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Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

13 décembre 2010 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2010) - Rapport ( rapport - première lecture )

B. - Financer l'accession à la propriété

ARTICLE 13
(Art. L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation, art. 136-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 221-29 du code monétaire et financier)

Réforme du plan d'épargne-logement (PEL)

Commentaire : le présent article vise à réformer le régime de plans d'épargne-logement (PEL), d'une part, en modifiant les conditions d'octroi de la prime d'épargne logement et la modulation de son montant maximum et, d'autre part, en changeant les conditions dans lesquelles s'opèrent les prélèvements sociaux sur les intérêts.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PEL ET LE CEL, DES OUTILS D'ÉPARGNE RELATIVEMENT ANCIENS OFFRANT DES AVANTAGES PARTICULIERS

La loi n° 65-554 du 10 juillet 1965 a institué un régime de l'épargne logement, dans le but, aux termes de son article 2 de « permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui auront fait des dépôts à vue à un compte d'épargne-logement et qui affecteront cette épargne au financement d'un logement destiné à servir d'habitation principale pour eux-mêmes, leurs ascendants ou descendants ainsi que pour les ascendants ou descendants de leur conjoint ».

Quelques années plus tard, le décret n° 69-1231 du 24 décembre 1969 portant création de plans d'épargne-logement en application de la loi n° 65-554 du 10 juillet 1965 a créé les PEL, qui sont une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement (CEL).

Ces produits, codifiés au sein de la section 1 du chapitre V du titre premier du livre III du code de la construction et de l'habitation, présentent des caractéristiques communes et offrent, en particulier, les avantages suivants à leur détenteur :

une rémunération réglementée, bénéficiant, en outre, comme cela est détaillé ci-après, d'un régime fiscal et social avantageux ;

l'octroi d'un prêt d'épargne-logement, dont les caractéristiques, en premier lieu le montant, dépendent du niveau des intérêts acquis ;

l'octroi d'une prime d'Etat, dont le montant, là aussi, dépend du niveau des intérêts acquis par l'épargnant (tout en étant plafonné).

En revanche, ces outils se distinguent par plusieurs aspects, que résume le tableau suivant.

Caractéristiques spécifiques aux PEL et aux CEL

 

PEL

CEL

Versement minimum à l'ouverture

300 euros

225 euros

Fréquence et montant minimum des versements

Versements mensuels, trimestriels ou semestriels d'au moins 540 euros par an

Versements libres d'au moins 75 euros par versement

Plafond

61 200 euros

15 300 euros

Liquidité

Dépôts bloqués pendant au moins trois ans, le retrait des fonds devant être intégral

Possibilité de retraits partiels

Durée de fonctionnement

10 ans au maximum

Illimitée

Taux d'intérêt

Supérieur à celui du CEL (*)

Inférieur à celui du PEL (*)

(*) Au 1er août 2010, le taux du PEL est égal à 2,5 % hors prime pour les PEL ouverts depuis le 1er août 2003 tandis que le taux du CEL est égal à 1,25 %.

B. LE RÉGIME FISCAL ET SOCIAL DE CES PRODUITS

1. Le régime fiscal

En vertu du 9° bis de l'article 157 du code général des impôts, n'entrent pas en compte pour la détermination du revenu net global :

les intérêts des sommes inscrites sur les CEL ainsi que la prime d'épargne versée aux titulaires de ces comptes ;

- toutefois, pour les PEL, cette exonération est limitée à la fraction des intérêts et à la prime d'épargne acquises au cours des douze premières années du plan (ou, pour les plans ouverts avant le 1er avril 1992, jusqu'à leur date d'échéance).

2. Le régime social

a) Sur les intérêts

De plus, aux termes du II de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, les intérêts courus sur les PEL sont assujettis aux prélèvements sociaux selon des modalités particulières :

- au 1er janvier 2006, si le PEL a plus de 10 ans (PEL ouverts à compter du 1er avril 1992) ou est échu à cette date (PEL ouverts avant le 1er avril 1992) ;

à la date du dixième anniversaire du plan ou à sa date de dénouement si celui-ci est antérieur, lorsque cette date intervient à compter du 1er janvier 2006.

L'épargnant doit alors acquitter en une fois les prélèvements correspondant à l'ensemble des intérêts courus depuis l'origine du plan. Il solde alors le différé d'imposition dont il a bénéficié depuis l'origine de son PEL.

