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Proposition de loi organique visant à interdire le cumul du mandat de parlementaire avec l'exercice d'une fonction exécutive locale

13 octobre 2010 : Cumul de mandats ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 13 OCTOBRE 2010

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La commission procède à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi organique n° 697 (2009-2010), présentée par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste et apparentés, visant à interdire le cumul du mandat de parlementaire avec l'exercice d'une fonction exécutive locale.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cette proposition de loi, qui présente un intérêt réel, va dans le sens d'une série de lois adoptées successivement depuis 1985 : les lois du 30 décembre ont limité, pour la première fois, le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives en posant les principes « un mandat national et un mandat local par élu » et « un homme, deux mandats » ; la loi du 25 février 1992, pour la première fois, a limité le cumul des indemnités ; enfin, la loi du 5 avril 2000 a renforcé les règles limitant le cumul des mandats, a interdit le cumul de fonctions exécutives locales et a lutté contre les candidats « locomotives », c'est-à-dire ceux qui participent à l'élection pour faire passer une liste et démissionnent aussitôt élus. Des divergences étaient apparues entre députés et sénateurs concernant le régime d'incompatibilité des parlementaires avant que la position du Sénat ne l'emporte, s'agissant d'une loi organique le concernant. Ainsi, les communes de moins de 3 500 habitants et les fonctions exécutives locales ont-elles été prises en compte pour les élus locaux, mais non pour les parlementaires.

Les arguments présentés par les auteurs de la proposition de loi sont connus et nombreux. Le groupe d'études sur la vie et les institutions parlementaires a organisé récemment à Sciences-po un colloque sur la limitation du cumul des mandats auquel ont participé deux anciens premiers ministres. Le problème est réel : on dénombre cinq présidents de conseils régionaux au Sénat et six à l'Assemblée nationale, 30 présidents de conseils généraux au Sénat et 19 à l'Assemblée nationale, 50 présidents d'EPCI au Sénat et 19 à l'Assemblée nationale, 114 maires au Sénat et 259 à l'Assemblée nationale. Si l'on tient compte des mandats de conseillers régionaux, généraux et municipaux, pas moins de 739 parlementaires sont concernés par le cumul des mandats sur 920, soit sept parlementaires sur neuf !

Une première critique est adressée au cumul des mandats : il favoriserait l'absentéisme des parlementaires. Pour autant, le cumul évite les rivalités entre élus locaux et parlementaires au niveau local, phénomène connu aux États-Unis où il n'est pas rare que le gouverneur cherche à s'emparer du mandat du sénateur. En outre, il écarte le risque d'une professionnalisation des parlementaires. (Mme Borvo Cohen-Seat en doute) Deuxième critique, l'opinion publique serait contre. Néanmoins, à chaque fois qu'un cumulard se présente aux élections, il est élu ! Troisième critique : la France serait une exception. Pourtant le cumul des mandats est, dans les faits, rarement interdit. Il l'est en Grèce, où l'indemnité des parlementaires a été multipliée par cinq à la suite de cette mesure, et en Pologne, où les sénateurs déposent régulièrement des propositions de loi pour être autorisés à exercer un mandat local. En outre, la situation française n'est pas comparable à celle des Länder allemands ou des municipalités anglaises où les membres des exécutifs locaux ont un statut comparable à celui des fonctionnaires. Il n'y a donc pas une exception française, mais des traditions et des cultures différentes.

Si le texte est intéressant, il est ambigu, d'une part, parce qu'il fait référence aux fonctions exécutives locales sans les définir précisément - quid d'un adjoint au maire sans délégation, d'un membre du bureau de conseil général sans délégation, d'un vice-président de conseil régional sans délégation ? -, d'autre part, parce qu'il dispose, à l'article second, que « la présente loi s'applique, à compter de sa promulgation, à chaque parlementaire nouvellement élu. » Qu'en est-il des personnes réélues ? Ensuite, notons que ce texte, également déposé à l'Assemblée nationale, a été rejeté par sa commission des lois. De fait, il ne règle pas le problème des cumuls car il traite de la seule question des parlementaires, en ignorant celle des élus locaux, dont le futur conseiller territorial. De plus, faut-il interdire le cumul d'un mandat de parlementaire avec toutes les fonctions exécutives locales, y compris dans les petites communes et les villages ? De l'avis des professeurs Carcassonne, Colliard et Mauss, certaines communautés de communes vivent seulement parce qu'elles sont animées par un parlementaire...

