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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure

 

SECTION 3 Suppression maintenue de la division et de l'intitulé

Articles 12 à 16 Dispositions relatives au FIJAIS

Les articles 12 à 16 du projet de loi avaient pour objet d'améliorer les procédures d'enregistrement et de contrôle des délinquants sexuels enregistrés au fichier national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS). Pour des raisons tenant au calendrier parlementaire, ils ont été repris, à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, dans la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale, à l'article 12 que le Sénat a d'ailleurs modifié et complété sur plusieurs points36(*).

Votre commission a maintenu la suppression des articles 12 à 16.

SECTION 4 - Vidéoprotection

Article 17A Remplacement du terme « vidéosurveillance »  par le terme « vidéoprotection »

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement et tend à remplacer le terme « vidéosurveillance » par celui de « vidéoprotection » dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires, conformément au souhait du Gouvernement de souligner le caractère protecteur de cette technologie.

Votre commission a adopté l'article 17A sans modification.

Article 17 (art. 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) Modification du régime de la vidéosurveillance

Cet article modifie le régime de la vidéosurveillance dans les lieux publics ou ouverts au public, fixé par l'article 10 de la loi n° 95-73 d'orientation et de programmation relative à la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995 et modifié par la loi n°2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

Le nombre de caméras autorisées par les préfets pour visionner la voie publique était, au 31 décembre 2009, de 33 374. Si l'on exclut les caméras visionnant les abords immédiats d'un bâtiment, dont le nombre précis est difficile à établir, on peut considérer que le nombre de caméras utilisées à des fins de surveillance de la voie publique est d'environ 25 000.

Deux modifications importantes de ce régime sont ici proposées : d'une part l'élargissement des conditions d'utilisation de cette technologie, d'autre part l'ouverture du visionnage des images à davantage de personnes. Parallèlement, le présent article propose diverses mesures destinées à renforcer le contrôle de la vidéosurveillance.

1. L'extension du droit à filmer la voie publique pour les personnes morales de droit privé

Le 1° modifie le II de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 relatif aux différentes possibilités d'installation de la vidéosurveillance sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public.

Les finalités qui peuvent justifier la mise en oeuvre de la transmission ou de l'enregistrement d'images prises sur la voie publique par les autorités compétentes sont la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale, la régulation du trafic routier, la constatation des infractions aux règles de la circulation ou la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol. La loi du 23 janvier 2006 a ajouté à ces finalités la lutte contre le terrorisme, et a permis aux personnes morales de droit privé d'installer des systèmes de vidéosurveillance de la voie publique pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations sous couvert de cette finalité de lutte contre le terrorisme (sont particulièrement concernés les lieux de culte, le siège de certaines entreprises ou encore les grands magasins).

Par ailleurs, les autorités publiques compétentes et les autres personnes morales peuvent vidéosurveiller (transmission et enregistrement) les lieux et établissements ouverts au public aux fins d'y assurer la sécurité des personnes et des biens lorsque ces lieux et établissements sont particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol ou sont susceptibles d'être exposés à des actes de terrorisme. Les lieux ouverts au publics sont, selon la jurisprudence des « lieux accessibles à tous sans autorisation de quiconque, que l'accès en soit permanent et inconditionnel ou subordonné à certaines conditions, heures ou causes déterminées » (TGI Paris, 13 octobre 1986).

Les modifications proposées par le projet de loi concernent seulement le régime de la vidéosurveillance de la voie publique et non celui des lieux et établissements ouverts au public. Elles consistent d'abord dans le fait d'autoriser les personnes morales autres que les autorités publiques à mettre en place un système de vidéosurveillance de la voie publique pour protéger les abords (et non plus les « abords immédiats ») de leurs bâtiments et installations dans les lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol.

Les finalités couvertes par la formulation « protéger les abords de leurs bâtiments et installations dans les lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol » sont en réalité diverses. L'exposé des motifs du projet de loi n'évoque que les agressions ou vols commis à proximité des distributeurs automatiques de billets, mais les grands magasins sont sans doute également visés. Il s'agit de permettre de lutter à la fois contre les atteintes aux intérêts des personnes morales concernées (par exemple contre des vols commis dans les magasins ou contre des attaques de distributeurs de billets) et contre les atteintes portées à toute personne présente sur la voie publique.

Ces deux objectifs relèvent de la prévention des atteintes à l'ordre public et de la recherche des auteurs d'infractions, qui sont, selon le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 94-352 du 18 janvier 1995 relative à la loi LOPS, nécessaires à la sauvegarde de principes et droits à valeur constitutionnelle. Ces objectifs justifient ainsi, selon le Conseil constitutionnel, l'atteinte portée par la vidéosurveillance à l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties que sont la liberté individuelle (dont le respect de la vie privée fait partie, selon la décision précitée), la liberté d'aller et de venir ainsi que l'inviolabilité du domicile.

Toutefois, cette atteinte n'a pu être validée que parce qu'elle était encadrée par un ensemble de dispositions énumérées par le Conseil et de nature à sauvegarder, précisément, l'exercice des libertés individuelles mentionnées : information du public sur l'existence du système de vidéosurveillance et sur la personne responsable, avis préalable aux autorisations préfectorales d'une commission départementale présidée par un magistrat, qui doivent prescrire toutes les précautions utiles, en particulier quant à la qualité des personnes chargées de l'exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images, droit pour les personnes intéressées d'accéder aux enregistrements et de saisir la commission départementale, destruction des enregistrements en principe dans un délai d'un mois, sanctions pénales en cas d'usage illicite de la vidéosurveillance.

