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Projet de loi de finances pour 2011 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

III. UNE POLITIQUE ENCORE EN CHANTIER

Comme l'a souligné avec constance votre rapporteure spéciale au gré de ses précédents rapports, une politique immobilière digne de ce nom ne peut se borner à la réalisation de ventes patrimoniales, serait-ce dans les meilleures conditions possibles pour les intérêts financiers de l'Etat. Les cessions ne doivent pas constituer un objectif « final », mais seulement l'un des vecteurs d'une gestion cohérente ; le but véritable est la rationalisation des coûts et des implantations. L'état récent du marché immobilier, qui a empêché la réalisation de certaines ventes en 2008 et en 2009, a opportunément mis en relief cette exigence.

Par rapport aux observations portées à l'occasion de l'examen du PLF pour 201074(*), la situation globale n'a que peu changé. Des progrès ont été réalisés, depuis la rénovation de la politique immobilière de l'Etat lancée en 2004-2005, mais les chantiers qui demeurent sont encore majeurs. La doctrine de la gestion immobilière de l'Etat reste en cours de constitution, ses instruments sont élaborés au « fil de l'eau ». Il faut souligner le caractère essentiel que revêt ici la volonté politique, réitérée sur le moyen voire le long terme, tant peuvent se révéler prégnantes les réticences au changement.

Votre rapporteure spéciale, ci-après, dresse en synthèse un état des lieux actualisé des avancées récentes et des perspectives à court terme, en ce qui concerne d'abord les mesures qui participent de la « refondation » de cette gestion, celles qui tendent à élargir son périmètre d'application ensuite.

A. UNE « REFONDATION » DE LA GESTION IMMOBILIÈRE DE L'ETAT À MENER À BIEN

Trois mesures sont constitutives d'une véritable « refondation » une consolidation à partir de bases plus solides de la gestion, par l'Etat, de son patrimoine immobilier. Chacune, actuellement, attend encore de produire son plein effet.

1. L'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat : un travail toujours actif

Pour assurer une gestion efficace, la connaissance exhaustive du patrimoine en cause est primordiale. Or, dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour 2009, la Cour des comptes a maintenu la réserve substantielle qu'elle avait déjà formulée pour les exercices précédents - 2006, 2007 et 2008 - quant à la qualité de l'inventaire et de la valorisation du parc immobilier.

Comme indiqué plus haut, le patrimoine immobilier a été inscrit dans le bilan de l'Etat, au 31 décembre 2009, pour une valeur de 60,4 milliards d'euros, contre 62,4 milliards d'euro fin 2008. Sur ce montant, le parc valorisé par France Domaine - qui exclut certains biens spécifiques, les routes et les bâtiments pénitentiaires notamment - représente 48,76 milliards d'euros, contre 53,92 milliards fin 2008. Cette révision à la baisse répercute celle des prix du marché immobilier constatée en 2009, prise en compte lors des évaluations réalisées par les services locaux du Domaine ou, à défaut, lors de l'actualisation. Il convient de noter que cette dernière procédure est actuellement appliquée à 60 % environ du parc immobilier contrôlé par l'Etat et réalisée par l'application de coefficients d'évolution des prix pour chaque département (un pour le bâti et un autre pour le non bâti).

Patrimoine immobilier de l'Etat au 31 décembre 2009

(en millions d'euros)

Administrations

Valeur du parc immobilier

Part du total

Affaires étrangères

5 262,18

8,71 %

Agriculture

529,04

0,88 %

Budget - Economie

5 501,28

9,11 %

Culture

1 741,72

2,88 %

Défense

16 580,24

27,45 %

Ecologie - Equipement (dont BACEA)

3 516,88

5,82 %

Education nationale - Enseignement supérieur

1 579,36

2,61 %

Intérieur - Immigration (dont Gendarmerie)

10 384,66

17,19 %

Justice

11 956,96

19,7 %

Logement

2,50

0,01 %

Premier ministre

927,54

1,54 %

Santé - Sport

62,15

0,10 %

Travail

873,95

1,45 %

Assemblée nationale

560,84

0,93 %

Sénat

207,58

0,34 %

Autres

723,81

1,20 %

Total

60 410,76

100,00 %

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

En la matière, le service France Domaine a travaillé en 2010 dans deux directions : d'une part, l'amélioration et la sécurisation des modalités de valorisation du parc immobilier de l'Etat ; d'autre part, la stabilisation du module immobilier du système d'information « CHORUS », déployé depuis avril 2009 sur l'ensemble du territoire national, pour l'ensemble des ministères, et reprenant les anciennes applications du Tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE). Plusieurs actions ont été entreprises à ce titre :

- la refonte de la liste des pièces justificatives devant être produites dans les différents cas de mise à jour de l'inventaire ;

- la création d'un groupe de travail sur les modalités de détermination des coefficients départementaux d'évolution des prix de l'immobilier ;

- la modélisation dans l'application immobilière de CHORUS des routes et établissements pénitentiaires.