M. Simon Sutour. - Les cimetières sont peuplés de personnes irremplaçables !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Enfin, la commission supérieure de codification nous saisira sous peu de la refonte du code électoral, dans ses parties organique et ordinaire, sans compter que nous devrions examiner prochainement un texte de loi organique sur les collectivités territoriales déposé en octobre 2009. Ne vaut-il pas mieux traiter dans ce cadre la question des incompatibilités ? J'ajoute qu'on ne peut s'intéresser aux seules fonctions exécutives en passant outre certains errements : que des parlementaires, devenus avocats, deviennent les représentants des lobbies au Parlement dénature et la fonction d'avocat et la fonction de parlementaire ! (Assentiment sur tous les bancs).

Pour conclure, nous ne rejetons pas le texte du groupe socialiste, mais je vous propose de repousser sa discussion. L'exemple de la proposition de loi de Mme Bricq, que nous venons d'examiner, me conforte dans cette voie : renvoyer un texte en commission est tout le contraire d'un enterrement ! Je m'engage à reprendre cette discussion dès que nous serons saisis de la refonte du code électoral ou du projet de loi organique sur les collectivités territoriales.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a décidé de proposer au Sénat le renvoi en commission de la proposition de loi.

M. Jacques Mézard. - Je ne peux pas soutenir le texte de nos collègues socialistes : il existe une différence fondamentale entre cumul et accumulation des mandats, entre le cas de Paris et une commune de 100 habitants dans nos départements ruraux. Je serai également prudent sur la notion de fonction exécutive : la commission permanente des conseils généraux, par exemple, permet de mieux associer l'opposition au fonctionnement des départements. La sagesse est de combiner un mandat parlementaire avec un autre mandat en réfléchissant à la notion de bloc communal et, donc, au caractère particulier des intercommunalités qui travaillent par délégation des compétences des communes. Enfin, il y aura une véritable difficulté concernant le conseiller territorial...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le cumul, que tous les partis pratiquent - les chiffres cités sont éloquents - nourrit l'antiparlementarisme au sein de la population. Pour le combattre, les parlementaires doivent faire une petite révolution en limitant durée et cumul des mandats. Nous éviterons ainsi la professionnalisation des parlementaires, un phénomène déjà bien engagé, à l'origine de nombreux conflits d'intérêts : on défend dans l'hémicycle certains particularismes locaux... Un parti ne saurait s'appliquer seul ces règles ; faisons donc, ensemble, oeuvre de salut public !

M. Simon Sutour. - Il est courageux de défendre un tel texte lorsque l'on sait la composition de notre assemblée ! Nous devons avancer dans le sens tracé par les lois sur la limitation du cumul des mandats, toutes adoptées à l'initiative de la gauche, d'autant que le mandat de parlementaire et les fonctions exécutives locales ont pris une telle importance ces dernières années qu'il est devenu, en pratique, impossible de les cumuler, comme le reconnaissent certains de nos collègues concernés. Aujourd'hui, être maire représente un travail à temps plein, y compris dans les petites communes !

Notre proposition de loi -a oublié de préciser le rapporteur- s'inscrit dans les recommandations du comité présidé par l'honorable Premier ministre Balladur. Le mandat de parlementaire ne devrait effectivement pas être compatible avec certains emplois, non seulement celui d'avocat d'affaires mais aussi celui de directeur d'école privée ... Ce texte, également déposé à l'Assemblée nationale par le groupe socialiste, va dans le sens de l'histoire. Peu de démocraties européennes comparables à la nôtre connaissent un cumul des mandats aussi important.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Soit ! Mais députés italiens, espagnols et portugais, pour m'en tenir à ces seuls exemples, cumulent tous leur mandat de parlementaire avec un métier d'avocat ou de professeur.

M. Simon Sutour. - Enfin, il n'est pas nécessaire de cumuler les fonctions pour être élu. Mon parcours en témoigne. Puisque le rapporteur a montré de la sympathie à l'égard de cette proposition de loi et semble d'accord sur les principes, pourquoi ne pas en discuter plutôt que de la renvoyer en commission ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Quel remarquable exemple de cette éternelle rhétorique conservatrice que l'exposé de M. Gélard ! On dit : « Bien sûr », puis très vite : « Cependant » et rien ne change jamais. Pour moderniser notre vie politique, peut-être serons-nous bientôt obligés d'en passer par un référendum. Pour avoir cumulé durant un an les fonctions de député et de maire que j'ai exercées respectivement durant dix et douze ans, je sais qu'un maire d'une grande ville, président d'agglomération, ne peut pas venir à l'Assemblée nationale ou au Sénat plus de deux jours par semaine. Voilà la réalité ! Ensuite, vous utilisez la dialectique qui consiste à dire : le texte est intéressant, mais doit être amélioré. Si vous acceptiez ces deux articles, rien ne vous empêcherait de les améliorer en précisant la notion de fonction exécutive locale et en levant l'ambiguïté sur l'entrée en vigueur de la loi à l'article 2 ! Enfin, éternel poncif que d'affirmer qu'il faut traiter l'ensemble d'un problème ! En l'espèce, il faudrait selon vous régler toutes les incompatibilités -entre mandat parlementaire et certaines professions, entre fonctions exécutives locales- pour s'intéresser à celles liées au mandat parlementaire ! Le mandat parlementaire se suffit à lui-même, il nous occupe à temps plein ! Bref, voici le point nodal de cette étrange dialectique : nous sommes pour mais, surtout, il ne faut pas le faire !