Le projet de loi maintient l'ensemble de ces garanties. En outre, lors de son examen de la loi du 23 janvier 2006, le Conseil constitutionnel n'a pas censuré les dispositions permettant à des personnes morales de droit privé de filmer la voie publique en cas de risque de terrorisme.

Ainsi, cette nouvelle extension de la possibilité pour des personnes morales de droit privé de faire usage de la vidéosurveillance sur la voie publique ne semble pas porter atteinte à l'équilibre nécessaire entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions et, d'autre part, les libertés publiques.

En revanche, cette extension a suscité à l'Assemblée nationale un débat sur une éventuelle atteinte au pouvoir de police administrative du maire. Un amendement a ainsi été adopté à l'initiative de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues, prévoyant que le maire de la commune concernée est informé de la mise en place du système. Cette question du pouvoir de police du maire est posée avec plus d'acuité par les nouvelles possibilités de délégation de la vidéosurveillance à des personnes privées, qui sont examinées ci-dessous.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux amendements du gouvernement, ajoutant deux nouvelles hypothèses d'installation de dispositifs de vidéosurveillance par les personnes publiques: la régulation des flux de transport (et non plus seulement, comme le prévoit la rédaction actuelle, la régulation du trafic routier), et la prévention des risques naturels ou technologiques.

Elle a également adopté un amendement de M. Bodin au 5° du II étendant la possibilité pour les autorités publiques d'installer des systèmes de vidéosurveillance pour la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques de trafic de stupéfiants ou de trafics illicites. L'auteur de l'amendement entend ainsi faciliter l'installation de caméras « aux abords des collèges, des lycées, des gares et des centres commerciaux de quartier ». Selon votre rapporteur, la notion de « trafic illicite » est par trop imprécise. En outre, les possibilités ouvertes par le 5° sont déjà très large. Par conséquent, votre commission a, à l'initiative de votre rapporteur, supprimé cette disposition.

Enfin, votre commission a adopté, à l'initiative de Mme Catherine Troendle, un amendement permettant aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de recevoir des images de la voie publique dans le cadre de leur mission de lutte contre l'incendie.

2. L'extension du champ des personnes autorisées à visionner les images

Le 2° concerne les modalités de visionnage des images et des enregistrements.

Le III de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 prévoit que « L'autorisation préfectorale prescrit toutes les précautions utiles, en particulier quant à la qualité des personnes chargées de l'exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images et aux mesures à prendre pour assurer le respect des dispositions de la loi. » et par ailleurs que « L'autorisation peut prescrire que les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales sont destinataires des images et enregistrements. ».

Le présent article tend à préciser la nature des personnes autorisées à visionner les images. Il prévoit ainsi que le visionnage des images peut être assuré « par les agents de l'autorité publique ou les salariés de la personne morale titulaire de l'autorisation ou par ceux des opérateurs publics ou privés agissant pour leur compte en vertu d'une convention».

La première hypothèse va de soi : les agents du titulaire de l'autorisation, que celui-ci soit personne morale de droit public ou de droit privé, doivent pouvoir être destinataires des images.

La seconde hypothèse vise à permettre que des images prises par un système de vidéosurveillance relevant d'une autorité publique soient visionnées par des agents de droit privé.

Dans les deux cas, seules les images visionnées en direct sont visées, et non les enregistrements.

Concrètement, il s'agit de rendre possible la création de centres de supervision des images communs à plusieurs personnes publiques ou privées, avec un contrat passé entre ces autorités et des prestataires extérieurs pour l'exploitation de systèmes de vidéosurveillance, et ainsi de diminuer le coût du développement de la vidéosurveillance. Cette création de centres de supervision communs suppose ainsi que des agents qui ne relèvent pas de l'autorité ayant obtenu l'autorisation d'installer un système de vidéosurveillance puissent visionner les images.

Il convient de noter que la vidéosurveillance de la voie publique se rattache à la définition législative et jurisprudentielle de la police municipale. Or le Conseil d'Etat a précisé dans un arrêt du 29 décembre 199737(*) que la surveillance de la voie publique relevait des pouvoirs de police du maire38(*) en vertu de l'article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales définissant la police administrative et que les délégations par contrat à des personnes morales de droit privé, en l'occurrence des sociétés de surveillance et de gardiennage, n'étaient pas licites en ce domaine. Le tribunal administratif de Nice, dans un arrêt du 22 décembre 200639(*), a confirmé qu'il n'y avait pas de différence de nature entre la surveillance de la voie publique et la vidéosurveillance de celle-ci, ces deux missions relevant de la police municipale.

Afin de faire évoluer ce régime législatif sans porter atteinte au principe de la compétence des personnes publiques en matière de police, il est donc nécessaire que la possibilité accordée aux personnes morales de droit privée d'installer des systèmes de vidéosurveillance de la voie publique soit très précisément encadrée.

Or, l'article prévoit un certain nombre de garanties lorsqu'a lieu une délégation du visionnage d'images de la voie publique :

-la convention passée par l'autorité publique avec l'opérateur chargé du visionnage est agréée par le Préfet ;

-cette convention doit être conforme à une convention-type fixée par voie réglementaire après avis de la commission nationale de la vidéosurveillance ;

-les salariés et agents chargés visionnant les images sont agréés par le Préfet.

Par ailleurs, dans la logique de l'amendement précité prévoyant l'information du maire en cas d'installation par les personnes morales de droit privé de système de vidéosurveillance de la voie publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que la convention passée entre l'autorité publique et l'opérateur de vidéosurveillance est agréée par le préfet « après information du maire de la commune concernée ».

