ARTICLE 60 sexies (nouveau) (Art. 1609 du code général des impôts) - Augmentation de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Lorraine
Commentaire : le présent article porte de 15 millions à 25 millions d'euros le montant annuel de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Lorraine.
I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Laurent Hénart et Christian Eckert, avec l'avis très favorable de la commission des finances et l'avis de sagesse du Gouvernement, cet amendement tend à porter à 25 millions d'euros le plafond de la taxe spéciale d'équipement (TSE) pouvant être prélevée annuellement par l'établissement public foncier de Lorraine.
Ce plafond est actuellement fixé à 15 millions d'euros par l'article 1609 du code général des impôts.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'augmentation de la TSE perçue au profit de l'EPF de Lorraine apparaît particulièrement justifiée compte tenu de sa très forte implication dans le traitement des friches industrielles et celui, plus récent des conséquences de la reconversion des sites militaires.
Le montant plafond, fixé par la loi n'a pas évolué depuis 2002 et, dans ce cadre, l'EPF mène une politique modérée, le conseil d'administration ayant retenu depuis 2006, un montant stable de 11,4 million d'euros.
De ce fait, le poids de la TSE dans la fiscalité directe locale n'a pas cessé de diminuer depuis la fin des années 1970 (l'EPF a été créé en 1973) et s'élevait à 0,44 % en 2008.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 60 septies (nouveau) (Art. 1609 F du code général des impôts) - Augmentation de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur
Commentaire : le présent article porte de 34 à 60 millions d'euros le montant annuel de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur.
I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de nos collègues députés Michel Vauzelle et Henri Jibrayel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui tend à porter de 34 à 60 millions d'euros le plafond du montant annuel de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Cet amendement a été adopté avec l'avis de sagesse du Gouvernement et malgré l' opposition de la commission des finances , le rapporteur général ayant souligné que « l'établissement public foncier de PACA a bénéficié d'un relèvement important de son plafond il y a à peine trois ans. Il est passé de 17 à 34 millions d'euros. L'amendement tend à le porter à 60 millions. Or cela conduirait à une multiplication de la taxe spéciale d'équipement de 3,5 en cinq ans , ce qui ne nous paraît pas raisonnable . »
En sens inverse , les auteurs de l'amendement ont fait valoir plusieurs arguments :
- l'EPF a du revoir à la baisse l'objectif de production annuelle de logement, réduit à 2 500 au lieu de 3 000 pour son Programme Pluriannuel d'Investissement 2010-2015 ;
- il doit faire face à de « nombreux enjeux tels la production de logement sociaux, l'extension d'Euroméditerranée, l'aménagement de la plaine du Var, l'accueil des populations nouvelles dans la basse Vallée de Durance ou encore le Grand Projet de Rade de l'agglomération de Toulon » ;
- ramené au nombre d'habitants, l'augmentation du plafond de la TSE correspondrait à un produit de 12 euros par habitant, très inférieur à celui dont bénéficient d'autres EPFR.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'augmentation de leurs moyens d'action est une revendication habituelle et légitime des établissements publics fonciers, particulièrement lorsqu'ils sont situés dans des territoires où le marché du foncier est tendu, et où existe une forte pression démographique.
Il convient toutefois de maintenir cette évolution dans des limites raisonnables pour le contribuable local.
A cet égard, il existe une différence de situation entre les établissements publics fonciers locaux et d'Etat , pour lesquels le produit de la taxe est arrêté chaque année par l'assemblée générale de l'établissement dans la limite d'un plafond fixé à 20 euros par habitant situé dans son périmètre, et les autres établissements publics fonciers , pour lesquels le montant de la taxe est arrêté chaque année par le conseil d'administration de l'établissement public dans les limites d'un plafond fixé pour chaque établissement par la loi qui est notablement inférieur à celui des EPFL.
Poids de la TSE par habitant pour les EPF
visés aux articles 1609 et suivants du CGI
(en euros)
|
Montant plafond |
Population |
Plafond par habitant |
|
|
EPF Lorraine (avant PLF 2011) |
15 000 000 |
2 343 000 |
6,40 |
|
(après revalorisation proposée à l'article 60 sexies ) |
25 000 000 |
10,67 |
|
|
EPF PACA (avant PLF 2011) |
34 000 000 |
4 701 555 |
7,23 |
|
(après revalorisation proposée à l'article 60 septies ) |
60 000 000 |
12,76 |
|
|
EPF Normandie |
6 860 000 |
3 222 000 |
2,13 |
|
EPA Guyane |
1 875 000 |
206 000 |
9,10 |
Source : commission des finances
Afin d' harmoniser les montants par habitant entre des établissements fonciers comparables, le plafond de la TSE perçue en PACA pourrait être fixé en parallèle de celui de l'EPF de Lorraine. Il s'établirait ainsi à 50 millions d'euros, soit 10,67 euros par habitant . L'augmentation des ressources de l'EPF PACA qui en résulterait, de 47 % au lieu des 76 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, semble suffisante pour combler les besoins exprimés par cet organisme.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 60 octies (nouveau) (Art. 1519 HA [nouveau] du code général des impôts) - Création d'une nouvelle composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux afférente aux réseaux de gaz naturel
Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, propose de créer une nouvelle composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), assise sur certaines installations de stockage et de transport du gaz naturel, dont le produit fiscal reviendrait majoritairement aux communes d'implantation.
