Article 21 (art. L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Rapprochement des taux de cotisation
Objet : Cet article tend à prévoir les conditions d'un alignement progressif du taux de cotisation d'assurance vieillesse à la charge des fonctionnaires de l'Etat et des militaires sur celui en vigueur pour les salariés du secteur privé.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
1. Les taux de cotisation en vigueur dans les secteurs privé et public
Pour les salariés du secteur privé comme pour les fonctionnaires, les taux de cotisation d'assurance vieillesse sont déterminés par le pouvoir réglementaire.
Le taux de cotisation salariale dans le secteur privé
L'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale dispose que « la couverture des charges de l'assurance vieillesse est (...) assurée par (...) des cotisations assises sur les rémunérations ou gains perçus par les travailleurs salariés ou assimilés, dans la limite d'un plafond (...) ».
L'article D. 242-4 du même code précise les taux applicables pour la retraite de base :
- la part du salaire inférieure au plafond de la sécurité sociale (34 620 euros par an) est soumise à un taux de 6,65 % ;
- la totalité du salaire est soumise à un taux de 0,1 %.
Par ailleurs, les régimes complémentaires sont également financés par des cotisations :
- pour les salariés relevant de l'Arrco, le taux s'élève à 3 % sous un plafond (tranche 1), puis à 8 % entre un et trois plafonds (tranche 2) ; s'ajoute la cotisation destinée à l'association pour la gestion du fonds de financement (AGFF), qui finance la retraite avant soixante-cinq ans, aux taux de 0,8 % puis 0,9 % selon les tranches ;
- pour les salariés relevant de l'Agirc (cadres), le taux s'élève également à 3 % sous un plafond (tranche 1), puis à 7,7 % jusqu'à huit plafonds (tranches B et C) ; s'ajoute la cotisation à l'AGFF dans les mêmes conditions que pour les non-cadres ainsi qu'une contribution exceptionnelle et temporaire non créatrice de droits, au taux de 0,13 % sur la totalité du salaire jusqu'à huit plafonds.
Pour les salariés du secteur privé dont la rémunération est inférieure au plafond de la sécurité sociale, le taux global de cotisation est donc de 10,55 % du salaire brut :
- 6,75 % au titre de la cotisation versée au régime général ;
- 3 % au titre de la cotisation versée à l'Arrco ;
- 0,8 % au titre de la cotisation à l'AGFF.
Le taux de cotisation salariale dans la fonction publique
Il y a quelques années encore, le taux de la retenue pour pension était fixé par l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Dans sa rédaction résultant de l'article 63 de la loi du 21 août 2003, il revient désormais au pouvoir réglementaire de fixer ce taux. Selon le 2° de l'article L. 61, « la couverture des charges résultant, pour l'Etat, de la constitution et du service des pensions (...) ainsi que des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux régimes spéciaux d'assurance vieillesse est assurée par (...) une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées (...) à titre de traitement ou de solde, à l'exclusion d'indemnités du toute nature, dont le taux est fixé par décret ».
Pour les agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière, l'article 3 du décret du 7 février 2007 relatif à la CNRACL précise que « les fonctionnaires sont tenus de supporter une retenue sur les sommes qui sont payées à titre de traitement indiciaire brut, à l'exclusion des indemnités de toute nature. Le taux de cette retenue est fixé par décret » .
Le taux de cotisation dans la fonction publique est actuellement de 7,85 %. Il s'applique aux fonctionnaires de l'Etat et militaires, aux fonctionnaires affiliés à la CNRACL ainsi qu'aux bénéficiaires de l'organisation de la sécurité sociale dans les mines et aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat.
Le même taux s'applique en outre à certains régimes spéciaux : opéra national de Paris, comédie française, industries électriques et gazières, Banque de France, caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines.
2. Le dispositif proposé
L'article 21 complète les dispositions de l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite pour prévoir que le taux de cotisation salariale des fonctionnaires « prend en considération les taux de cotisation à la charge des assurés sociaux relevant de la Cnav et des institutions de retraite complémentaire (...) » .
Le choix d'une formulation indicative et générale ( « prend en considération » ) est justifié par des raisons d'ordre juridique. Les taux de cotisation des salariés du secteur privé sont, pour une partie, fixés par les partenaires sociaux sans intervention de l'Etat (régimes complémentaires). Prévoir que les taux de cotisation des fonctionnaires sont identiques à ceux des salariés du secteur privé aurait conduit à lier le pouvoir réglementaire à des décisions sur lesquelles il n'a aucune prise.
Une telle situation pourrait soulever des difficultés constitutionnelles, au regard du principe de participation affirmé par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui veut que « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises » .
L'intention du Gouvernement, clairement affirmée dans l'exposé des motifs et l'étude d'impact du projet de loi, est d'aligner en dix années le taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé dont le salaire est inférieur au plafond de la sécurité sociale.
Le tableau suivant montre le rythme de progression prévu du taux de cotisation des fonctionnaires.
|
Progression prévue du taux de cotisation d'assurance vieillesse des fonctionnaires |
||||||||||
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
7,85 |
8,12 |
8,39 |
8,66 |
8,93 |
9,20 |
9,47 |
9,74 |
10,01 |
10,28 |
10,55 |
L'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne s'appliquant qu'aux fonctionnaires de l'Etat et aux militaires, l'étude d'impact précise qu'une mesure équivalente sera adoptée par décret pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers relevant de la CNRACL, ainsi que pour les ouvriers de l'Etat relevant du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE).
L'étude d'impact indique également que « pour une rémunération de 2 000 euros, l'alignement de la cotisation salariale des fonctionnaires représentera en moyenne un surcroît de cotisation de six euros par mois pour l'agent, chaque année pendant dix ans. La cotisation salariale sera majorée en moyenne de quatre euros par mois pour un agent de catégorie C, de cinq euros pour un agent de catégorie B et de sept euros pour un agent de catégorie A ».
L'impact en termes de recettes pour les régimes de retraite serait le suivant :
|
(en millions d'euros 2008) |
||
|
2015 |
2020 |
|
|
Compte d'affectation spéciale |
730 |
1 550 |
|
CNRACL |
650 |
1 450 |
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - Le texte adopté par la commission
L'alignement du taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du secteur privé est la mesure de rapprochement des régimes de retraite la plus importante du projet de loi.
Votre commission souscrit à cette évolution conforme aux recommandations de la Mecss, tendant à engager une convergence des paramètres utilisés dans les différents régimes.
Le dispositif retenu (étalement du rapprochement sur une période de dix ans et alignement sur les cotisations versées par les salariés du privé dont le salaire est inférieur au plafond de la sécurité sociale) apparaît mesuré et équilibré.
La commission a adopté cet article sans modification.