Considérant qu'il était nécessaire de sécuriser davantage ce dispositif de délégation, à l'image de l'encadrement prévu par l'article 21 du présent projet de loi, qui s'appliquera aux activités d'intelligence économique, votre commission a adopté un amendement prévoyant que les activités privées de vidéosurveillance seront soumises aux dispositions de la loi du 12 juillet 1983 sur les activités privées de sécurité.

3. Le renforcement des pouvoirs de contrôle des systèmes de vidéosurveillance

Le 4° vise à renforcer les pouvoirs de contrôle de la commission départementale de la vidéosurveillance.

Le rapport précité de M. Jean-Patrick Courtois et M. Charles Gautier a souligné que le bilan des commissions départementales de la vidéosurveillance était mitigé, en particulier en matière de contrôle des installations.

Concernant cette fonction de contrôle, la commission départementale n'avait pas, jusqu'à la loi du 23 janvier 2006, la possibilité de se saisir elle-même des conditions de fonctionnement d'un système de vidéosurveillance : elle devait par conséquent être saisie « par toute personne intéressée ». La loi du 23 janvier 2006 l'a cependant doté d'un pouvoir de contrôle autonome consistant en la faculté d'émettre des recommandations et de proposer la suspension des dispositifs dont elle constate qu'il est fait un usage anormal ou non conforme à leur autorisation. Elle peut enfin désigner un de ses membres pour collecter, notamment auprès du bénéficiaire de l'autorisation, les informations relatives aux conditions de fonctionnement d'un système de vidéosurveillance40(*).

Toutefois, le nombre de contrôles a baissé de manière continue depuis 2004 : 942 contrôles avaient alors été effectués (dont 17 % de constatations d'infraction), puis 869 en 2006 (22 % de constatations d'infraction), 483 contrôles en 2007, dont 11% ayant abouti à une constatation d'infraction (67 % de ces constatations étant dues à un défaut d'autorisation, 16 % à l'insuffisance d'information du public, 2 % à un visionnage non autorisé de la voie publique et 2 % à une conservation trop longue des images). Les dernières données dont votre rapporteur dispose font certes état de 2863 contrôles en 2008 (cette forte progression s'explique notamment par des campagnes de contrôles à destination des entreprises par les services de police et de gendarmerie dans les Hauts-de-Seine (2166), mais seulement 478 en 2009.

En outre, le niveau d'expertise technique des commissions départementales est insuffisant, leurs avis sont trop disparates et le fait que leurs recommandations et avis ne soient pas rendus publics réduit leur influence sur les responsables de systèmes de vidéosurveillance.

Le 4° propose par conséquent de renforcer le pouvoir de contrôle de ces commissions départementales en leur permettant, en cas de carence de l'autorité détentrice de l'autorisation, de proposer au préfet la suppression pure et simple d'un système non conforme et non plus seulement, comme auparavant, la suspension de l'autorisation.

Par ailleurs, le 4° permet à la Commission nationale de la vidéosurveillance de demander à une commission départementale d'exercer un contrôle d'un système.

La nécessité d'un contrôle plus indépendant

Le rapport précité de notre rapporteur et de notre collègue Charles Gautier a souligné que la récente évolution du rôle de l'Etat vis-à-vis de la vidéosurveillance risquait de susciter une inquiétude, dans la mesure où il serait à la fois le principal utilisateur et bénéficiaire de cette technologie et, à travers les préfets, son autorité régulatrice.

Il est certes loisible de considérer que la police étant une mission exercée en majeure partie par l'Etat, le contrôle et la régulation de tous les moyens mis en oeuvre pour accomplir cette mission doivent être exercés par l'administration. Toutefois, dans la mesure où la vidéosurveillance est susceptible de mettre fin à l'anonymat des allées et venues de tous les citoyens dans l'espace public et ainsi de porter atteinte aux libertés individuelles, il semble raisonnable que son contrôle présente une certaine indépendance par rapport à son principal promoteur.

Ce constat, doublé de celui de l'insuffisance du contrôle exercé par les commissions départementales de vidéosurveillance, avait amené les auteurs du rapport à préconiser de confier à la Commission nationale de l'informatique et des libertés une compétence générale d'autorisation et de contrôle de la vidéosurveillance.

Cependant, il est apparu au cours des auditions menées par votre rapporteur que ce transfert intégral des compétences en matière de vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public à la CNIL ne serait pas satisfaisant, et qu'il convenait de distinguer entre l'autorisation et le contrôle. En effet :

le régime actuel d'autorisation par le préfet reste protecteur des libertés individuelles du fait de la précision des dispositions législatives et réglementaires qui encadrent ce régime. Le sérieux de la procédure d'autorisation explique ainsi en partie le faible nombre des plaintes enregistrées à propos des systèmes de vidéosurveillance ;

l'autorisation préfectorale décentralisée est un gage d'adaptation à la réalité locale, qu'une autorité unique et centralisée ne serait pas à même de prendre en compte de manière aussi efficace. Enfin, la notion de donnée à caractère personnel, qui constitue le fondement de la compétence de la CNIL telle que définie par la loi Informatique et libertés, ne constituerait pas un fondement solide pour une compétence générale de la CNIL en matière de vidéosurveillance dans la mesure où, pour le moment, les systèmes installés, qui ne sont pas combinés avec d'autres traitements de données, ne permettent pas d'identifier les personnes filmées.

En revanche, l'intervention de la CNIL dans le contrôle de la vidéosurveillance présenterait de nombreux avantages.