I. LES HUIT COMPOSANTES ACTUELLES DE L'IFER
Ainsi qu'il a été exposé dans le commentaire de l'article 59 du présent projet de loi de finances, une nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) a été créée dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, introduite par l'article 2 de la loi de finances pour 2010 100 ( * ) , et de son remplacement par la contribution économique territoriale (CET). Cette nouvelle imposition répondait à un objectif de neutralisation de l'avantage fiscal , estimé à environ 1,6 milliard d'euros, et de l'effet d'aubaine dont auraient bénéficié quelques « grands gagnants » de la réforme de la taxe professionnelle (TP). L'IFER est perçue par les collectivités territoriales ou leurs groupements intercommunaux à compter de 2011 101 ( * ) .
L'IFER, prévue par l'article 1635 0 quinquies du code général des impôts, comporte ainsi huit composantes dont les tarifs sont spécifiques et qui sont assises sur les éléments suivants, relevant des secteurs de l'énergie, des télécommunications et des transports ferroviaires :
- les installations éoliennes terrestres et « hydroliennes » (article 1519 D), dont l'article 59 du présent projet de loi de finances relève le tarif de 2,913 euros par kilowatt de puissance électrique installée à 5 euros ;
- les centrales nucléaires et thermiques à flamme (article 1519 E) ;
- les centrales de production photovoltaïques et hydrauliques (article 1519 F) ;
- les transformateurs électriques (article 1519 G) ;
- les stations radioélectriques (article 1519 H). L'article 60 quinquies du présent projet de loi de finances propose de mettre en place une franchise d'imposition pour les soixante premières stations radioélectriques dont disposent les éditeurs de radios indépendantes à vocation locale, régionale ou thématique ;
- le matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour le transport de voyageurs (article 1599 quater A) et sur les lignes de transport en commun d'Ile-de-France (article 1599 quater A bis ) ;
- et les répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre (article 1599 quater B). L'article 60 du présent projet de loi de finances prévoit d'élargir l'assiette de cette composante à certains équipements de commutation et de diminuer fortement le tarif appliqué aux répartiteurs principaux.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, et Michel Bouvard, et avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui crée une nouvelle composante de l'IFER assise sur les réseaux et installations de gaz naturel , codifiée dans un article 1519 HA du code général des impôts.
A. L'ASSIETTE, LES TARIFS ET LA DÉCLARATION
Sont redevables de cette imposition ( alinéa 4 ) les exploitants des installations, ouvrages et canalisations suivants : les installations de gaz naturel liquéfié (dont les terminaux méthaniers 102 ( * ) ), les stockages souterrains de gaz naturel, les canalisations de transport de gaz naturel, les stations de compression du réseau de transport de gaz naturel et les canalisations de transport d'autres hydrocarbures.
Les tarifs applicables ( alinéas 6 à 11 ) sont les suivants :
- 2,5 millions d'euros par installation de gaz naturel liquéfié dont les tarifs d'utilisation sont fixés en application de l'article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie ;
- 500 000 euros par site de stockage souterrain de gaz naturel dont les capacités sont soumises aux dispositions des articles 30-2 à 30-4 de la même loi (qui fixent notamment les obligations de stockage, les modalités d'accès aux sites de stockage souterrain et les conditions de refus d'accès) ;
- 500 euros par kilomètre de canalisation de transport de gaz naturel appartenant à un réseau dont les tarifs d'utilisation sont fixés en application de l'article 7 de la même loi, et 500 euros par kilomètre de canalisation de transport d'autres hydrocarbures ;
- 100 000 euros par station de compression utilisée pour le fonctionnement d'un réseau dont les tarifs d'utilisation sont fixés en application du même article 7.
L'IFER sur les installations de gaz naturel est due chaque année par l'exploitant au 31 décembre de l'année d'imposition ( alinéa 5 ), ce qui la différencie des autres composantes pour lesquelles l'imposition est due au 1 er janvier. Le redevable de la taxe déclare , au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1 er mai de l'année d'imposition (comme pour les autres composantes de l'IFER), les ouvrages, les installations et le nombre de kilomètres de canalisations exploitées par commune et par département ( alinéa 12 ).
Le II du présent article prévoit cependant que pour les impositions établies au titre de 2010, les déclarations seront réalisées par les redevables de la taxe au plus tard le 1 er mars 2011. Cette IFER sera donc acquittée rétrospectivement au titre de 2010 dans les deux premiers mois de 2011.
B. LES MODALITÉS DE GESTION ET LA RÉPARTITION DU PRODUIT
Les modalités de gestion sont semblables à celles des autres composantes de l'IFER : le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont donc régis comme en matière de cotisation foncière des entreprises .
