Projet de loi de finances pour 2011 : Médias, livre et industries culturelles - Compte de concours financiers avances à l'audiovisuel public

CHAPITRE II - PROGRAMME 180 « PRESSE, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

DE LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

I. UN PROGRAMME « PRESSE » ÉLARGI AU « LIVRE » ET AUX « INDUSTRIES CULTURELLES »

A. UN PROGRAMME VASTE

1. La poursuite du soutien à la presse dans le cadre de la mise en oeuvre des Etats généraux

Les crédits de la mission en faveur de la presse (aides directes et abonnements à l'AFP) s'élèvent en 2011 à 420,5 millions d'euros en CP et 422 millions d'euros en AE. Ils progressent ainsi de 1,4 % en AE et de 0,7 % en CP . Ces moyens sont destinés à financer les mesures mises en place à l'issue des États généraux de la presse écrite (EGPE) ainsi qu'à garantir l'ensemble des engagements contractuels avec le secteur.

Bilan des aides à la presse décidées à la suite des États généraux

Les États généraux de la presse écrite, qui se sont tenus à l'automne 2008, ont permis à cent cinquante professionnels du secteur de la presse de débattre des mesures à mettre en oeuvre.

Le livre Vert issu de ces débats rassemble plus de quatre-vingt dix recommandations. Lors de son discours du 23 janvier 2009, le Président de la République a proposé la mise en oeuvre d'un plan triennal.

Les mesures issues des États généraux regroupent :

I. - Les réponses d'urgence visant à soutenir la presse écrite dans la période de crise :

A. Le report des accords Presse-Poste

Le moratoire d'un an a été confirmé le 19 février 2009 et a été appliqué jusqu'au 31 décembre 2009. Les augmentations tarifaires postales prévues en 2009 ont été reportées sur la période 2010-2015. Le manque à gagner pour la Poste résultant de la mise en oeuvre du moratoire est intégralement compensé par l'État. A ce titre, 25,4 millions d'euros supplémentaires ont été votés en loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 et 28 millions d'euros ont été prévus par la loi de finance initiale 2010.

B. L'orientation des investissements publicitaires institutionnels de l'État en faveur de la presse.

Le Président de la République a souhaité que l'État et l'ensemble des organismes publics réorientent dès 2009 leurs dépenses de communication institutionnelle vers la presse écrite en les doublant. L'objectif a été atteint à la mi-2009.

C. Le soutien exceptionnel aux diffuseurs spécialistes et indépendants avec une aide directe correspondant à un allègement de 30 % de leurs cotisations sociales

Une aide exceptionnelle aux diffuseurs de presse spécialistes et indépendants, dans l'attente d'une meilleure répartition de la valeur dans la chaîne de distribution, a été créée par le décret n° 2009-856 du 8 juillet 2009. Elle consiste en un versement unique de 4 000 euros, montant qui correspond, en moyenne, à une exonération de 30 % des cotisations sociales personnelles des diffuseurs de presse.

Pour financer cette mesure, une ouverture de crédits de 27,6 millions d'euros a été prévue en loi de finances rectificative pour 2009. Elle a été complétée par une dotation complémentaire de 25 millions d'euros en AE, par le décret d'avance du 9 novembre 2009, ainsi que par une ouverture supplémentaire de 4,6 millions d'euros en CP par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

D. Le doublement des crédits inscrits au Fonds d'aide aux Quotidiens à Faibles Ressources Publicitaires ( QFRP )

L'aide dotée initialement de 7 millions d'euros a été abondée de 5,9 millions d'euros par décision ministérielle en février 2009, pour tenir compte de la situation très fragilisée des publications bénéficiaires, portant le montant total de crédits pour le fonds d'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires à 13 millions d'euros.