D'abord, la technicité de la matière requiert des contrôleurs professionnels, crédibles face aux responsables des systèmes, aux collectivités et aux entreprises. La CNIL dispose de la compétence et de l'expérience nécessaire pour avoir cette crédibilité. En outre, elle jouit d'une certaine notoriété et sa visibilité est susceptible d'inciter les personnes constatant des abus à les signaler davantage. La commission est d'ailleurs déjà souvent saisie de demandes émanant de personnes qui ne savent pas nécessairement que le contrôle de la vidéosurveillance varie selon les lieux, ouverts au public ou bien privés, dans lesquels les systèmes sont installés, et selon la technologie mise en oeuvre.

Cette option préserverait également les deniers publics. En effet, la CNIL pourra, lors d'une même opération de contrôle et sans augmentation significative de ses coûts de fonctionnement, vérifier la licéité des traitements de données à caractère personnel et contrôler la conformité des systèmes de vidéosurveillance aux arrêtés préfectoraux les autorisant.

Sur la base de cette analyse, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement visant à remédier à l'insuffisance du contrôle des dispositifs de vidéosurveillance au regard des atteintes possibles aux libertés individuelles tout en évitant une remise en cause de l'architecture générale du régime en vigueur, et notamment du régime d'autorisation.

Le contrôle effectué a posteriori par les commissions départementales de la vidéosurveillance serait ainsi renforcé par la possibilité, pour celles-ci, de faire appel en tant que de besoin à la CNIL, qui interviendrait alors pour vérifier la conformité des systèmes installés à leur autorisation. Par ailleurs, les contrôles et les sanctions associées à celles-ci concerneraient non seulement les systèmes ne respectant pas les conditions fixées par l'arrêté d'autorisation, mais également les systèmes non autorisés41(*). Enfin, la CNIL pourrait également contrôler des systèmes de sa propre initiative.

Votre commission a adopté un sous-amendement de M. Alex Türk, permettant de préciser que le contrôle de la CNIL sera effectué non seulement au regard de l'autorisation préfectorale, mais aussi par rapport aux grands principes de la protection des données personnelles fixés par les articles 1 et 34 de la loi Informatique et libertés (protection de l'identité humaine et de la vie privée, absence d'utilisation par des tiers non autorisés, etc.). Ce sous-amendement précise également que la CNIL agira dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article 44 de la loi Informatique et libertés (droit d'accès aux locaux, contrôle sur pièces, modalités d'autorisation par le président du tribunal de grande instance en cas d'opposition du responsable des lieux, etc.)

4. Autres modifications du régime de la vidéosurveillance

Le 3° permet aux agents des douanes d'être, au même titre que ceux de la police et de la gendarmerie nationale, destinataires des images et des enregistrements de vidéosurveillance, lorsque l'autorisation donnée par le préfet prévoit cette possibilité. En effet, les services de la douane sont présents dans des sites tels que les ports et aéroports internationaux, qui sont particulièrement sensibles au regard de la sécurité et où sont donc souvent installés des systèmes de vidéosurveillance.

Le 3°bis, issu d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rend obligatoire la consultation de la commission nationale de vidéosurveillance préalablement à la publication de l'arrêté fixant les normes techniques auxquelles les systèmes de vidéoprotection doivent être conformes.

Le 5° modifie les dates d'expiration des dispositifs de vidéosurveillance autorisés avant l'entrée en vigueur de la loi du 23 janvier 2006. En effet, l'article premier de cette loi a prévu que les autorisations préfectorales sont délivrées pour une durée de cinq années, alors qu'elles l'étaient auparavant pour une durée illimitée. Pour les dispositifs installés avant le 24 janvier 2006, la loi avait prévu qu'ils étaient réputés accordés pour une durée de 5 ans à compter de la date de publication de la loi. Ces autorisations sont donc valables jusqu'au 24 janvier 2011. Ce sont ainsi 71 144 autorisations, délivrées entre 1995 et 2006, qui arriveront toutes à expiration à cette date. Afin, selon l'exposé des motifs, d'éviter le blocage des commissions départementales chargées d'émettre un avis sur les demandes de renouvellement et des services préfectoraux chargés de les instruire, le 5° module des durées de validité des autorisations en cours en fonction de la date d'autorisation.

Les dates fixées par le projet de loi ont été reportées d'un an à la suite de l'adoption d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, afin de tenir compte de l'examen tardif du texte par rapport à son dépôt :

- les dispositifs autorisés avant le 1er janvier 2000 continueraient à devoir être renouvelés avant le 24 janvier 2011. Ces dispositifs, du fait de leur ancienneté, sont en effet ceux qui risquent le plus de ne pas respecter les normes techniques imposées depuis la loi du 23 janvier 2006 ;

- les dispositifs autorisés entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002 expireront au 24 janvier 2012 ;

- les dispositifs autorisés entre le 1er janvier 2003 et le 24 janvier 2006 expireront le 24 janvier 2013.

Le 5° bis, issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à étendre, au-delà du seul cas de lutte contre le terrorisme prévu par le droit en vigueur, les possibilités d'installer des systèmes de vidéosurveillance provisoires sans consultation préalable de la commission départementale de la vidéosurveillance.

Cette autorisation peut actuellement être délivrée « lorsque l'urgence et l'exposition particulière à un risque d'actes de terrorisme le requièrent » pour une durée maximale de quatre mois. Bien que non consultée au préalable, la commission départementale peut se réunir et donner un avis sur la mise en oeuvre de la procédure d'autorisation provisoire. Si le maintien de l'installation est envisagé, le préfet recueille l'avis de la commission départementale qui se prononce sur ce maintien. La commission doit rendre son avis avant l'expiration du délai de validité de l'autorisation provisoire.

Le projet de loi prévoit qu'une autorisation provisoire peut être délivrée dans les mêmes conditions en cas de « tenue imminente d'une manifestation ou d'un rassemblement de grande ampleur présentant des risques particuliers d'atteinte à la sécurité des personnes et des biens ». L'autorisation cesserait d'être valable dès la fin de la manifestation ou du rassemblement.