M. François Pillet. - Ce débat sur le cumul des mandats doit se poursuivre. Or ce texte ignore les cumuls liés à la sphère, des établissements publics et de leurs annexes. Il interdit à un parlementaire d'être maire, mais quid du cumul avec la fonction de président d'agglomération, de métropole, de syndicat des transports ou d'amélioration des eaux, de communautés de communes, du pays ou encore de l'EPAD ou de l'hôpital local ? Ce sont ces multiples cumuls qui agacent nos concitoyens, et non le cumul d'un mandat parlementaire avec celui de maire. Il faut donc limiter le cumul à deux mandats, quels qu'ils soient !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Effectivement, certains non parlementaires cumulent au point d'être même écrêtés ! Et des parlementaires ne respectent pas les règles...

M. Yves Détraigne. - Cette proposition de loi a le mérite de soulever la question du cumul des mandats, un véritable serpent de mer ! Elle présente également l'intérêt d'être claire, mais si simple qu'elle gomme la complexité de la question. Le maire d'une petite commune, par exemple, a une meilleure connaissance du terrain qu'un conseiller municipal ou que le maire d'une grande commune. Il serait excessif d'interdire aux maires de communes de 100 habitants d'être parlementaire. Rares sont ceux qui émergent dans le monde politique sans avoir exercé auparavant des fonctions d'élu communal. Pour autant, évitons à ce texte un enterrement de première classe : la question doit être traitée dans sa globalité. Tout en respectant les règles du cumul des mandats, je suis une espèce d'archi-cumulard : je suis président d'intercommunalité, président de l'association des maires de la Marne, ce qui n'est pas une mince tâche, et du syndicat départemental de traitement des ordures ménagères. Je n'aurais jamais été élu si je n'avais pas été d'abord maire. Interdire au parlementaire d'être maire est lui faire perdre le lien avec la population. Il serait alors, en quelque sorte, un commissaire du Gouvernement bis.

M. Christian Cointat. - Certains sujets restent éternellement dans les limbes au grand agacement de nos concitoyens. Il en va ainsi de la limitation du nombre de mandats consécutifs, de la limite d'âge pour se présenter à une fonction élective et du cumul des mandats. Ce texte met le doigt sur l'un de ces trois sujets, mais de manière incomplète. Le renvoi en commission ne doit pas être l'occasion de se débarrasser du problème, mais d'y retravailler de manière approfondie, et rapidement. De fait, nous aurons très vite à trancher la question du cumul avec la fonction de conseiller territorial, qui regroupe deux fonctions en une.

M. Hugues Portelli. - A l'instar de M. Pillet, je considère que le problème réside davantage dans le cumul des fonctions, plutôt que dans celui des mandats. Si l'on interdit aux parlementaires d'être maires, ils deviendront tous présidents d'EPCI ! La question du cumul doit être envisagée sous deux angles. Premièrement, celui du mode de scrutin. Le système proportionnel limite le cumul des mandats en ce qu'il confie aux partis la gestion de la carrière des élus, contrairement au scrutin uninominal qui pousse l'élu à élargir sans cesse son assise électorale. Deuxièmement, l'application des règles du Parlement. Si l'on obligeait les parlementaires à siéger dans l'hémicycle et en commission, le cumul deviendrait ingérable matériellement, d'autant plus que les séances de nuit et les sessions extraordinaires se sont multipliées ces dernières années.