Aux termes du 3° du I du présent article ( alinéa 14 ), qui complète le e du A du I de l'article 1641 du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 1 er janvier 2011, cette nouvelle composante de l'IFER fait l'objet d'un prélèvement de l'Etat de 2 % au titre des frais de dégrèvement et de non-valeur qu'il prend à sa charge.
Les 4° à 7° du I complètent le I de l'article 1379 et le I de l'article 1586 du même code, dans leur rédaction en vigueur au 1 er janvier 2011, pour préciser les modalités de répartition du produit de cette composante, qui est perçu par les communes et départements .
Les communes ( alinéas 15 et 16 ) perçoivent ainsi l'intégralité du produit afférent aux installations de gaz naturel liquéfié, aux stockages souterrains de gaz naturel et aux stations de compression du réseau de transport de gaz naturel, et la moitié du produit relatif aux canalisations de transport de gaz naturel et d'autres hydrocarbures.
Par coordination, le 7° du I ( alinéas 20 et 21 ) prévoit la même affectation au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui, aux termes du I bis de l'article 1609 nonies C, dans sa rédaction en vigueur au 1 er janvier 2011, se substituent à leurs communes membres pour la perception de l'IFER. De même, le 5° ( alinéa 17 ) insère une référence à la nouvelle composante dans les dispositions relatives aux ressources fiscales des groupements communaux et des EPCI à fiscalité propre, prévues aux I et V de l'article 1379-0 bis du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 1 er janvier 2011.
Les départements perçoivent le solde, soit la moitié du produit relatif aux canalisations de transport de gaz naturel et d'autres hydrocarbures ( alinéas 18 et 19 ).
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général approuve la création de cette nouvelle composante , déjà évoquée lors des débats sur la suppression de la taxe professionnelle. Elle vient en effet combler une lacune et les installations concernées répondent aux critères d'imposition à l'IFER : elles constituent un réseau de stockage et de distribution - en particulier s'agissant des canalisations -, ne sont pas délocalisables, sont réparties sur tout le territoire et peuvent comporter des nuisances et contraintes (en particulier au regard des normes de sécurité et de « périmètre Seveso »), qui impliquent de renforcer le lien fiscal avec les collectivités territoriales d'implantation et l'incitation de ces dernières à accueillir de tels équipements.
Lors de la présentation du dispositif à l'Assemblée nationale le 16 novembre 2010, notre collègue député Michel Bouvard a ainsi évoqué les contraintes de sécurité liées aux canalisations, qui conduisent les collectivités, lorsqu'elles veulent utiliser des terrains à proximité de ces installations, à effectuer des travaux de protection qui sont à leur charge.
Il convient de rappeler que cette nouvelle composante n'avait pas été introduite lors de la création de l'IFER par la loi de finances pour 2010, car certains des équipements concernés ont pu être exonérés de TP. Tel était le cas des canalisations et, par délibération des collectivités territoriales et pour une durée de cinq ans, de certaines installations de stockage de gaz liquéfié d'au moins 200 tonnes 103 ( * ) (ancien article 1464 F du code général des impôts).
Il y a cependant une certaine logique à ce que les terminaux méthaniers , par exemple, soient soumis à l'IFER, au même titre que les centrales thermiques ou nucléaires. On ne peut également méconnaître les fortes réticences que les projets de création de tels terminaux suscitent localement.
Le produit fiscal de cette composante serait assez modeste puisqu'il est évalué à 35 millions d'euros , dont les principales entreprises redevables seront Total et Gaz de France. L'essentiel, soit 30 millions d'euros, devrait revenir au bloc communal , les départements étant par nature avant tout concernés par le volet « canalisations ».
En revanche, la répartition du produit afférent aux stockages souterrains gagnerait à être modifiée pour mieux tenir compte de l'intercommunalité et éviter tout effet d'aubaine excessif au profit des communes isolées. Votre commission vous propose donc un amendement qui prévoit d'attribuer ce produit à parité entre la commune d'établissement et l'EPCI dont elle est membre, ou à défaut d'EPCI, au département.
Votre commission des finances vous propose également une modification rédactionnelle tendant à insérer les termes « entreprises de » dans les mentions de l'IFER.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 60 nonies (nouveau) - Maintien de fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle jusqu'à leur apurement intégral
Commentaire : le présent article vise à maintenir les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) jusqu'à leur apurement intégral.
I. LE DROIT EXISTANT
Le fonctionnement des FDPTP est très variable selon les départements . Certains départements reversent dès l'année n + 1 les ressources des FDPTP collectées en année n, d'autres peuvent attendre l'année n+2 . En effet, s'agissant des répartitions opérées par les conseils généraux en faveur des communes défavorisées, les départements ont parfois mis en place des mécanismes de répartition associant les attributions en provenance des FDPTP et la réalisation d'investissements communaux. Les versements sont ainsi conditionnés à la production des justificatifs de réalisation de ces investissements, ce qui nécessite du temps.
