MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial
I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »
37,62 milliards d'euros de crédits auront été consommés, en 2009, au titre de la mission « Engagements financiers de l'Etat » 132 ( * ) . Ce résultat est en retrait important , tant par rapport à l'exécution 2008 (-15,4 %) que par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2009 (-12,5 %).
Comme le démontreront les développements qui suivent, il est essentiellement imputable aux moindres dépenses constatées au titre du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » , dans un contexte de taux d'intérêts historiquement bas.
A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »
Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » regroupe 96 % des crédits de la mission , soit 37,6 milliards d'euros exécutés en 2009. Les crédits correspondant à la charge de la dette négociable de l'Etat (action 1) constituent la quasi-totalité de la dotation du programme, la charge de la dette non négociable (action 2) n'ayant représenté, en exécution, qu'1,9 million d'euros.
Compte tenu de ces ordres de grandeurs, c'est donc principalement sur la charge de la dette négociable que se manifeste l'importante sous-exécution constatée en 2009.
1. Une forte sous-exécution des crédits dévolus à la charge de la dette négociable
A l'inverse de l'année 2008, où le ressaut d'inflation avait conduit à réévaluer substantiellement la charge de la dette en cours de gestion 133 ( * ) , l'année 2009 a vu la conjonction paradoxale d'un accroissement substantiel de l'encours de la dette et d'une diminution de sa charge d'intérêts.
a) Un contexte économique et budgétaire hors du commun...
Le contexte de crise a entraîné la détérioration sensible du déficit budgétaire de l'Etat et, partant, l'accroissement de son besoin de financement . Alors que ce dernier était estimé à 179,6 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2009, il s'est finalement établi à 246,2 milliards d'euros en exécution, soit une augmentation de 66,6 milliards d'euros (+37 %).
Evolution du tableau de financement de
l'Etat
(en milliards d'euros)
Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009
Ce besoin de financement supplémentaire a été couvert par des émissions supplémentaires de titre à moyen et long termes (OAT et BTAN), pour un montant total de 164,9 milliards d'euros, contre 135 milliards d'euros prévus, mais aussi et surtout par une hausse très importante de l'encours des bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF), dont la variation s'est établie à +75,8 milliards d'euros, contre une hausse anticipée de +20,9 milliards d'euros.
Au total, la valeur nominale de l'encours de la dette négociable s'est appréciée de 133,2 milliards d'euros, pour atteindre 1.133,482 milliards d'euros fin 2009. La structure de cette dette s'est également profondément modifiée , puisque la part des BTF y a atteint 18,9 % fin 2009, alors que les titres courts ne représentaient que 13,8 % fin 2008 et 8,6 % fin 2007 134 ( * ) .
Encours de la dette (valeur nominale)
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au
projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour
2009
Le recours accru à des BTF accroissant la variabilité de la charge d'intérêt, votre rapporteur spécial ne peut que regretter, à nouveau, l'insuffisante portée de l'autorisation parlementaire donnée en loi de finances sur le recours à cet instrument. En effet, l'article 34 de la LOLF n'exige une telle autorisation que pour le montant de la dette négociable de l'Etat dont la durée de vie à l'émission est supérieure à un an . Cette autorisation se matérialise par un plafond de la variation nette des émissions de titres de moyen et long termes, appréciée en fin d'année. Pour les BTF, en revanche, le tableau de financement mentionne seulement la variation de l'encours prévu.
L'accroissement de notre endettement est, par ailleurs, intervenu dans un contexte économique et financier marqué par des taux d'intérêt historiquement bas . Ainsi, toutes échéances confondues, le taux moyen à l'émission des BTF s'est élevé à 0,70 % en 2009 contre 3,61 % en 2008. Les taux moyens et longs se sont également stabilisés à un très bas niveau, soit 1,5 % pour les BTAN à deux ans (3,6 % en 2008), 2,7 % pour les BTAN à 5 ans (4 % en 2008) et 3,7 % pour les OAT à 10 ans (4,4 % en 2008).
Par ailleurs, après un point haut atteint à l'été 2008, l'inflation s'est nettement repliée jusqu'en janvier 2009 (-1,8 point d'indice). Le rebond qui a suivi n'a toutefois pas été tel que la référence utilisée pour calculer la charge des titres indexés (118,14 points) dépasse la référence 2008 (118,36 points).