Les cas visés par cette hypothèse ne sont pas explicités par l'exposé des motifs. Toutefois, votre rapporteur souligne que la formulation choisie justifie la mise en place des systèmes de vidéosurveillance pour toutes les grandes manifestations sur la voie publique, dans la mesure où celle-ci présentent bien, dans la plupart des cas et du fait de la présence de « casseurs », un risque particulier d'atteinte à la sécurité des biens. En revanche, comme le souligne le rapport sur la vidéosurveillance précité, un dispositif temporaire est plus conforme aux principes de finalité et de proportionnalité qu'un système permanent.

Le 6° instaure la possibilité pour l'autorisation préfectorale de prévoir un délai minimum de conservation des images.

Le IV de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 dispose que les enregistrements doivent être détruits dans un délai maximum fixé par l'autorisation et qui ne peut excéder un mois. Cette disposition s'inspire des règles en vigueur dans le domaine de la protection des données personnelles, et vise à protéger la vie privée des personnes filmées.

Selon le rapport sur l'efficacité de la vidéoprotection précité, si la durée minimale pour garantir une exploitation optimisée des enregistrements est d'une semaine et d'un mois en matière de grand banditisme ou de terrorisme, le risque est grand que, en cas de fixation d'une durée minimale de conservation des images, pour limiter le coût de conservation (serveurs et capacités de stockage dédiés), l'exploitant réduise le nombre d'images par seconde ou procède à des compressions d'images trop fortes qui rendront difficile leur exploitation à des fins d'enquête ». Le rapport note également que « disposer de trop longues périodes d'enregistrement ne sert à rien, si les enquêteurs n'ont pas le temps matériel de visionner les enregistrements ».

Le 7° complète le dispositif de sanctions en cas de non respect des règles par les personnes qui installent des dispositifs de vidéosurveillance. Aux sanctions pénales déjà prévues par le VI de l'article 10 de la loi du 21 janvier 199542(*) s'ajouterait une nouvelle sanction administrative. En effet, le préfet peut suspendre un dispositif de vidéosurveillance non conforme aux prescriptions fixées dans son autorisation mais ne peut agir si le système de vidéosurveillance a été installé sans autorisation. Serait donc prévue la possibilité pour le préfet de mettre en demeure un établissement ouvert au public de démanteler son système de vidéosurveillance non autorisé et, en cas de maintien du système, de prononcer la fermeture administrative de l'établissement pour une durée maximale de trois mois.

Votre rapporteur estime qu'une telle mesure serait effectivement de nature à dissuader les personnes morales concernées de maintenir un dispositif non autorisé.

Le 8°est une disposition de cohérence avec la création législative de la Commission nationale de la vidéoprotection par l'article 18 du projet de loi. Le VI bis de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 prévoit en effet que le Gouvernement transmet chaque année à la CNIL un rapport faisant état de l'activité des commissions départementales et des conditions d'application de la loi. Le 8 prévoit par conséquent que la Commission nationale de la vidéoprotection soit également destinataire de ce rapport.

Dans la même logique, le 9°, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale, prévoit que le décret en Conseil d'Etat fixant les modalités d'application de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 soit pris après avis de la Commission nationale de la vidéoprotection.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 17 bis A (nouveau) (art. 11-8 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983) Application du régime des activités privées de sécurité aux délégataires de la vidéosurveillance de la voie publique

Le présent projet de loi autorise expressément la délégation à des personnes morales de droit privé, par des personnes publiques ou privées titulaires d'une autorisation préfectorale, de la vidéosurveillance de la voie publique, afin de permettre un développement de cette surveillance au moindre coût.

Cette possibilité de délégation ne saurait toutefois être instaurée sans de sérieuses garanties dans la mesure où cette activité s'analyse comme une participation à des missions de police administrative, comme l'a souligné le Conseil d'Etat dans son arrêt du 29 décembre 1997 « Commune d'Ostricourt » précité.

Par conséquent, cet amendement, proposé par votre rapporteur, tend à prévoir que l'activité de vidéosurveillance de la voie publique, lorsqu'elle est exercée pour le compte des personnes morales titulaires d'une autorisation par des opérateurs privés, est soumise aux mêmes règles d'agrément, d'autorisation et de formation des agents que les activités privées de sécurité définies par le titre 1er de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité.

Votre commission a adopté l'article 17 bis A ainsi rédigé.

Article 17 bis (art. 10-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) Coordinations liées à la modification du régime de la vidéosurveillance

Cet article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale et apporte des modifications à l'article 10-1 de la loi du 21 janvier 1995, liées aux modifications apportées à l'article 10 de cette même loi par l'article 17 du projet de loi.

Le 1° du présent article modifie un renvoi afin de tenir compte de la modification du nombre d'alinéas de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995.

Votre commission a adopté l'article 17 bis sans modification.

Article 17 ter (art. 10-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) Obligations pour une commune  d'installer un système de vidéosurveillance

Cet article est issu d'un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit d'abord que le préfet peut demander à une commune de mettre en oeuvre un système de vidéosurveillance aux fins de prévention d'actes de terrorisme, de protection des abords des établissements, installations ou ouvrages mentionnés aux articles L 1332-1 et L 1332-2 du code de la défense ou de protection des intérêts fondamentaux de la nation. Le conseil municipal doit alors en délibérer dans un délai de trois mois.

En outre, en cas de refus ou d'abstention de la commune, ou s'il estime que le projet de la commune méconnait une nécessité impérieuse de sécurité publique, le préfet, peut installer le dispositif qu'il souhaite, et passer les marchés nécessaires pour le compte de la commune en se substituant au maire et au conseil municipal.