La réforme de la taxe professionnelle a eu pour effet connexe de supprimer la source d'alimentation des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) . C'est pourquoi la loi de finances pour 2010 puis le projet de loi de finances actuel prévoient, pour les années 2010 et 2011, de maintenir les FDPTP en les alimentant via la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) .
Cette mesure est prévue dans l'attente de la mise en place, à compter de l'année 2012, des nouveaux dispositifs de péréquation communale et intercommunale prévus par l'article 63 du présent projet de loi de finances, et la suppression parallèle des actuels FDPTP.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement , un amendement proposé par sa commission des finances à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, visant à ce que les FDPTP soient maintenus jusqu'à leur apurement intégral par les conseils généraux, quels que soient les exercices au titre desquels ils ont été alimentés.
En effet, l'article 63 du présent projet de loi de finances impliquant que les FDPTP disparaîtront à la fin de l'année 2011, pour céder la place à de nouveaux outils de péréquation, les auteurs de l'amendement craignent qu'à l'occasion de cette substitution, l'Etat ne conserve le produit des FDPTP qui n'aurait pas encore été réparti par les conseils généraux .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article suppose, d'une part, que la mise en place des nouveaux fonds de péréquation communale et intercommunale sera effective au 1 er janvier 2012 et, d'autre part, que l'Etat fera le choix de ne pas laisser les conseils généraux répartir les reliquats qui pourraient, à cette date, se trouver sur les FDPTP.
Votre commission des finances est favorable au dispositif proposé qui s'apparente à une mesure de précaution sécurisant des ressources destinées aux communes et aux intercommunalités .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 61 (Art. L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales) - Modification du mécanisme de péréquation de recettes fiscales départementales de droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
Commentaire : le présent article modifie le fonctionnement du fonds départemental de péréquation des droits d'enregistrement créé par la loi de finances pour 2010.
I. LE DROIT EXISTANT
Le point 4.5. de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 104 ( * ) a prévu la mise en place d'un fonds départemental de péréquation des droits d'enregistrement .
A. LES DMTO : UNE RECETTE FISCALE DE PREMIÈRE IMPORTANCE POUR LES DÉPARTEMENTS ET INÉGALEMENT RÉPARTIE
En application de l'article 1594 A du code général des impôts (CGI), les départements perçoivent les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) suivants :
- les droits d'enregistrement ou la taxe de publicité foncière exigibles sur les mutations à titre onéreux d'immeubles ou de droits immobiliers ;
- la taxe de publicité foncière perçue lors des inscriptions d'hypothèques, décisions judiciaires, actes ou attestations de transmission par décès.
Ces ressources représentent une part importante des ressources fiscales des départements puisqu'elles se sont régulièrement élevées à plus du cinquième de ces ressources, comme l'indique le tableau ci-dessous.
Part des DMTO dans les recettes fiscales des départements
(en milliards d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009* |
|
|
Impôts et taxes |
30,8 |
33,1 |
35,0 |
36,6 |
37,6 |
|
Droits de mutation |
6,7 |
7,6 |
7,9 |
7,3 |
5,4 |
|
Evolution par rapport à l'année précédente |
+ 13,2 % |
+ 5,2 % |
- 8,6 % |
- 26,4 % |
|
|
Part des droits de mutation dans les ressources fiscales |
21,8 % |
23 % |
22,6 % |
19,9 % |
14,4 % |
Source : rapport de l'observatoire des finances locales -
les finances des collectivités locales en 2010
* :
estimations
Le second enseignement de ce tableau est la grande volatilité des ressources résultant pour les départements des DMTO . Ainsi, si elles ont crû de 13,2 % entre les années 2005 et 2006, la baisse a été de 8,6 % de 2007 à 2008 et les prévisions font état d'une diminution de 26,4 % entre les années 2008 et 2009.
En effet, le produit résultant des DMTO résulte, d'une part, du nombre de transactions immobilières dans le département au cours d'une année et, d'autre part, du niveau des prix immobiliers, deux facteurs qui connaissent également une grande variabilité.
Enfin, le montant des DMTO par habitant est très inégal selon les départements. Ainsi, pour l'année 2008, il s'est élevé à 299 euros dans les Alpes-Maritimes, 280 euros à Paris, 253 euros dans les Hauts-de-Seine contre 29 euros en Guyane, 41 euros en Martinique, 45 euros en Guadeloupe et 48 euros en Haute-Marne.
B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010
Le principe de la création de ce fonds avait été introduit au projet de loi de finances pour 2010 par un amendement de nos collègues députés Marc Laffineur et Charles de Courson, avec les avis favorables de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.
Les ressources du fonds devaient être constituées , chaque année, par la moitié de la hausse du produit départemental des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) excédant, le cas échéant, deux fois le taux d'inflation prévisionnelle associé à la loi de finances de l'année. Dans ce cas, le département concerné subissait un prélèvement « réparti sur les douze versements des produits de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation complémentaire de l'année suivante ».
Les ressources du fonds seraient redistribuées , chaque année, entre les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne des potentiels financiers par habitant de l'ensemble des départements, au prorata de l'écart avec cette moyenne.