E. S'agissant du soutien massif au portage de la presse, le fonds d'aide au portage, doté en 2008 de 8 millions d'euros, a bénéficié, à compter de 2009, conformément aux conclusions des Etats généraux de la presse écrite, d'une dotation de 70 millions d'euros. Le fonds a été abondé de 61,8 millions d'euros supplémentaires par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009, le portant à 70 millions d'euros. Ce même montant a été inscrit en loi de finances initiale 2010.

II. - Le soutien à la presse en faveur de la modernisation des régimes juridiques

A. La définition d'un nouveau régime juridique pour les services de presse en ligne.

La loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, qui complète l'article 1 ^er de la loi n° 86-897 du 1 ^er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse, institue un statut d'éditeur de presse en ligne.

Les principaux éléments de définition de la presse en ligne retenus par les Etats généraux sont repris : une maîtrise éditoriale par la personne éditrice ; la production et la mise à disposition du public d'un contenu original, renouvelé régulièrement ; le traitement journalistique des informations et leur lien avec l'actualité, l'exclusion des sites promotionnels ou commerciaux.

Le décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 pris pour application de l'article 1 ^er de la loi de 1986 précitée précise les conditions à remplir pour être reconnu en tant que service de presse en ligne.

Il a été mis en place un fonds d'aide au développement des services de presse (SPEL) en ligne créé par le décret n° 2009-1379 du 11 novembre 2009. Il remplace le fonds d'aide au développement des services en ligne des entreprises de presse. Il a été doté de 20,2 millions d'euros en 2009. Pour 2010, un budget de 19,5 millions d'euros en AE et 20,2 millions d'euros en CP a été prévu par la loi de finances initiale. La première commission de suivi du fonds SPEL s'est réunie à la mi-novembre 2009.

Cette définition des services de presse en ligne a été accompagnée de dispositifs fiscaux.

L'article 27 de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 modifie l'article 1438 du Code général des impôts (CGI) pour exonérer de contribution économique territoriale les services de presse en ligne reconnus.

L'article 28 a modifié l'article 39 bis A du CGI pour étendre le bénéfice de la provision pour investissement aux entreprises exploitant un service de presse en ligne reconnu et consacré pour une large part à l'information politique et générale, pour les acquisitions strictement nécessaires à l'exploitation desdits services.

B. La question des droits d'auteurs des journalistes (portabilité sur les différents supports)

Il a été décidé d'introduire de nouvelles dispositions, tant dans le code de la propriété intellectuelle que dans le code du travail, afin de mieux encadrer juridiquement les droits d'auteur des journalistes pour l'exploitation de leurs oeuvres.

L'article 20 de la loi du 12 juin 2009 relative à la protection de la création sur Internet prévoit ainsi une première exploitation sur tous supports des oeuvres des journalistes, durant une période qui sera déterminée par accord collectif. Cette exploitation est rémunérée par le versement du seul salaire. A l'issue de cette période, toute nouvelle exploitation fait l'objet soit d'une majoration salariale, soit du versement de droits d'auteur aux journalistes.

C. Outre la rénovation du cadre juridique, les aides visent à la dynamisation et modernisation du secteur

A cet effet, une réforme du Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) est actuellement envisagée. Elle vise à remplacer l'actuel Conseil supérieur des messageries de presse, sans statut juridique clairement défini et sans réel pouvoir de décision, par une instance professionnelle dotée de la personnalité morale dont les missions générales sont redéfinies et les compétences renforcées.

La réforme instaurerait une procédure de conciliation obligatoire des litiges devant le Conseil supérieur, préalablement à une action contentieuse. Elle créerait une deuxième instance dénommée « Autorité de régulation de la distribution de la presse », indépendante de l'instance professionnelle, et dont le pouvoir couvrirait aussi bien le règlement des différends que la validation des normes de portée générale édictées par le Conseil supérieur.

