, pour 7 millions d'euros, de l'annulation de l'engagement juridique portant sur les travaux de l'école d'architecture de Nantes dont l'opération a été transférée en cours de gestion sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».