Les DMTO concernés sont ceux visés à l'article 1594 A du CGI.
C. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR LE SÉNAT
La commission des finances du Sénat avait estimé, dans son rapport 105 ( * ) sur le projet de loi de finances pour 2010, que l'analyse des effets du dispositif proposé par l'Assemblée nationale devait être approfondie, même si son principe était vertueux.
Elle relevait ainsi, à l'étude des premières simulations qui avaient pu être fournies par la direction générale des collectivités locales, deux effets pervers :
- d'une part, le dispositif proposé prévoyait de rendre contributeurs non les départements « riches » en DMTO mais ceux dont la croissance des DMTO est la plus élevée . La commission relevait ainsi que, « par exemple, en 2008, si ce fonds avait existé, les deux seuls départements contributeurs auraient été la Guyane, à hauteur de 188 000 euros et La Réunion, à hauteur de 856 000 euros » ;
- d'autre part, elle indiquait que le dispositif « entraînerait une grande variabilité des ressources du fonds », résultant directement de celle de la ressource fiscale sur laquelle porte le fonds, les DMTO étant une recette très volatile.
A l'initiative de sa commission des finances, le Sénat avait donc modifié le dispositif proposé par l'Assemblée nationale pour prévoir que seuls pourraient être contributeurs les départements disposant d'un produit de DMTO supérieur au produit moyen par habitant des DMTO de l'ensemble des départements . Cela évitait ainsi que les départements dont le produit des DMTO par habitant serait faible soient contributeurs au fonds.
D. LE DISPOSITIF ADOPTÉ EN COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Enfin, la commission mixte paritaire réunie sur le projet de loi de finances pour 2010 avait adopté une position de compromis , en prévoyant que les prélèvements ne seraient opérés que si le montant des DMTO par habitant d'un « département est supérieur à 75 % de la moyenne nationale du montant par habitant » des DMTO .
Cette solution devait permettre à la fois de ne pas pénaliser les départements les moins riches en DMTO et de continuer à procurer au fonds les recettes nécessaires à son fonctionnement.
Deux écueils demeuraient toutefois : il n'avait pas été remédié à l'instabilité des ressources du fonds d'une année sur l'autre et aucune simulation fiable n'avait pu être réalisée dans les délais d'examen très brefs du projet de loi de finances.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de modifier le mécanisme adopté dans la loi de finances pour 2010. A cette fin, son II supprime le dispositif prévu à l'article 78 de cette loi de finances pour l'intégrer au code général des collectivités territoriales (CGCT) dans un article L. 3335-2 nouveau, au sein du chapitre V « Avances et emprunts » du titre III « Recettes » du livre III « Finance du département » de la troisième partie du code.
A. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR MAINTENUE EN 2011
Le dispositif actuel, adopté en loi de finances pour 2010, ne précise pas sa date d'entrée en vigueur. Il devait donc commencer à s'appliquer au 1 er janvier 2010, de sorte que les premiers prélèvements et reversements aient lieu à compter de l'année 2011.
Le présent article modifie le dispositif mais conserve le principe de premiers prélèvements et reversements qui interviendront dès l'année 2011 .
B. UN « LISSAGE » SUR CINQ ANS DES RECETTES SERVANT DE RÉFÉRENCE AU PRÉLÈVEMENT
1. Le principe du « lissage »
Le présent article propose par ailleurs de modifier le dispositif actuel en prévoyant de prendre en compte la croissance annuelle des DMTO non par rapport au montant des recettes de l'année précédente mais par rapport à la moyenne des recettes de DMTO du département au titre des cinq années précédentes .
Ainsi, le II proposé pour l'article L. 3335-2 du CGCT prévoit que le fonds serait alimenté par la moitié de la hausse du produit départemental des DMTO par rapport au produit moyen des cinq années précédentes , excédant deux fois le taux d'inflation prévisionnelle associé à la loi de finances de l'année.
En outre, le présent article maintient, pour procéder au prélèvement, la condition que le montant par habitant des DMTO du département soit supérieur à 75 % de la moyenne nationale par habitant .
Le graphique ci-dessous illustre le prélèvement qui serait opéré par le présent dispositif dans le cas :
- d'un montant de DMTO égal à 100 en moyenne entre 2006 et 2010 pour un département ;
- d'un produit de DMTO qui s'élèverait pour ce département à 110 en 2011 (soit une croissance de + 10 % par rapport à la moyenne 2006 et 2010) ;
- d'une inflation prévisionnelle annexée au projet de loi de finances pour 2011 égale à 2 % (donc un montant de DMTO qui serait égal à 104 s'il croissait au rythme de deux fois l'inflation prévisionnelle) ;
- d'un département dont le produit des DMTO par habitant serait supérieur à 75 % de la moyenne de ce produit pour l'ensemble des départements.
Le prélèvement opéré, égal à la moitié de la hausse des DMTO par rapport au produit moyen des cinq années précédentes, excédant deux fois le taux d'inflation prévisionnelle, serait de la moitié de la différence entre 110 et 104, donc de 3.