S'agissant de l'aide à la modernisation des diffuseurs de presse , instituée par l'article 134 de la loi de finances rectificative pour 2004, destinée à soutenir les projets d'informatisation et de modernisation du mobilier des points de vente de la presse, elle a été renforcée. Des moyens complémentaires ont été adoptés en loi de finances rectificative du 30 décembre 2009, portant cette aide à 13,03 millions d'euros. 11,8 millions d'euros ont été inscrits en loi de finances initiale pour 2010.

Source : Ministère de la culture et de la communication

a) Le maintien des aides à la diffusion

S'agissant de 2011, votre rapporteur spécial relève que l'Etat poursuit son soutien à la diffusion de la presse. Les crédits qui y sont consacrés s'élèvent à 199,8 millions d'euros en 2011. S'ils sont en recul de 1%, il convient de souligner que la dotation a progressé en 2010 par rapport à 2009 de 100,5 %.

En effet, un plan très ambitieux d'aide au développement du portage a été mis en place à partir de 2009 pour une durée de trois ans, afin de favoriser la diffusion de la presse d'information politique et générale par voie d'abonnement plutôt que par la vente au numéro. Des crédits à hauteur de 67,9 millions d'euros seront consacrés en 2011 à cette aide ^{9 ( * )} .

Votre rapporteur spécial a examiné avec attention les préconisations du rapport Cardoso sur la réforme de l'aide au portage. En effet, ce dernier a mis en lumière, à la suite des observations de l'inspection générale des finances ^{10 ( * )} , un effet d'aubaine et de captation de cette aide par un certain nombre de titres de la presse quotidienne régionale (PQR). Il a également constaté « les faiblesses de son calibrage et le caractère relativement peu incitatif de celui-ci ».

C'est pourquoi le rapport préconise de « lisser la décroissance de l'intervention de l'Etat dans le temps et de réformer sans attendre le dispositif en tenant compte des priorités suivantes :

- diminuer progressivement l'aide au flux ;

- prolonger l'aide au stock jusqu'au terme des accords Schwartz ;

- moduler l'aide en vue de favoriser le portage multititres afin d'inciter la PQR à proposer une offre raisonnable à la presse quotidienne nationale.

S'agissant de l'aide au transport postal de la presse , elle permettra d'honorer les engagements pris dans le cadre de l'accord du 23 juillet 2008 entre l'État, la presse et La Poste, qui prévoient pour 2011 une contribution de 242 millions d'euros. Votre rapporteur spécial rappelle que cette aide est répartie entre le programme « Presse » et le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie ». Il déplore par ailleurs ce démembrement de la dotation. Le montant des crédits inscrits au programme « Presse » en 2011 s'élève à 109,4 millions d'euros ^{11 ( * )} .

b) Une stabilité des aides au pluralisme

Votre rapporteur spécial relève que l'engagement traditionnel de l'État en faveur du pluralisme est maintenu . Les dotations destinées à l'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires, à l'aide aux quotidiens régionaux départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces et à l'aide à la presse hebdomadaire régionale, sont consolidées, pour un total de près de 12 millions d'euros .

c) Une hausse de 5 % des aides à la modernisation

L'État maintient son effort pour accompagner les mutations du secteur de la presse en faveur des initiatives structurantes ou innovantes à hauteur de 94,28 millions d'euros , soit une hausse de 5 % par rapport à 2010.

L'aide au développement des services de presse en ligne , rénovée à l'issue des Etats généraux de la presse, s'élèvera à 18 millions d'euros . Les crédits du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale seront mobilisés à hauteur de 20 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial constate que près de cinq millions de crédits supplémentaires sont consacrés à l'accompagnement de la modernisation sociale de la fabrication de la presse quotidienne , qu'elle soit nationale, régionale ou départementale pour un montant total de 27,6 millions d'euros .

Le tableau ci-après présente l'évolution de l'ensemble des crédits dédiés à la presse dans le programme 180 depuis 2007.