En revanche, au-delà du dixième anniversaire du plan, les prélèvements sociaux sont prélevés annuellement lors de chaque inscription en compte des intérêts (prélèvement au fil de l'eau).

b) Sur la prime d'Etat

Par ailleurs, depuis 2006, la prime d'épargne des PEL est également soumise aux prélèvements sociaux à la date de son versement.

Ce versement se produit soit lors du dénouement du plan (pour les PEL ouverts avant le 12 décembre 2002), soit à la date du premier déblocage des fonds du prêt d'épargne-logement, pour les PEL ouverts à compter de cette même date.

Il est à noter que les taux des prélèvements sociaux applicables sont ceux des années au cours desquelles les primes ont été inscrites en compte ou acquises par l'épargnant. Au cas particulier des primes versées sous condition d'obtention d'un prêt ainsi que des majorations de primes, il sera également fait application des taux successifs applicables au cours de la période de détention du PEL.

C.UN INSTRUMENT D'AIDE À L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ EN DÉCLIN

L'évolution des données relatives au régime de l'épargne logement montre qu'il atteint de moins en moins les objectifs qui lui ont été assignés par le législateur et rappelés précédemment.

En effet, cet instrument de la politique du logement connaît un déclin progressif et on assiste, depuis 2002, à une diminution de la part de ces prêts dans le total des crédits accordés aux ménages pour le financement du logement qui connaît, au contraire une progression très dynamique.

Financement du logement : crédits mis en force accordés aux ménages
(ensemble des crédits)

(en milliers d'euros)

Le recul des prêts d'épargne logement est imputable à plusieurs facteurs : la réforme intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 2003 qui a eu pour effet de diminuer la rémunération de base et la prime d'Etat, la faiblesse des taux d'intérêt de marché qui a rendu peu attractifs les prêts de long terme afférents à des PEL anciens, mais aussi à la concurrence exercée par d'autres produits d'aide à l'accession.

En outre, depuis plusieurs années, les prêts d'épargne logement représentent une proportion de plus en plus faible du montant des dépôts d'épargne logement. En 1992, les prêts représentaient 41 % des dépôts ; ils représentaient près de 10 % en 2002, 5,68 % en 2008 et enfin 5,61 % en 2009.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à recentrer les produits d'épargne-logement sur leur objectif initial, consistant à favoriser l'accession à la propriété, en tenant compte des problématiques de l'époque, notamment environnementales.

De plus, il propose de réviser les modalités pratiques d'application du régime social du PEL.

A. LE CONDITIONNEMENT DE LA PRIME À LA SOUSCRITION D'UN PRÊT D'ÉPARGNE LOGEMENT D'UN MONTANT MIMIMUM

Tout d'abord, le I du présent article propose de compléter l'article L. 315-4 du code de l'habitation et de la construction, relatif à la prime d'épargne, par trois alinéas tendant à resserrer ses conditions d'octroi.

Ainsi, cette prime serait accordée sous condition de souscription d'un prêt d'un montant minimum fixé par décret en Conseil d'État. L'instauration d'un tel plancher poursuit, bien entendu, l'objectif de limiter des effets d'aubaine consistant à déclencher le versement de la prime par la souscription d'un prêt d'un montant symbolique.

D'autre part, la prime serait plafonnée à un montant fixé par arrêté, avec un niveau supérieur lorsque le prêt d'épargne-logement contribuerait au financement d'une opération de construction ou d'acquisition d'un logement dont le niveau de performance énergétique globale serait élevé.

B. L'ÉVOLUTION DU RÉGIME SOCIAL DU PEL

Le II du présent article propose de modifier l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale afin de réformer le régime d'assujettissement des intérêts du PEL aux prélèvements sociaux.

Ainsi, le A du II tend à prévoir, au 2° du II de l'article L. 136-7 du précité, d'imposer lors de leur inscription en compte, c'est-à-dire « au fil de l'eau », les intérêts des PEL soumis aux prélèvements sociaux :

- d'une part, pour les PEL de plus de dix ans ouverts avant le 1er mars 2011(régime inchangé) ;

- d'autre part, pour ceux ouverts à compter de cette même date, dès la première année.

Par ailleurs, le B du II du présent article vise à introduire une procédure de régularisation au III de l'article L. 136-7 précité, pour certains cas particuliers, comme les PEL résiliés de plein droit avant leur deuxième anniversaire (par exemple, en cas d'insuffisance de versement ou de retrait partiel des fonds) ou encore les transformés en CEL à la demande du titulaire du plan. Il est ainsi proposé que l'établissement payeur soit tenu de reverser à l'épargnant l'excédent résultant de la contribution due sur les intérêts recalculés en appliquant à l'ensemble des dépôts du plan concerné le taux de rémunération du CEL en vigueur à la date de la résiliation du PEL ou de sa transformation en CEL.