Le gouvernement a indiqué à votre rapporteur que ces dispositions visaient notamment l'hypothèse où il serait nécessaire de surveiller un lieu susceptible de constituer une cible pour des terroristes mais où le maire de la commune refuserait un équipement de vidéosurveillance. Elles permettraient ainsi d'installer un système de vidéosurveillance malgré l'opposition de la commune, et de faire financer le fonctionnement de ce système par celle-ci.

Votre commission, soucieuse de ne pas instaurer un dispositif qui pourrait porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, a supprimé les dispositions permettant à l'Etat de passer outre la volonté de la commune et a précisé qu'une convention serait passée entre celle-ci et le préfet pour fixer les modalités de financement du fonctionnement et de la maintenance du système.

Votre commission a adopté l'article 17 ter ainsi modifié.

Article 17 quater (nouveau) (art. L. 126-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) Raccordement des forces de police et de gendarmerie aux systèmes de vidéosurveillance mis en place dans les parties communes des immeubles

Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement qui a fait l'objet d'une nouvelle rédaction par votre commission, a pour but de permettre aux propriétaires et exploitants d'immeubles collectifs à usage d'habitation de transmettre aux forces de police et de gendarmerie les images prises par les caméras installées dans les parties communes, non ouvertes au public, des immeubles, lorsque des circonstances font redouter la commission d'atteintes aux biens ou aux personnes.

D'ores et déjà, les articles L. 126-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation autorisent les propriétaires ou exploitants d'immeubles à usage d'habitation (ou leurs représentants) à accorder à la police et à la gendarmerie nationales ainsi que, le cas échéant, à la police municipale une autorisation permanente de pénétrer dans les parties communes de ces immeubles. Ils peuvent également, en cas d'occupation des espaces communs du bâti par des personnes qui entravent l'accès et la libre circulation des locataires ou empêchent le bon fonctionnement des dispositifs de sécurité et de sûreté ou nuisent à la tranquillité des lieux, faire appel à la police ou à la gendarmerie nationales ou à la police municipale pour rétablir la jouissance paisible de ces lieux.

Afin de préparer et de faciliter l'intervention des forces de l'ordre lors de la survenance d'un incident, l'article 5 de la loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes avait prévu de compléter ces dispositions en autorisant les propriétaires ou exploitants de ces immeubles à adresser à la police, à la gendarmerie ou à la police municipale, les images des systèmes de vidéosurveillance installés dans les parties communes non ouvertes au public.

Ces dispositions avaient toutefois été censurées par le Conseil constitutionnel, qui avait considéré que « [le législateur] doit, en particulier assurer la conciliation entre le respect de la vie privée et d'autres exigences constitutionnelles, telles que la recherche des auteurs d'infractions et la prévention d'atteintes à l'ordre public, nécessaires, l'une et l'autre, à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle ; [...] que le législateur a permis la transmission aux services de police et de gendarmerie nationales ainsi qu'à la police municipale d'images captées par des systèmes de vidéosurveillance dans des parties non ouvertes au public d'immeubles d'habitation sans prévoir les garanties nécessaires à la protection de la vie privée des personnes qui résident ou se rendent dans ces immeubles ; qu'à l'égard de cette situation, qui n'entre pas dans le champ d'application de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 susvisée, il a omis d'opérer entre les exigences constitutionnelles précitées la conciliation qui lui incombe ; que, dès lors, il a méconnu l'étendue de sa compétence » (décision n° 2010-604 DC du 25 février 2010, considérants n° 22 et 23).

Le présent article tend à réintroduire ces dispositions en répondant aux objections formulées par le Conseil constitutionnel :

- en premier lieu, la transmission aux services chargés du maintien de l'ordre des images réalisées en vue de la protection des parties communes des immeubles collectifs à usage d'habitation lors de circonstances faisant redouter la commission imminente d'une atteinte grave aux biens ou aux personnes serait autorisée par les copropriétaires de l'immeuble, et, dans les immeubles sociaux, par le gestionnaire. En cohérence avec sa position lors de l'examen de la loi du 2 mars 2010 précitée43(*), votre commission a souhaité que cette transmission ne puisse être autorisée que par une majorité qualifiée des copropriétaires ;

- conformément à la position adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi du 2 mars précitée, cette transmission s'effectuerait en temps réel et serait strictement limitée au temps nécessaire à l'intervention des services de police ou de gendarmerie nationales ou, le cas échéant, des agents de la police municipale ;

- une convention conclue entre le gestionnaire de l'immeuble et le représentant de l'Etat dans le département préciserait les conditions et les modalités de ce transfert. Cette convention serait également signée par le maire si elle a pour but de permettre également la transmission des images aux services de police municipale. Un affichage sur place de l'existence du système de prise d'images et de la possibilité de leur transmission aux forces de l'ordre serait, en particulier, mis en place ;

- cette convention serait transmise à la commission départementale de vidéoprotection mentionnée à l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995 afin qu'elle apprécie la pertinence des garanties prévues et en demande, le cas échéant, le renforcement au représentant de l'Etat dans le département.

Votre commission a adopté l'article 17 quater ainsi rédigé.

Article 18 (art. 10-2 [nouveau] de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) Commission nationale de la vidéoprotection

Cet article donne un statut législatif à la commission nationale de la vidéosurveillance, créée auprès du ministère de l'intérieur par le décret n° 2007-916 du 15 mai 2007.