Evolution de la répartition et évolution des aides directes à la presse

(en euros)

Dispositifs	LFI 2007	LFI 2008	LFI 2009	LFR 2009	LFI 2010	PLF 2011
Sous-action 1 : aides à la diffusion
Aide au transport postal de la presse d'information politique et générale	76 000 000	83 000 000	83 000 000	25 400 000	111 000 000	109 489 818
Réduction du tarif SNCF pour le transport de presse	7 300 000	5 800 000	5 500 000		5 800 000	5 500 000
Aide à l'impression décentralisée des quotidiens	200 000	0
Aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger	2 800 000	1 950 000	1 950 000		1 950 000	1 950 000
Aide à la presse hebdomadaire régionale	1 420 000	1 420 000	1 400 000
Aide au portage de la presse	8 250 000	8 250 000	8 250 000	61 750 000	70 000 000	67 900 000
Exonération des charges patronales pour les porteurs					12 000 000	14 000 000
Sous-Total	95 970 000	100 420 000	100 100 000		200 750 000	198 839 818
Augmentation des crédits en 2011 par rapport à LFI de 2010					+ 100,5 %	- 1 %
Sous-action 2 : aides au pluralisme
Aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires	7 155 000	7 155 000	7 055 000		9 155 000	9 155 000
Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces	1 400 000	1 400 000	1 300 000		1 400 000	1 400 000
Aide à la presse hebdomadaire régionale			1 320 000		1 420 000	1 420 000
Sous-Total	8 555 000	8 555 000	9 675 000		11 975 000	11 975 000
Augmentation des crédits en 2011 par rapport à la LFI de 2010					+ 24 %	+ 0 %
Sous-action 3 : encourager la modernisation
Aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale	20 774 805	26 673 421	24 703 989		22 699 107	27 616 357
Aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne nationale	8 000 000	12 000 000	11 000 000		12 000 000	18 000 000
Aide à la modernisation de la diffusion	2 000 000	2 000 000	1 730 014	11 300 000	11 800 000	10 670 000
Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse	500 000	500 000	500 000	19 700 000	20 200 000	18 000 000
Aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale	27 000 000	20 000 000	20 000 000	5 000 000	25 000 000	20 000 000
Aide exceptionnelle aux diffuseurs				27 600 000
Sous-total	58 274 805	61 173 421	57 934 003	63 600 000	91 699 107	94 286 357
Augmentation des crédits en 2011 par rapport à la LFI de 2010					+ 60,87 %	+ 5 %
Total action	162 799 805	170 148 421	166 309 003	150 750 000	304 424 107	305 101 175
Augmentation des crédits en 2011 par rapport à la LFI de 2010					+ 81,5 %	+ 0,2 %

Source : Ministère de la culture et de la communication

2. Agence France-Presse : un potentiel de croissance non encore atteint

La dotation prévue pour les abonnements de l'État à l'Agence France-Presse s'élève à 115,4 millions d'euros en CP et en AE, soit une augmentation de 1,8 %par rapport à 2010.

Votre rapporteur spécial rappelle que le soutien apporté par l'Etat à l'AFP vise à accompagner son redressement et sa modernisation selon des modalités définies dans le contrat d'objectifs et de moyens, conclu le 18 décembre 2008 entre l'État et l'AFP pour la période 2009-2013.

Il souligne que la prévision du chiffre d'affaires pour 2010 ait été revue à la baisse , de 289 millions d'euros à 271,3 millions d'euros, alors que le chiffre réalisé en 2009 s'élève à 272,2 millions d'euros. En conséquence, le résultat net devrait s'établir selon la prévision actualisée à un million d'euros au lieu de 8,9 millions d'euros en 2009. Il souhaite disposer d'éléments justifiant cette révision à la baisse.