Mme Jacqueline Gourault. - Puisse le renvoi en commission ne pas signifier la disparition de ce débat ! N'oublions pas que le cumul des mandats ne concerne pas les seuls parlementaires. Certains se sont fait une spécialité de cumuler les fonctions de conseiller général et régional, de président d'une chambre de commerce et d'industrie ou de chambre d'agriculture et de membre du conseil économique et social régional ! De surcroît, certaines de leurs rémunérations n'étant pas soumises à l'écrêtement, ils ont parfois des rémunérations supérieures aux parlementaires ! Évoquer le cumul des mandats impose également de parler ouvertement de l'indemnité, donc de l'argent, une question taboue dans notre tradition catholique... Un maire d'une commune de 4 200 habitants aura tendance à se présenter à d'autres fonctions pour retrouver un niveau de rémunération équivalent à celui qui était le sien avant d'être pris dans l'engrenage de l'élection. Enfin, une dernière remarque à M. Sutour : il est légal de cumuler un mandat de parlementaire avec la fonction de directeur d'une école privée parce que leur salaire n'est pas versé par l'Éducation nationale.

M. Jean-Claude Peyronnet. - A titre personnel, ce débat m'ayant convaincu de la complexité du problème, je veux faire preuve du même esprit d'ouverture que le rapporteur en votant le renvoi en commission.

M. François-Noël Buffet. - La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales rendra bientôt ses conclusions, qui seront assorties de recommandations, sur le cumul des mandats. Évitons de stigmatiser les parlementaires : le lien entre mandat local et mandat parlementaire est nécessaire. Le véritable enjeu est la limitation des fonctions liées à ces mandats. Quant à la prise en compte des fonctions exercées au sein des EPCI pour le cumul des mandats, elle pourrait remettre en cause la nature de l'intercommunalité - pour être membre d'un EPCI, il faut être maire. En bref, retenons la notion de fonction plutôt que celle de mandat.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Soit, mais être membre d'un EPCI et le diriger sont deux choses différentes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Certes, le mandat de parlementaire se suffit à lui-même. Mais prenons garde à ne pas transformer les parlementaires en des techniciens du droit ! Pour écrire une bonne loi, la logique du peuple, celle de l'Assemblée nationale, et la logique des territoires, celle du Sénat, sont toutes deux nécessaires. Ancienne députée, je sais que le travail de législateur, bien meilleur au Sénat, implique un lien avec un mandat local significatif, avec des racines.

M. François Zocchetto. - Le renvoi en commission de ce texte me semble positif. Il y a plus que matière à discuter sur le cumul des mandats ! Je pense, entre autres, à la question des conflits d'intérêts entre le mandat de parlementaire et celui d'élu local et, plus généralement, au regard de toutes les autres activités. Plus fondamentalement, faut-il accepter qu'un parlementaire soit lié, d'une façon ou d'une autre, à l'exécutif ?

M. Alain Anziani. - Quel est l'objectif ? Que le parlementaire se consacre à son mandat. Or nous connaissons tous des parlementaires qui, tout en ayant d'autres mandats et fonctions, sont toujours présents au Sénat ; quand d'autres, titulaires du seul mandat de sénateur, ne se montrent jamais au Palais du Luxembourg.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Exact ! D'après une étude à l'Assemblée nationale, les plus mauvais élèves de la classe ont généralement un seul mandat.

M. Alain Anziani. - Il faudrait donc prendre des sanctions contraignantes, notamment financières, pour lutter contre l'absentéisme des parlementaires.

M. Simon Sutour. - En un mot, tout le monde s'accorde à dire qu'il est urgent d'attendre : « encore un moment, monsieur le bourreau ! ».

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous sommes contre l'idée, défendue par certains socialistes, d'un régime d'incompatibilités différent pour l'Assemblée nationale et le Sénat. En outre, il faut avoir conscience que cette proposition de loi ne concerne pas les députés européens. Le débat de ce matin a montré que nous ne pouvions aborder la question du cumul des mandats de manière sectorielle. Nous en reparlerons de manière approfondie à l'occasion de la loi organique et de la refonte du code électoral. Encore une fois, le renvoi en commission n'équivaut pas à un enterrement, mais à une mise en attente d'un texte important.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le projet de loi n°61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux pourra être l'occasion d'avancer de manière progressive sur la question du cumul des mandats. Une dernière observation, je suis frappé que les indemnités des élus soient proportionnelles à la population : pourquoi le maire d'une ville de 5 000 à 10 000 habitants reçoit-il davantage que son collègue d'une petite agglomération, plus directement impliqué dans la gestion que lui, faute de services techniques ?

La motion n° 1 tendant au renvoi en commission est adoptée.

Motion tendant au renvoi en commission

Auteur

N

Objet

Sort de la motion

M. GÉLARD, rapporteur

1

 

Adoptée