Les missions de cette commission sont fixées de manière succincte par l'article 2 du décret précité qui précise simplement que « La Commission nationale de la vidéosurveillance est un organisme consultatif chargé de donner son avis au ministre de l'intérieur sur les évolutions techniques et les principes d'emploi des systèmes concourant à la vidéosurveillance. Elle peut être également saisie par le ministre de l'intérieur de toute autre question relative à la vidéosurveillance ».

Il s'agit donc d'un organisme purement consultatif.

Fort du constat que les décisions d'autorisation prises au niveau départemental par les préfets après avis des commissions départementales de vidéosurveillance souffrent d'une grande hétérogénéité et que le contrôle exercé par celles-ci est notoirement insuffisant, le projet de loi renforce la commission nationale et lui confère une mission générale de contrôle de la vidéosurveillance, comme le précise le premier alinéa de l'article 10-2 créé par le présent article. Cet alinéa indique également que cet organisme est placé auprès du ministre de l'intérieur. Il ne s'agit donc pas d'une autorité administrative indépendante.

Les trois alinéas suivants du nouvel article 10-2 déterminent les compétences de la commission nationale de la vidéoprotection. Le rôle de celle-ci comme organe consultatif chargé d'émettre à l'intention du ministre de l'Intérieur des recommandations concernant les caractéristiques techniques, le fonctionnement ou l'emploi des systèmes de vidéosurveillance est repris sans modification significative du décret du 15 mai 2007 précité. La commission aura ainsi à se prononcer sur les normes techniques définies par l'arrêté ministériel prévu à l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995.

Il est également indiqué que la commission pourra être saisie par le ministre de l'Intérieur, un député, un sénateur ou une commission départementale de vidéosurveillance de toute question relative à la vidéosurveillance. Il s'agit de permettre à la CNV d'unifier la doctrine en matière de vidéosurveillance et notamment de réduire les divergences d'appréciation entre les commissions départementales.

Enfin, la commission nationale pourrait exercer un rôle identique à celui des commissions départementales en exerçant à tout moment un contrôle sur les conditions de fonctionnement des dispositifs de vidéosurveillance de la voie publique et des lieux ouverts au public, en proposant le cas échéant au préfet la suspension ou la suppression des dispositifs non conformes à leur autorisation ou dont il est fait un usage anormal.

Les alinéa suivants indiquent que la commission sera composée de représentants des personnes publiques et privées autorisées à installer des dispositifs de vidéosurveillance, de représentants des administrations chargées du contrôle, d'un membre de la CNIL, de deux députés et deux sénateurs et de personnalités qualifiées. Il est précisé que cette composition est fixée par un décret en Conseil d'Etat.

Enfin, un alinéa précise que la qualité de membre de la commission est incompatible avec la détention d'un intérêt direct ou indirect dans une entreprise exerçant des activités dans le domaine de la vidéoprotection.

L'Assemblée nationale a adopté quelques amendements relatifs à la composition de cette commission :

-s'agissant des parlementaires membres de la commission nationale de la vidéoprotection, la commission des lois de l'assemblée nationale a ajouté, à l'initiative du rapporteur, que leur nomination devrait assurer une représentation pluraliste ;

-s'agissant des incompatibilités avec la qualité de membre de la commission nationale, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur précisant qu'elle concerne « la détention d'un intérêt direct ou indirect dans une entreprise exerçant des activités dans le domaine de la vidéoprotection » et non dans une « entreprise de vidéoprotection », cette dernière formulation ayant été jugée trop restrictive.

-un amendement du groupe socialiste a également précisé que les personnalités qualifiées membres de la commission comprendraient au moins un magistrat du siège et un magistrat du parquet désignés par le premier président de la Cour de cassation.

La position de la commission

Cet article fait le choix de donner à la commission nationale de la vidéosurveillance le rôle d'une autorité nationale de contrôle de la vidéosurveillance.

Si votre commission souscrit à cette orientation de nature à promouvoir une doctrine unifiée en matière de vidéosurveillance et à permettre de réduire les disparités entre les décisions d'autorisation prises en différents points sur le territoire national, elle a estimé que le choix de la CNV comme organisme de contrôle ne présentait sans doute pas de garantie suffisante en matière de protection de la vie privée et des autres libertés individuelles.

En effet, malgré sa nouvelle composition, comprenant deux députés et deux sénateurs ainsi que deux magistrats, la Commission nationale de la vidéoprotection ne comporterait pas de représentant des citoyens et ne serait pas indépendante du ministère de l'Intérieur. Or, comme l'a souligné le rapport sur la vidéosurveillance précité, l'Etat n'est plus un tiers neutre chargé d'appliquer une législation restrictive conçue pour permettre la vidéosurveillance sans l'encourager, mais est à présent le premier promoteur de la surveillance.

En revanche, votre rapporteur a souligné qu'une telle commission nationale pourrait jouer un rôle essentiel en matière d'évaluation et d'amélioration de la vidéosurveillance, non au regard de la protection des libertés mais de l'efficacité de la lutte contre la délinquance. En effet, tant les technologies mises en oeuvre en la matière que la conception des systèmes de caméras sont encore très perfectibles.

Votre commission a ainsi adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement tendant à préciser que la CNV n'exerce pas une mission générale de contrôle de la vidéosurveillance mais une mission d'évaluation et d'amélioration de l'efficacité de la vidéosurveillance en matière de lutte contre la délinquance.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 18 bis A (nouveau) Remise par la CNIL d'un rapport sur la vidéoprotection à la CNV

L'article 18 bis A, inséré par votre commission à l'initiative de votre rapporteur, prévoit que la CNIL remettra chaque année à la commission nationale de la vidéoprotection et au ministre chargé de la sécurité un rapport public rendant compte de son activité de contrôle des systèmes de vidéosurveillance. Elle pourra également faire des préconisations afin d'uniformiser les pratiques de contrôle des commissions départementales.