3. Livre et culture : un développement de la lecture pluridirectionnel

Les crédits « livre et lecture », d'un montant de 252,8 millions d'euros en CP et 247,8 millions d'euros en AE en 2011, soit une baisse de 0,87 %, sont désormais regroupés sur l'action 3 du programme 180 selon quatre axes :

- Bibliothèque nationale de France (sous-action 1) : 206,2 millions d'euros en AE et CP ;

- Quadrilatère Richelieu (sous-action 2) : 5 millions d'euros en CP ;

- Développement de la lecture et des collections (sous-action 3): 19,2 millions d'euros en AE et CP ;

- Edition, librairie et professions du livre (sous-actions 4): 22,3 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial observe que la politique de l'Etat en matière de livre et de lecture concerne une diversité d'acteurs intervenant tant dans la création artistique et éditoriale que dans la diffusion des pratiques de lecture et du savoir. Il apparaît que leurs intérêts ne sont pas toujours convergents.

S'agissant du patrimoine écrit , l'objectif du programme vise à moderniser les conditions de conservation et de valorisation des collections dont l'Etat a la charge. Une partie de ce patrimoine est conservé dans plus de 500 bibliothèques (plus de 30 millions de documents) relevant des collectivités territoriales. Un plan d'action pour le patrimoine écrit a été ainsi conçu en 2004.

La plus grande partie de ce patrimoine (35 millions de documents) est conservée à la Bibliothèque nationale de France. Son budget doit être recentré sur ses missions stratégiques et notamment la mise en place d'une bibliothèque numérique de référence .

Quant à la rationalisation de son patrimoine immobilier, la rénovation du quadrilatère Richelieu , site historique constitue le second volet de la modernisation de la Bibliothèque. Il s'inscrit comme une des priorités des grands projets immobiliers du ministère de la Culture et de la Communication.

En matière de lecture publique , le ministère soutient tant l'action des collectivités territoriales à travers les bibliothèques municipales et départementales que l'action des organismes associatifs.

A cela s'ajoute une démarche plus économique du ministère en faveur du secteur du livre , visant à améliorer la situation de l'édition et de la distribution indépendantes. Elle porte sur des interventions directes de soutien aux structures. Elle est par exemple orientée vers le maintien d'un réseau de librairies indépendantes. Ces aides sont assurées notamment par le centre national du livre (CNL), par les éditions régionales des affaires culturelles (DRAC), par l'association pour le développement de la librairie de création (ADELC), le fonds d'intervention pour les services, le commerce et l'artisanat (FISAC) et l'institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC).

Les mesures en faveur des différents acteurs de la chaîne du livre portent également sur des études intéressant le secteur. Elles tendent à renforcer sa modernisation notamment par une aide à la numérisation des catalogues. Enfin, en ce qui concerne le droit d'auteur, une dotation de 11 millions d'euros doit permettre de verser aux auteurs des droits au titre de « prêt en bibliothèque » de leurs oeuvres.

4. Industries culturelles : l'an I de la lutte contre le piratage

Les crédits consacrés à l'action « industries culturelles » s'élèvent à 26 millions d'euros en CP et en AE en 2011 dans le projet de loi de finances avant modification de l'Assemblée nationale, soit une réduction de 14 % par rapport à 2010.

Les principales industries culturelles (livre, presse, musique, cinéma et audiovisuel) sont l'objet, au sein du programme 180, d'un ensemble de politiques transversales en faveur du renouvellement de la création. Cette nouvelle action regroupe trois sous-actions :

- « Soutien dans le domaine de la musique enregistrée » : 0,68 million d'euros en AE et CP ;

- « Soutien dans le domaine du cinéma et protection du patrimoine cinématographique » : 13,3 millions d'euros en AE et CP ;

- « Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet » : 12 millions d'euros en AE et CP.

Votre rapporteur spécial convient que l'ensemble de ces industries nécessite un soutien particulier des pouvoirs publics . En effet, elles sont confrontées au double défi de la numérisation et de la lutte contre le piratage. Si la première représente une opportunité en termes de diffusion, elle peut conduire à la seconde qui déprécie les contenus culturels, en particulier sur Internet. A titre d'illustration, dans le domaine de la musique enregistrée, ce secteur a perdu 60 % de sa valeur entre 2003 et 2010.