Ces éléments ont été à l'origine d'une situation paradoxale, dans laquelle l'accroissement de l'encours de la dette a été concomitant d'une baisse de la charge d'intérêts. De fait, selon le rapport annuel de performances, l'augmentation de la charge de la dette liée à l'accroissement de son encours ( effet volume ) est estimée à 1,9 milliard d'euros en 2009, tandis que la baisse des taux et de l'inflation ont réduit cette même charge de 9 milliards d'euros , à raison de 3,5 milliards d'euros pour la charge des BTF et de 5,5 milliards d'euros pour les OAT et BTAN 135 ( * ) . Les effets calendaires 136 ( * ) se traduisent enfin par une hausse de la charge de la dette estimée à 200 millions d'euros.
b) ... traduit par une sous-exécution massive des crédits
En exécution, et sur l' action 1 « Dette négociable » , l'allègement de la charge de la dette se traduit donc par une sous-exécution de 5,3 milliards d'euros par rapport à la prévision en LFI, concentrée sur la charge d'intérêts des BTF, inférieure de 3 milliards d'euros à la prévision, et sur la charge d'indexation des titres indexés, en retrait de 2,12 milliards d'euros par rapport à la LFI ( cf . tableau).
Charge de la dette négociable
(en millions d'euros)
* Intérêts versés moins recettes de coupons courus à l'émission.
Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009.
S'agissant des autres actions du programme, l'extinction progressive de l'encours de la dette non négociable (action 2) se traduit par une exécution de 1,95 millions d'euros (contre 6 millions d'euros prévus en LFI).
Enfin, et contrairement au phénomène observé sur la dette négociable, le solde des produits et charges budgétaires de trésorerie s'est dégradé en 2009, aboutissant à une charge nette en exécution de 204 millions d'euros, contre 56 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale (action 3 « Trésorerie de l'Etat »). Selon le RAP, « cette dégradation est à mettre au compte d'un effet de ciseau entre la rémunération tirée des placements de trésorerie, qui a immédiatement subi la baisse des taux 137 ( * ) , et celle versée aux correspondants, tout particulièrement aux banques centrales africaines » , demeurée quasiment stable.
* 132 On rappelle que cette mission est la troisième du budget de l'Etat par son importance et que ses crédits dévolus à la charge de la dette (programme 117) et aux appels en garantie de l'Etat (programme 114) - soit 96 % de la dotation de la mission - sont évaluatifs.
* 133 En 2008, 44,464 milliards d'euros (en AE et CP) ont été dépensés à partir du programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », soit un dépassement de 3,268 milliards d'euros (7,9 %) des crédits votés en LFI. Ce phénomène a essentiellement résulté du fait que la provision pour charge d'indexation a doublé entre la LFI pour 2008 et le projet de loi de règlement, l'exécution la portant à 4,61 milliards d'euros, contre une prévision initiale de 2,16 milliards d'euros, sous l'effet - non anticipé - de la hausse des indices de prix en France et dans la zone euro au premier semestre 2008. En effet, lors de l'élaboration du PLF pour 2008, l'inflation était estimée à 1,5 % pour la France et 1,6 % pour la zone euro ; or elle s'est en réalité établie à 3,2 % pour la France et 3,6 % pour la zone euro, du fait de la forte hausse des prix des matières premières, notamment le renchérissement des cours pétroliers, au premier semestre 2008.
* 134 Selon les représentants de l'AFT entendus par votre rapporteur spécial, le reflux des BTF s'est néanmoins amorcé en 2010, leur part dans la dette négociable ayant diminué d'1,5 % au cours des cinq premiers mois de l'année.
* 135 Concernant les OAT et BTAN, l'évolution est principalement imputable au repli de l'inflation et aux gains de refinancement de la dette amortie en 2008. L'effet « taux » ne se traduit budgétairement qu'au titre de l'exercice suivant, le coût budgétaire d'une émission de moyen ou long terme n'étant pleinement constitué que l'année suivant l'émission.
* 136 Ces effets traduisent l'impact des modalités d'émission (calendrier des adjudications et choix des lignes abondées).
* 137 Les taux de rémunération ont globalement suivi la baisse très marquée de l'EONIA, entamée à l'automne 2008, et la recette a été divisée par plus de deux d'une année à l'autre.