L'établissement payeur devrait ensuite demander la restitution du montant reversé à la direction générale des finances publiques, ladite restitution s'effectuant par auto-liquidation, en prévoyant l'imputation sur la CSG due par l'établissement au titre des autres produits de placements. Si cette CSG due est insuffisante, le reliquat non imputé est reporté ou remboursé.

C. LES AUTRES DISPOSITIONS

Le III du présent article tend à autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures permettant de réformer le régime de l'épargne-logement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Le IV du présent article propose d'effectuer une coordination au sein de l'article L. 221-29 du code monétaire et financier pour renvoyer à la section 1 du chapitre V du titre 1er du livre III du code de la construction et de l'habitation, s'agissant des règles relatives à l'épargne logement.

Enfin, le V est relatif à l'entrée en vigueur du présent article et, comme indiqué précédemment, il précise que les nouvelles conditions d'octroi de la prime d'Etat ainsi que le versement au fil de l'eau des prélèvements sociaux dès la première année ne concerneront que les PEL ouverts à compter du 1er mars 2011. A cet égard, le Gouvernement souligne que l'application des mesures proposées aux plans déjà ouverts aurait pu entraîner un mouvement de fermeture massive des PEL, ce qui aurait engendré une dépense budgétaire significative liée au versement de la prime d'épargne.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article, en ne le modifiant que par cinq amendements de caractère rédactionnel ainsi qu'un amendement de précision de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF BIENVENU

Le présent article permettra à l'Etat de réaliser des économies de manière vertueuse, en resserrant cet important outil d'épargne qu'est le PEL vers sa vocation première.

Ainsi, d'après les éléments d'information dont dispose votre rapporteur général, la réforme devrait entraîner, à terme (lorsque les plans ouverts à compter du 1er mars 2011 arriveront à maturité), une moindre dépense de l'ordre de 100 millions d'euros par an, résultant principalement du plafonnement de la prime à 1 000 euros, ou 1 525 euros pour les opérations immobilières concernant des logements à haut niveau de performance énergétique.

En outre, si l'assujettissement des intérêts aux prélèvements sociaux « au fil de l'eau » sera neutre à long terme, il engendrera des gains de trésorerie notables pour les organismes de Sécurité sociale, estimés à environ 1,6 milliard d'euros sur dix ans. Là encore, le principe paraît difficilement contestable. En effet, d'une part, les intérêts du PEL sont définitivement acquis dès leur inscription et, d'autre part, les nouvelles modalités offriront aux épargnants une vue immédiate de leur gain bien plus réaliste que le très long différé d'imposition actuel, de nature à entretenir des illusions sur le rendement des plans.

B. RECENTRER LE PEL ENCORE DAVANTAGE VERS L'ACQUISITION DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE

Néanmoins, il serait souhaitable de renforcer encore les conditions d'octroi de la prime d'Etat.

A cet égard, le récent contrôle budgétaire de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, dont il a rendu compte en annexe de son dernier rapport spécial relatif à la mission « Engagements financiers de l'Etat »91(*), pose d'excellentes questions.

Il souligne, en particulier que, par exception, « peuvent bénéficier d'un prêt d'épargne-logement [et de la prime subséquente] les résidences utilisées à titre personnel et familial pour le repos et les loisirs »92(*), c'est-à-dire les résidences secondaires. Ainsi, près de 53 % des bénéficiaires de la prime appartiendraient au trois derniers déciles de la population la plus aisée et 29 % appartiendraient au dernier décile.

A partir de ces éléments, notre collègue s'est interrogé sur la vocation de la prime d'épargne-logement, se demandant, en particulier, si elle ne gagnerait pas à être limitée à l'acquisition de la résidence principale, comme cela était d'ailleurs prévu à l'origine (cf. supra), plutôt que de servir avant tout à aider les plus aisés de nos compatriotes à acheter une résidence secondaire.

Votre rapporteur général propose donc un amendement en ce sens, étant entendu que, dès lors que le prêt est affecté à la résidence principale, il pourrait, comme actuellement, financer sa construction, son acquisition, son extension ou certaines dépenses de réparation et d'amélioration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 91 Rapport général n° 111, Tome III, annexe 12.

* 92 Article R*315-8 du code de la construction et de l'habitation.