La lutte contre le piratage des oeuvres culturelles en ligne a été confiée à la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) créée par la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection sur Internet. Cette haute autorité a commencé sa mission, particulièrement difficile, au second semestre 2010. L'année 2011 constitue donc la première année pleine d'exercice.

Son budget, d'un montant de 12 millions d'euros, vise à permettre de financer le dispositif de réponse graduée d'avertissement aux internautes, de mise en place de labellisation des offres légales et de moyen de sécurisation ainsi que l'observation des usages illicites.

De surcroît, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à abonder les crédits du programme 180 de 25 millions d'euros afin de mettre en oeuvre le nouveau dispositif dit de la « carte musique » ^{12 ( * )} .

Celle-ci constitue la première des vingt-deux propositions du rapport « Création et Internet » qui a été remis au ministre de la culture et de la communication, le 6 janvier 2010, par Patrick Zelnik, Guillaume Cerutti et Jacques Toubon. Elle vise à lutter contre le téléchargement illégal, en augmentant le pouvoir d'achat des jeunes internautes. Une fois inscrit sur un site dédié ^{13 ( * )} , le bénéficiaire choisit le montant qu'il veut investir dans son premier « ticket » (5 euros, 10 euros ou 25 euros). Chaque mise est automatiquement doublée par la subvention. La somme des tickets ne peut dépasser 25 euros. La carte musique s'adresse à un nombre de bénéficiaires potentiels maximum de un million par an parmi la population des 12-25 ans.

Le montant unitaire d'aide de 25 euros maximum par jeune, a été établi compte tenu du pouvoir d'achat de la tranche d'âge visée et de l'effet d'incitation escompté. En effet, les deux tiers des internautes qui téléchargent illégalement se disent prêts à utiliser les services légaux s'ils étaient moins chers. Le prix envisageable est souvent situé autour de 5 à 7 euros par mois pour une formule d'abonnement mensuel avec possibilité de téléchargement d'un nombre illimité de titres.

En conséquence, le nouveau dispositif vise à favoriser le développement d'habitudes de consommation légale de musique en ligne par une action positive, en complément de la démarche pédagogique et dissuasive mise en oeuvre par l'HADOPI.

Il tend également à dynamiser le marché de la musique en ligne. L'immaturité de ce marché freine le développement de modèles économiques viables, faute d'un nombre suffisant de consommateurs. Votre rapporteur spécial rappelle que le marché de la musique en ligne représentait en 2009 74 millions d'euros.

En outre, il convient de souligner que le dispositif prévoit un plafond fixé par décret à 5 millions d'euros. En conséquence, aucune plateforme ne pourra percevoir plus de 20 % du montant total de l'aide.

Enfin, des mesures de soutien spécifique sont prévues en faveur du secteur de la musique et du cinéma. Il s'agit notamment du fonds pour la création musicale, en faveur de la création et de la formation des artistes, et du soutien aux cinémathèques dans les régions dans le domaine du cinéma.

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* ⁹ En complément de cette aide, le soutien massif au développement du portage s'est traduit dès 2009 par l'adoption d'un dispositif d'exonération des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse. Une enveloppe de 14 millions d'euros y sera consacrée en 2011.

* ¹⁰ Analyse de l'efficacité des aides à la presse, décembre 2009.

* ¹¹ Soit 83 millions d'euros auxquels s'ajoute la compensation du manque à gagner pour La Poste du report d'un an de la mise en oeuvre des accords État-Presse-La Poste pour un montant de 26,4 millions d'euros en 2011 sur le programme 180.

* ¹² En contrepartie, les crédits du programme « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » ont été minorés du même montant.

* ¹³ www.carte-musique.gouv.fr.