Illustration du prélèvement opéré par le présent dispositif
Source : commission des finances
2. L'application aux années 2006 à 2010
La loi de finances pour 2010 , dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, a transféré aux départements les DMTO jusqu'alors perçus par l'Etat en application de l'article 678 bis du CGI . Les droits transférés correspondent à la taxe additionnelle, d'un taux de 0,1 % ou 0,2 %, portant sur les opérations donnant lieu à perception d'un droit d'enregistrement ou d'une taxe de publicité foncière au profit des départements.
Il résulte de ce transfert que, pour pouvoir comparer de manière pertinente les recettes de DMTO à compter de 2011 aux recettes des années précédentes, il est nécessaire d'ajouter, à ces recettes, pour chaque année considérée (2006 à 2010), les droits perçus par l'Etat la même année en application de l'article 678 bis précité .
C'est l'objet du dernier alinéa du I proposé pour l'article L. 3335-2 du CGCT, qui garantit ainsi que le dispositif sera opérationnel dès l'année 2011.
3. Un lissage qui réduit fortement le montant redistribué en 2011
L'année 2009 ayant été une année de forte chute du produit des DMTO, l'application en 2011 du dispositif voté en loi de finances pour 2010 , qui prenait pour base la comparaison entre le produit des DMTO des années 2009 et 2010, aurait conduit à une péréquation de grande ampleur : 703 millions d'euros seraient ainsi prélevés et redistribués.
Le système de lissage proposé par le projet de loi initial , en diluant la prise en compte de l'année 2009 au sein de cinq années de référence, réduit mécaniquement le montant qui transiterait par le fonds de péréquation, qui ne s'élèverait plus qu'à 163 millions d'euros .
C. DES MODALITÉS DE RÉPARTITION AJUSTÉES
Le dispositif adopté en loi de finances pour 2010 redistribuait les montants du fonds au profit des départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne, au prorata de cet écart.
Le III proposé pour l'article L. 3335-2 du CGCT conserve ce critère en y ajoutant la prise en compte de la population de chaque département. Ainsi, les ressources seraient réparties au profit des mêmes départements mais « au prorata du rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier par habitant du département multiplié par la population du département ». La multiplication de l'écart avec le potentiel financier moyen par la population du département vise à rééquilibrer le dispositif en faveur des départements urbains .
Les IV et V proposés pour l'article L. 3335-2 du CGCT apportent enfin des précisions utiles. D'une part, la population à prendre en compte pour l'application du dispositif est celle calculée en application de l'article L. 3334-2 du CGCT, c'est-à-dire celle qui résulte du recensement et sert entre autres à la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). D'autre part, un décret en Conseil d'Etat devra fixer les modalités d'application de l'article L. 3335-2 du CGCT.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Les débats à l'Assemblée nationale ont porté sur l'alternative entre , d'une part, des modifications proposées par sa commission des finances, à l'initiative de notre collègue député Marc Laffineur , et, d'autre part, un amendement proposé par le Gouvernement en séance publique.
La première solution a finalement été adoptée, au détriment de la proposition du Gouvernement qui a été déposée trop tard pour avoir pu faire l'objet d'un examen par la commission des finances .
A. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES À L'INITIATIVE DE LA COMMISSION DES FINANCES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements proposés par sa commission des finances , dont un amendement rédactionnel.
Le premier amendement propose de lisser non plus sur une moyenne de 5 ans mais sur une moyenne de 2 ans la référence servant de base au calcul de la contribution . L'effet des années exceptionnelles telles que, par exemple, la chute de DMTO de l'année 2009, serait donc dilué mais moins que dans le projet de loi de finances initiale. Ainsi, cette modification conduirait à prélever au profit du fonds de péréquation, en 2011, 348 millions d'euros (contre 703 millions d'euros dans le système actuellement applicable et 163 millions d'euros dans le système proposé par le projet de loi de finances initial).
Le second amendement vise à trouver un compromis entre le texte initial et le texte proposé par le Gouvernement concernant la répartition des ressources au profit des départements urbains et ruraux . La commission des finances de l'Assemblée nationale a ainsi proposé, sans modifier le critère d'éligibilité aux reversements du fonds, que :
- un tiers des montants soit réparti au prorata du rapport entre la population du département et celle de l'ensemble des départements bénéficiaires de reversements ;
- deux tiers des montants soient répartis au prorata du rapport entre le potentiel financier par habitant du département et celui de l'ensemble des départements.
Enfin, le troisième amendement propose une correction de référence . Le fonds de péréquation est alimenté par la moitié de la croissance des DMTO excédant le double de l'inflation. Le dispositif proposé prévoit de comparer la croissance des DMTO en année n avec l'inflation prévisionnelle annexé au projet de loi de finances pour l'année n+1. La commission des finances a jugé que cette comparaison n'avait guère de sens et qu'il était préférable de comparer la croissance des DMTO au cours d'une année à l'inflation prévisionnelle associée à cette même année.