Il a également été tenu compte des difficultés d'appropriation de cette application par les agents. En vue de prévenir le risque d'une mise en oeuvre hétérogène des procédures, la note de campagne d'évaluation pour l'année 2010, diffusée en juillet dernier, revient largement sur la nouvelle organisation, et les dispositifs d'accompagnement (dont la formation du personnel encadrant) et de contrôle (avec la mise en place d'une cellule ad hoc par France Domaine) ont été renforcés.

Enfin, dans le but de fiabiliser les données, France Domaine entend lancer un marché d'assistance pour analyser la situation, identifier les anomalies et les actions à mener par chaque acteur, déterminer une stratégie en fonction des priorités qui seront définies, et suivre les corrections dont la mise en oeuvre est prévue pour s'étaler sur plusieurs années.

L'efficacité de l'ensemble de ces efforts devra être appréciée à l'aune des observations de la Cour de comptes dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour 2010.

2. La substitution de « conventions d'utilisation » au régime de l'affectation : une mise en place difficile

Un des principaux obstacles à la mise en oeuvre d'une gestion efficace du patrimoine immobilier de l'Etat semble résider dans la persistance de l'habitude des administrations à se comporter en « quasi-propriétaires », bien qu'elles ne soient qu'affectataires des immeubles qu'elles occupent. Pour porter remède à cette situation, conformément aux orientations du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007, le décret n° 2008-1248 du 1er décembre 2008 relatif à l'utilisation des immeubles domaniaux par l'Etat et ses établissements publics, précisé par deux circulaires du Premier ministre en date du 16 janvier 2009 (l'une adressée aux ministres, l'autre aux préfets), a procédé à l'abrogation des régimes de l'affectation aux services de l'Etat et de l'attribution à titre de dotation au profit des établissements publics, pour leur substituer un régime, nouveau, de « conventions d'utilisation ».

Par ces conventions, l'Etat, en tant que propriétaire, peut mettre à la disposition des administrations des immeubles domaniaux. Conclue pour une durée déterminée, conçue sur le modèle des baux privés mais prenant en compte les contraintes inhérentes aux missions de service public, chaque convention doit formaliser les engagements pris de part et d'autre. Elle fixe des objectifs de performance immobilière, sert de support aux loyers budgétaires et à la mise en oeuvre de la politique d'entretien des bâtiments de l'Etat, et doit permettre de s'assurer, à échéances régulières, de l'utilisation rationnelle des surfaces de bureaux.

Juridiquement, le service France Domaine est tenu d'avoir conclu l'ensemble des conventions d'ici la fin 2013, la priorité étant donnée aux immeubles de bureaux ; les arrêtés d'affectation et de remise en dotation continuent de produire leurs effets dans l'intervalle. Le nombre de biens soumis à convention est estimé à 60 000. Pour atteindre l'objectif fixé pour 2013, des sous-objectifs ont été arrêtés, comme suit :

- fin 2010 : 3 000 conventions signées ;

- fin 2011 : 15 000 (soit 25 % de la cible) ;

- fin 2012 : 40 000 (soit 67 % de la cible) ;

- fin 2013 : 60 000 (100 %).

D'après les informations transmises à votre rapporteure spéciale, au 30 juin 2010 seules 225 conventions d'occupation avaient été signées, sur 1 201 projets envoyés aux administrations occupantes, dont, en ce qui concerne les services centraux, deux conventions avec le ministère de la culture et deux avec celui de la justice. En effet, après que le déploiement du dispositif eut été retardé, en 2009, du fait du délai de publication du modèle de convention et de l'engagement d'autres chantiers en parallèle, la mise en place rencontre à présent des difficultés liées à la collecte auprès des occupants des renseignements nécessaires à l'établissement des conventions (quelque 2 652 demandes ont été formulées par les services locaux du Domaine), et se heurte à la réticence des services ministériels, qui souhaiteraient bénéficier d'adaptations.

De toute évidence, face à certaines situations d'inertie, le ministère chargé du budget devra rappeler les administrations à leur devoir d'appliquer le décret du 1er décembre 2008.

3. La mutualisation de l'emploi des produits de cessions immobilières : une règle à généraliser
a) Une mutualisation encore embryonnaire

Un facteur important du maintien de réflexes de « quasi-propriétaire » dont peuvent témoigner les ministères réside dans le régime d'intéressement aux cessions immobilières qui a été aménagé, par le Gouvernement, afin de les inciter à la réalisation de ces ventes. Les ministères, en effet, bénéficient d'un droit de « retour », sur le produit des cessions dont ils ont l'initiative, en vue de financer les opérations de relogement de leurs services ou des dépenses d'investissement immobilier.

Le taux de ce « retour », qui avait été fixé en 2004, en principe, à 85 % des recettes constatées, a été abaissé, par les circulaires précitées du Premier ministre du 16 janvier 2009, à 65 % afin de constituer, à compter de 2009, une réserve interministérielle de crédits à hauteur de 20 %75(*). Cette mutualisation est destinée à fournir la capacité de financer des projets, cohérents avec la stratégie de gestion performante du patrimoine immobilier de l'Etat, que les ministères, individuellement, ne trouveraient pas les moyens de soutenir - notamment les ministères qui, ne disposant pas d'un vaste parc immobilier, ne peuvent procéder à un niveau de cessions suffisant pour dégager les fonds nécessaires à ces opérations.