Votre commission a adopté l'article 18 bis A ainsi rédigé.

Article 18 bis (art. L 282-8 du code de l'aviation civile) Expérimentation des scanners corporels

L'article 18 bis, inséré à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission à l'initiative du rapporteur, tend à autoriser l'usage des scanners corporels dans les aéroports à titre expérimental.

Les scanners corporels sont des dispositifs d'imagerie qui permettent de détecter, au moyen d'ondes millimétriques ou de rayons X, les objets dangereux portés par les voyageurs accédant à une zone réservée. Le présent article prévoit l'utilisation des seuls scanners millimétriques, dont l'innocuité serait plus certaine que celle des scanners à rayons X.

De tels scanners ont déjà été implantés dans des aéroports internationaux, notamment aux États-Unis, aux Pays-Bas, en Angleterre et en Finlande. Une courte expérimentation a eu lieu à l'aéroport de Nice à la fin de 2007.

En outre, un scanner corporel a été testé à Roissy-Charles-de-Gaulle en février sur des vols en direction des États-Unis. Le test était facultatif, les voyageurs ayant le choix entre le scanner et les palpations.

La mise en place de ces scanners est aujourd'hui envisagée dans de nombreux aéroports, notamment du fait de la tentative d'attentat ayant eu lieu sur un vol entre Amsterdam et Détroit le 25 décembre 2009.

La position de votre commission

Le dispositif est présenté comme une « expérimentation » : l'autorisation d'utiliser cette technologie est valable pour une durée de trois années à compter de la promulgation de la loi. En outre, l'utilisation des scanners serait autorisée seulement dans les aéroports et destinations prévus par un décret en Conseil d'Etat.

Il est précisé d'autre part que le passage au scanner millimétrique doit se faire « avec le consentement des personnes », mais la rédaction est ambiguë sur les conséquences qu'aurait un refus.

Par ailleurs, dans la mesure où, en produisant une image corporelle relativement précise, ces nouveaux équipements sont susceptibles de porter atteinte à la vie privée, la CNIL a émis cinq recommandations pour limiter cette atteinte44(*).

Seule deux de ces recommandations ont été reprises dans le présent article : le fait que les opérateurs ne connaitraient pas l'identité de la personne et qu'aucun stockage ou enregistrement ne serait effectué. Il n'est en revanche pas précisé, notamment, que « la visualisation des images [soit effectuée] par des personnels habilités, dans des locaux non ouverts au public. Les locaux devraient être placés de telle sorte qu'il soit impossible pour ces personnes habilitées de visualiser simultanément les personnes et leur image produite par le scanner corporel. » Une telle précision peut donc utilement être apportée, d'autant que cette recommandation a pu être appliquée lors de l'expérimentation effectuée à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle.

Votre commission a donc adopté un amendement précisant d'une part qu'en cas de refus de passer au scanner corporel, la personne sera soumise à un autre dispositif de contrôle, d'autre part que la visualisation des images devra être effectuée par des opérateurs ne pouvant visualiser simultanément les personnes et leur image produite par le scanner corporel.

Votre commission a adopté l'article 18 bis ainsi modifié.

* 36 Rapport au nom de la commission des lois par M. Jean-René Lecerf, Sénat, n° 257, 2009-2010.

* 37 CE, 29 décembre 1997, Commune d'Ostricourt.

* 38 En vertu de l'article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales.

* 39 TA de Nice, 22 décembre 2006, SA Vigetel-commune de Fréjus.

* 40 Article 4 du décret n°2006-929 du 28 juillet 2006.

* 41 Dans le droit en vigueur, seuls sont visés par le contrôle les opérateurs ayant obtenu une autorisation ; dans les faits cependant, les commissions départementales sanctionnent déjà majoritairement des systèmes fonctionnant sans autorisation.

* 42 « Le fait d'installer un système de vidéosurveillance ou de le maintenir sans autorisation, de procéder à des enregistrements de vidéosurveillance sans autorisation, de ne pas les détruire dans le délai prévu, de les falsifier, d'entraver l'action de la commission départementale, de faire accéder des personnes non habilitées aux images ou d'utiliser ces images à d'autres fins que celles pour lesquelles elles sont autorisées est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ». Les personnes morales encourent, en application de l'article 131-38 du code pénal, une amende quintuple, soit une amende de 225 000 euros.

* 43 Voir le compte-rendu de la réunion du 18 novembre 2009.

* 44-privilégier les technologies qui permettent une représentation schématique du corps des personnes, et non leur image réelle. Mettre en place des mécanismes de floutage du visage et des parties intimes du corps ;

-restreindre la visualisation des images par des personnels habilités, dans des locaux non ouverts au public. Les locaux devraient être placés de telle sorte qu'il soit impossible pour ces personnes habilitées de visualiser simultanément les personnes et leur image produite par le scanner corporel. Il devrait également être interdit d'y introduire des appareils disposant de fonctions de captation d'images ;

-limiter la conservation des images produites par les scanners corporels à la durée nécessaire au contrôle. Le rapprochement de ces images avec un autre traitement de données ne devrait pas être autorisé ;

-prévoir un passage dans le sas du scanner indépendamment de tout autre contrôle, afin de ne permettre en aucun cas l'identification des voyageurs. En cas de détection d'une anomalie, l'agent chargé de procéder à une fouille ne devrait pouvoir visualiser qu'un schéma indiquant la zone du corps concernée ;

-sécuriser la transmission informatique des images des passagers et former systématiquement les opérateurs à l'utilisation de ces dispositifs, notamment aux impératifs de protection de la vie privée.