B. L'AMENDEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT ET REJETÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le Gouvernement a proposé en séance publique , à l'Assemblée nationale, un amendement qui n'avait pas été examiné par sa commission des finances et qui a finalement été retiré par Eric Besson, ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, la solution proposée par la commission des finances de l'Assemblée nationale ayant eu la préférence des députés.
Cet amendement proposait plusieurs modifications de grande ampleur au dispositif figurant dans le projet de loi de finances initial.
D'une part, il instaurait, à la place du prélèvement actuel, un double prélèvement sur stock et sur flux .
1. Un prélèvement sur le stock
Le premier prélèvement, sur stock , s'appliquait aux départements dont le montant des DMTO par habitant est supérieur à 0,75 fois le montant moyen des DMTO par habitant. La fraction des DMTO par habitant dépassant cette limite faisait l'objet d'un prélèvement en fonction de taux progressifs, selon un système de tranches progressives s'apparentant aux prélèvements au titre de l'impôt sur le revenu. Ainsi :
- tous les départements contributeurs seraient prélevés d'un montant égal à 10 % de la fraction supérieure à 0,75 fois et inférieure ou égale à une fois le montant par habitant de l'ensemble des départements, multiplié par la population du département ;
- puis, pour les départements dont le montant par habitant des droits est supérieur à une fois le montant par habitant de l'ensemble des départements, un prélèvement additionnel égal à 12 % de la fraction du montant par habitant des droits du département supérieure à une fois et inférieure ou égale à deux fois le montant par habitant de l'ensemble des départements, multiplié par la population du département serait réalisé ;
- enfin, pour les départements dont le montant par habitant des droits est supérieur à deux fois le montant par habitant des droits de l'ensemble des départements, un second prélèvement additionnel égal à 15 % de la différence entre le montant par habitant des droits du département et deux fois le montant par habitant de l'ensemble des départements, multiplié par la population du département est réalisé.
2. Un prélèvement sur le flux
Le second prélèvement, sur flux, reprenait le prélèvement sur flux du dispositif actuel avec trois années de référence , au lieu de cinq dans le dispositif initialement proposé et de deux dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.
Chacun des deux prélèvements serait plafonné à 5 % du montant des DMTO par habitant .
3. Les modalités de répartition
S'agissant de la répartition, le mécanisme proposé visait, comme le troisième amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, à équilibrer la répartition entre les départements ruraux et urbains en répartissant :
- la moitié des ressources du fonds selon le potentiel financier par habitant ;
- l'autre moitié des ressources selon le potentiel financier par habitant multiplié par la population du département .
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA NÉCESSITÉ DE LISSER LES ÉVOLUTIONS CONJONCTURELLES DES DROITS D'ENREGISTREMENT
Les évolutions erratiques du marché immobilier peuvent entraîner de fortes variations des recettes de DMTO pour un département d'une année sur l'autre. S'ajoute à cette instabilité le fait que de fortes disparités peuvent avoir lieu, au niveau national, entre des départements particulièrement dynamiques et d'autres qui le sont moins.
C'est d'ailleurs l'effet pervers que la commission des finances avait relevé lors de l'examen du dispositif adopté par l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010. Elle pointait notamment l'extrême variabilité du caractère contributif ou bénéficiaire des départements au regard de ce fonds.
De ce point de vue, la modification proposée par le présent article, qui consiste à comparer chaque année le montant des DMTO non pas à leur montant l'année précédente, mais à une moyenne sur plusieurs années, est la bienvenue .
Elle résulte directement du constat que la mise en oeuvre, en 2011, du premier exercice du fonds de péréquation sur les DMTO aurait été fondée sur la comparaison des recettes de l'année 2010 avec celles de l'année 2009. Or, le niveau extrêmement bas des DMTO en 2009 et la reprise du marché immobilier conduira inévitablement à une forte hausse du produit entre les deux années. Sans modification du dispositif adopté en loi de finances pour 2010, la première année d'exercice du fonds, en 2011, aurait entraîné un prélèvement de plus de 700 millions d'euros à son profit , soit une redistribution de plus de 11 % de la recette de DMTO prévue.
B. LES EFFETS PERVERS D'UN PRÉLÈVEMENT SUR FLUX S'AGISSANT D'UNE RESSOURCE AUSSI VOLATILE QUE LES DMTO
Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le dispositif résultant des délibérations de l'Assemblée nationale reste excessivement sujet à variations. En effet, la direction générale des collectivités locales (DGCL) avait initialement effectué des simulations sur la base des ressources de DMTO des premiers mois de l'année 2010 dont les données étaient disponibles. Or, au fur et à mesure de l'intégration aux simulations des nouveaux mois pour lesquels les données des DMTO devenaient disponibles, le résultat des simulations variait sensiblement. L'intégration du mois d'octobre 2010 dans les projections de recettes de DMTO sur l'année 2010 fait ainsi passer le produit affecté au fonds en 2011 de 347 millions d'euros à 433 millions d'euros. Cela révèle que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale est instable et qu'il est impossible de déterminer avec certitude quel sera le montant effectivement prélevé en application de ce dispositif.