Cependant, les 85 % des produits sont mutualisés en ce qui concerne les services déconcentrés compris dans le champ d'application de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE, qui a donné lieu à la mise en place de directions régionales et départementales interministérielles). Il convient de rappeler que cette réforme ne concerne pas les ministères de la défense et de la justice, ni la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère chargé du budget, qui se trouvent engagés dans leurs propres restructurations au niveau déconcentré76(*).

Pour mémoire ici77(*), les 15 % de produits restant sont affectés au désendettement de l'Etat, conformément aux dispositions législatives en vigueur. Par dérogation, le produit des cessions du ministère de la défense et des biens situés à l'étranger, exonéré de contribution au désendettement, n'est pas non plus assujetti à la règle de mutualisation : la totalité de ces recettes est reversée aux ministères cédants.

La mutualisation partielle des ressources issues des cessions immobilières de l'Etat a constitué un « premier pas » dans la bonne direction, qui est celle de la reconnaissance d'un « Etat propriétaire » unique. Mais la mesure reste encore très limitée, puisqu'elle ne concerne ni les cessions du ministère de la défense ni celles d'immeubles situés à l'étranger et que, lorsqu'elle s'exerce, ce n'est, sauf le cas de la RéATE, qu'à hauteur de 20 % des produits.

b) Une règle à étendre

On peut raisonnablement estimer que l'intensification progressive de la contribution au désendettement des recettes de cessions, telle qu'elle est prévue par l'article 30 du présent PLF78(*), est de nature à conduire, à partir de 2012, à la réduction à due concurrence du droit de « retour » des ministères sur le produit des ventes dont ils ont pris l'initiative. En effet, pour s'en tenir au régime de droit commun et si l'on suppose constante la règle de mutualisation en vigueur, les ministères ne pourront plus bénéficier de façon automatique de ce produit, pour le financement de leurs investissements immobiliers, qu'à hauteur de 60 % en 2012, 55 % en 2013 et, si la disposition introduite en la matière par le Sénat est maintenue, 50 % en 2014.

Cependant, seule une mutualisation interministérielle complète des recettes patrimoniales de l'Etat permettra au service France Domaine de piloter véritablement les opérations immobilières de celui-ci. Pour l'heure, les ministères, au-delà des contrôles de conformité aux critères de performance auxquels ils sont assujettis, se révèlent pratiquement souverains sur des budgets d'investissement établis à partir de « leurs » produits de cession.

Aussi, votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à mettre fin à des mécanismes d'intéressement aux cessions qui ne se justifiaient, à titre d'incitation des ministères à vendre, que dans les premiers temps de la rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Le cas échéant, l'intéressement des ministères à la rationalisation des moyens immobiliers mis à leur disposition doit désormais changer de niveau, et ne plus s'opérer sur le plan des cessions mais sur celui des conditions de leur occupation domaniale, par des mesures incitatives à une gestion optimale79(*).

Votre rapporteure spéciale souligne que la mutualisation intégrale qu'elle préconise ainsi ne doit pas être exploitée aux fins d'économies qui mettraient en cause le bon fonctionnement des services, mais bien dans le but de mener convenablement les opérations immobilières qui s'imposent.

Du reste, plus largement, elle relaie ici la recommandation récemment adressée au Gouvernement par le Conseil de l'immobilier de l'Etat80(*) d'examiner, pour le PLF de l'année 2012, les conditions dans lesquelles les règles d'exécution budgétaire des dépenses immobilières pourront être simplifiées et unifiées, afin de stabiliser la gestion du compte d'affectation spéciale et son articulation avec les autres programmes budgétaires mobilisables au titre de l'investissement immobilier.


* 74 Cf. le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* 75 Par ailleurs, en 2009, la différence de taux de retour des produits qui existait, jusqu'alors, en fonction du caractère occupé ou inoccupé des immeubles vendus a été abandonnée.

* 76 Respectivement, le nouveau plan de stationnement des forces armées, la révision de la carte judiciaire et l'unification des réseaux des anciennes directions générales de la comptabilité publique (DGCP) et des impôts (DGI). Sur ce dernier point, voir la première partie du présent rapport (ch. I, I, C). Quant à l'impact immobilier attendu de la RéATE, voir l'encadré infra.

* 77 Cf. supra, I, A.

* 78 Idem.

* 79 Un récent projet de circulaire aux préfets du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, présenté au CIE, va dans ce sens en détaillant les mesures d'ajustement financier prévues, dès janvier 2009, par les circulaires précitées du Premier ministre en cas de carence des administrations dans l'optimisation de leur occupation domaniale. Ces mesures prendraient la forme d'une majoration de loyer budgétaire sans attribution de crédits de fonctionnement supplémentaires.

* 80 Avis précité du 20 octobre 2010.