De ce point de vue, l'amendement proposé par le Gouvernement présentait l'avantage de lisser davantage les évolutions du fond d'une année sur l'autre. Il aurait également permis de garantir une certaine stabilité aux ressources du fonds et aux départements. Ainsi, l'intégration aux simulations des données du mois d'octobre 2010 fait varier les montants du fonds dans une moindre mesure : ils passeraient de 322 millions d'euros à 382 millions d'euros.
En effet, le dispositif de prélèvement sur stock proposé par l'amendement du Gouvernement permet d'éviter certains effets pervers . Il empêche, par exemple, que le département des Alpes-Maritimes puisse ne faire l'objet d'aucun prélèvement - parce que sa croissance de DMTO est faible et même si c'est le premier département français en termes de DMTO par habitant - alors qu'un autre département, plus « pauvre » en DMTO, se verrait prélever plusieurs millions d'euros sur la croissance de ses ressources. Il permet également de stabiliser en volume, indépendamment de l'évolution des flux de DMTO, une partie des ressources du fonds .
Comme l'avait relevé votre commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, une péréquation sur le seul flux conduit ainsi à prélever de la richesse chez des départements potentiellement « pauvres » en DMTO par habitant mais dont la croissance des DMTO est importante alors que les départements les plus « riches » en DMTO par habitant ne subiraient aucun prélèvement et ne seraient pas concernés par la péréquation.
C. PRIVILÉGIER LA PRUDENCE DANS LA MISE EN PLACE DE CE NOUVEL OUTIL DE PÉRÉQUATION
Votre rapporteur général souhaite insister sur le fait que la péréquation horizontale des ressources fiscales des collectivités territoriales est, en réalité, une grande nouveauté .
Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), qui seront réformés en 2012, ne mettaient en place qu'une péréquation limitée, d'une part, aux établissements dits « exceptionnels », c'est-à-dire dont les bases de taxe professionnelle étaient particulièrement élevées et, d'autre part, au périmètre du département, voire, dans certains cas, de quelques départements. Cette péréquation horizontale visait en pratique à répartir au profit des communes et intercommunalités proches d'un établissement exceptionnel les ressources fiscales résultant de cet établissement. Elle s'inscrivait dans une logique de proximité et donc de territorialisation entre les collectivités territoriales et les contribuables locaux.
La logique qui sous-tend le dispositif proposé par le présent article, tout comme celle des dispositifs de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) proposés par l'article 62 du présent projet de loi de finances, est très différente. Elle prélève et répartit une ressource au niveau national, en poursuivant un objectif louable d'égalisation des ressources fiscales. Ce mécanisme, à la différence de celui des FDPTP, ne peut être directement appréhendé par les collectivités territoriales . Ce ne sont pas les ressources d'un établissement, bien identifié, que l'on prélève mais bien l'accroissement d'une ressource fiscale globale. Et ce n'est pas le conseil général qui, au niveau local, décidera de la répartition des ressources entre des communes et des intercommunalités de son département. La répartition du fonds de péréquation des DMTO ne sera donc pas directement visible pour les collectivités et bénéficiera de manière indifférenciée aux départements dont le potentiel fiscal est le moins élevé.
Votre rapporteur général estime qu' il est préférable, dans un premier temps et comme cela avait été fait pour les FDPTP, de mettre en place un mécanisme qui portera peut-être sur des montants relativement peu élevés mais qui garantira son acceptabilité à la fois par les départements et par les populations . Il serait dommage qu'en raison d'une trop grande ambition initiale, le dispositif ne soit rejeté dans son ensemble.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur général vous propose un amendement pour que le dispositif de péréquation des DMTO fonctionne de manière plus stable et plus juste. Le dispositif proposé reprend celui prévu par le Gouvernement dans l'amendement qu'il a déposé à l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 100 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 101 L'IFER est perçue par l'Etat en 2010. Les collectivités qui percevaient la TP sur des installations désormais soumises à l'IFER bénéficient cependant d'une « compensation-relais » à l'euro près en 2010, via la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
La composante afférente aux matériels roulants utilisés pour le transport ferroviaire de voyageurs en Ile-de-France, introduite par la loi relative au Grand Paris (n° 2010-597 du 3 juin 2010) et prévue à l'article 1599 quater A bis , sera quant à elle perçue au profit de la Société du Grand Paris.
* 102 Au nombre de trois sur le territoire, à Fos-sur-mer (Fos Tonkin et Fos Cavaou) et à Montoir-de-Bretagne. Deux autres terminaux sont en projet, près du Havre (Antifer) et de Bordeaux (Verdon), et le projet de Dunkerque est actuellement menacé.
* 103 Ces installations devaient, pour un motif d'intérêt général, avoir fait l'objet d'un transfert à l'intérieur de la même commune ou dans une autre commune.
* 104 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 105 Rapport n° 101 (2009-2010) - tome II - fascicule 1, loi de finances pour 2010, Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.